制性的,即传统的“政社不分”、“政社混同”的旧体制在现阶段的滞后性作用。其次则是认识上或 观念上的原因,即在社会转型与现代社区的建设进程中,对政府的角色定位之认识还有相当的差距。 可以这么说,解决这些体制性和认识上的矛盾,是解决上述“越位”与“缺位”问题的必要条件。 三、构筑强政府与大社会相结合的社区管理新体制 “强政府、大社会”的关系模式、政府主导与社区自治的有机结合,应是我国社区建设和发展最 重要的体制要求及体制特征。 (一)“政府主导”:“小政府”或“强政府 兴的工业化国家和地区,之所以能在较短的时间内实现经济的腾飞,其重要原因之一就在于有一个 不断发育壮大的“强政府”以及一个不断发育壮大的“大社会”。二者的互动过程,既是社会塑造“强 政府”的客观过程,也是“强政府”推动、引导和发育“大社会”的客观过程。 毫无疑问,对于我们这样一个人口众多的发展中国家来说,经济发展和社会发展都需要一个强有力 的、职能不断厘清的“小政府”,一个对经济发展与社会发展能够实施有效调控的强势政府。换言之, 强政府”对于我国的现代化建设具有重要的意义,是改革和现代化事业得以顺利进行的重要的体 制性条件之一。对此,可从以下几个角度来理解。 第一,我国的现代化是一个超常规的发展过程,“强政府”是维持超常规发展秩序的必要条件 第二,“强政府”是我国现阶段“大社会”得以构造的重要的主导者和推动者 第三,“强政府”是我国“亚社区”向现代社区过渡和转型的重要的主导者和推动者 (二)社区发展中的“大社会”与“强政府 “大社会”是相对于“小政府”的一个概念,其基本含义是指,在政社职能明确区分的基础上,人 们的利益关系走向多元化与契约化,各类非政府的社会组织与民间团体发育、发展状况良好,社区 参与和社区自治成为个人自主性及其社会价值实现的普遍性形式之 衡量任何一个社区之社会要素发育的状况和程度,衡量该社区之“大社会”是否形成,标志性的尺 度可归纳为这样五个要点:(1)人们在社区中有无自己的物质利益存在,如房屋的权属关系、社会福 利关系、社会保障的涵盖面等;(2)有无多样化的、以维护居民利益和权属为己任的社区自治组织的 存在及发展;(3)有无帮助弱势群体的志愿者团体的存在;(4)有无专业化的社会服务组织和社会工作 机构的存在;(⑤5)居民参与社区各项活动和管理的主动性与能动性实现的状况 至于社区中“小政府”或“强政府”的体现,我们认为,其在不同的民族、国家或地区的表现形式 肯定是不一样的,但这并不妨碍普遍性与共同性尺度的存在。这种尺度的要点大致可概括为以下两 点:(1)在社区发展中,政府的职能与非政府组织的社会职能有否合理的区分?(2)在社区发展中,政 府对社区中各种各类社会组织要素的发育发展是否发挥了主导性的或推动性的作用? (三)两级政府、三级管理:上海的经验及启示 “两级政府、三级管理”体制的重点在于政府在街道社区所进行的第三级管理。其核心是推动市、 区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权,以街道办事处为主体,强化政府在街道社区层面 即第三级的行政权力与行政效能。 第三章社区管理中的政府行为 、社区管理中政府行为的地位和作用 (一)基本概念的界定 1、政府行为 所谓政府行为,是指政府在一定时期内为实现国家利益和社会发展职能而采取的一系列活动形式和 具体行动的过程,它包括指导行为、组织行为、协调行为、服务行为和控制行为,实现手段主要包 括行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段。 2、社区管理中的政府行为 社区管理中的政府行为,是指政府对社区管理实施指导和调控的各种具体的行为和过程,它与政府 在社区管理的整体职能有着直接的关联① ①陈漭,许斌社会自治与政府职能的转变[M]中国社会出版社,2005年,第227页
制性的，即传统的“政社不分”、“政社混同”的旧体制在现阶段的滞后性作用。其次则是认识上或 观念上的原因，即在社会转型与现代社区的建设进程中，对政府的角色定位之认识还有相当的差距。 可以这么说，解决这些体制性和认识上的矛盾，是解决上述“越位” 与“缺位”问题的必要条件。 三、构筑强政府与大社会相结合的社区管理新体制 “强政府、大社会”的关系模式、政府主导与社区自治的有机结合，应是我国社区建设和发展最 重要的体制要求及体制特征。 （一）“政府主导”：“小政府”或“强政府” 兴的工业化国家和地区，之所以能在较短的时间内实现经济的腾飞，其重要原因之一就在于有一个 不断发育壮大的“强政府”以及一个不断发育壮大的“大社会”。二者的互动过程，既是社会塑造“强 政府”的客观过程，也是“强政府”推动、引导和发育“大社会”的客观过程。 毫无疑问，对于我们这样一个人口众多的发展中国家来说，经济发展和社会发展都需要一个强有力 的、职能不断厘清的“小政府”，一个对经济发展与社会发展能够实施有效调控的强势政府。换言之， “强政府”对于我国的现代化建设具有重要的意义，是改革和现代化事业得以顺利进行的重要的体 制性条件之一。对此，可从以下几个角度来理解。 第一，我国的现代化是一个超常规的发展过程，“强政府”是维持超常规发展秩序的必要条件。 第二，“强政府”是我国现阶段“大社会”得以构造的重要的主导者和推动者。 第三，“强政府”是我国“亚社区”向现代社区过渡和转型的重要的主导者和推动者。 （二）社区发展中的“大社会”与“强政府” “大社会”是相对于“小政府”的一个概念，其基本含义是指，在政社职能明确区分的基础上，人 们的利益关系走向多元化与契约化，各类非政府的社会组织与民间团体发育、发展状况良好，社区 参与和社区自治成为个人自主性及其社会价值实现的普遍性形式之一。 衡量任何一个社区之社会要素发育的状况和程度，衡量该社区之“大社会”是否形成，标志性的尺 度可归纳为这样五个要点：⑴人们在社区中有无自己的物质利益存在，如房屋的权属关系、社会福 利关系、社会保障的涵盖面等；⑵有无多样化的、以维护居民利益和权属为己任的社区自治组织的 存在及发展；⑶有无帮助弱势群体的志愿者团体的存在；⑷有无专业化的社会服务组织和社会工作 机构的存在；⑸居民参与社区各项活动和管理的主动性与能动性实现的状况。 至于社区中“小政府”或“强政府”的体现，我们认为，其在不同的民族、国家或地区的表现形式 肯定是不一样的，但这并不妨碍普遍性与共同性尺度的存在。这种尺度的要点大致可概括为以下两 点：⑴在社区发展中，政府的职能与非政府组织的社会职能有否合理的区分？ ⑵在社区发展中，政 府对社区中各种各类社会组织要素的发育发展是否发挥了主导性的或推动性的作用？ （三）两级政府、三级管理：上海的经验及启示 “两级政府、三级管理”体制的重点在于政府在街道社区所进行的第三级管理。其核心是推动市、 区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面 即第三级的行政权力与行政效能。 第三章 社区管理中的政府行为 一、 社区管理中政府行为的地位和作用 （一）基本概念的界定 1、政府行为 所谓政府行为，是指政府在一定时期内为实现国家利益和社会发展职能而采取的一系列活动形式和 具体行动的过程，它包括指导行为、组织行为、协调行为、服务行为和控制行为，实现手段主要包 括行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段。 2、社区管理中的政府行为 社区管理中的政府行为，是指政府对社区管理实施指导和调控的各种具体的行为和过程，它与政府 在社区管理的整体职能有着直接的关联①。 ① 陈漭,许斌.社会自治与政府职能的转变[M].中国社会出版社，2005 年，第 227 页
具体而言,社区管理中政府行为的类型主要有 第一,引导行为。 第二,规划行为 第三,扶持行为。 第四,规范协调行为。 第五,管理服务行为 (二)社区管理中政府行为的地位 社区的产生和发展与经济制度、政治制度和文化传统有着紧密的联系。不同的国体、政体下,政府 组织、自治组织和中介组织等管理主体参与社区管理的方式和程度也不相同。在素有民主自治传统 的资本主义国家,社区是自发形成的,市场要素和社会要素发育良好,社区制度相对完善,社区自 治组织活跃,社区服务的市场化运作机制完备,建立了配套的法律体系。政府在社区管理中的角色 主要充当宏观的规划协调者、裁判员和执法者。其作用也主要体现在重大项目协调、资助、社区管 理总体规划控制等方面 由于我国几千年的封建传统和计划经济体制的影响,我国社区是在政府的主导下,由政府力量加以 推进而逐渐发展形成的,是一种非原生型的社区。政府推动的非原生型社区决定了我国政府尤其是 和社区建设直接联系的基层政府,是社区管理的组织者和推动者,在社区管理中处于主导地位。(三) 社区管理中政府行为的作用 1、宏观规划 在社区管理中政府行为的作用更主要的是科学合理地进行宏观规划。社区规划是对社区战略的具体 分解与落实,科学的战略需要有高起点的科学规划作保证①。现代化的社区规划是根据社区的地理 位置、历史发展、区域功能、自身的特点以及在城市未来发展中的地位和作用,而对其规模功能与 结构布局进行的科学设计②。这种规划必须由社区行政机构行使,只有政府才能站在全局的高度 从整体和长远的角度来制定社区发展战略,统筹考虑,综合安排,有效地发挥社区资源的整体效益, 指导社区制定实现目标的措施和方法。 2、规范引导 社区管理是一个由多元主体参与的综合领域,在缺乏制约的条件下,各个主体容易受自身利益的驱 使而导致行为背离合理的价值标准,导致社区秩序的混乱和社区资源的浪费。政府推动社区建设的 重要目的,就是引导社区依法管理自己的事情。政府可以运用行政、经济、法律、教育等手段,对 社区中的各种组织行为和个体行为进行规范引导,使社区管理和建设能有序稳定地向前发展 3、财力支撑 资金是社区建设和发展的重要保障和关键因素,如果没有足够的物力、财力,社区的一切活动就无 从开展。政府是国家公共资源的主要拥有者和调配者,社区建设和发展在物质和资金方面都需要政 府的大力支持。 4、组织协调 政府通过对各业务部门的管理,指导各业务部门,从不同的侧面参与、支持来促进社区建设。如将 总体规划分解到民政、教育、文化等各有关部门,并指导它们依据总体规划制定社区服务、教育发 展、依法治区等具体规划,把社区建设真正落实到基层,做到条条有人抓,块块有人管 5、动员参与 在社区管理中,政府不仅在宏观规划、规范引导、财力支撑、组织协调等方面起着重要作用,在动 员社区居民参与社区事务管理方面也起着重要的引导和推动作用 国外社区管理中的政府行为分析及启示 (一)国外社区管理中的政府行为分析 可将国外社区管理模式大致概括为三种类型:行政型管理模式、自治型管理模式和混合型管理模式, ③杨珍.城市社区建设与政府行为[J].行政论坛,2002年第1期。 ②韦克难社区管理[M]四川人民出版社,2003年,第206页
具体而言，社区管理中政府行为的类型主要有： 第一，引导行为。 第二，规划行为。 第三，扶持行为。 第四，规范协调行为。 第五，管理服务行为。 （二）社区管理中政府行为的地位 社区的产生和发展与经济制度、政治制度和文化传统有着紧密的联系。不同的国体、政体下，政府 组织、自治组织和中介组织等管理主体参与社区管理的方式和程度也不相同。在素有民主自治传统 的资本主义国家，社区是自发形成的，市场要素和社会要素发育良好，社区制度相对完善，社区自 治组织活跃，社区服务的市场化运作机制完备，建立了配套的法律体系。政府在社区管理中的角色 主要充当宏观的规划协调者、裁判员和执法者。其作用也主要体现在重大项目协调、资助、社区管 理总体规划控制等方面。 由于我国几千年的封建传统和计划经济体制的影响，我国社区是在政府的主导下，由政府力量加以 推进而逐渐发展形成的，是一种非原生型的社区。政府推动的非原生型社区决定了我国政府尤其是 和社区建设直接联系的基层政府，是社区管理的组织者和推动者，在社区管理中处于主导地位。（三） 社区管理中政府行为的作用 1、宏观规划 在社区管理中政府行为的作用更主要的是科学合理地进行宏观规划。社区规划是对社区战略的具体 分解与落实，科学的战略需要有高起点的科学规划作保证①。现代化的社区规划是根据社区的地理 位置、历史发展、区域功能、自身的特点以及在城市未来发展中的地位和作用，而对其规模功能与 结构布局进行的科学设计②。这种规划必须由社区行政机构行使，只有政府才能站在全局的高度， 从整体和长远的角度来制定社区发展战略，统筹考虑，综合安排，有效地发挥社区资源的整体效益， 指导社区制定实现目标的措施和方法。 2、规范引导 社区管理是一个由多元主体参与的综合领域，在缺乏制约的条件下，各个主体容易受自身利益的驱 使而导致行为背离合理的价值标准，导致社区秩序的混乱和社区资源的浪费。政府推动社区建设的 重要目的，就是引导社区依法管理自己的事情。政府可以运用行政、经济、法律、教育等手段，对 社区中的各种组织行为和个体行为进行规范引导，使社区管理和建设能有序稳定地向前发展。 3、财力支撑 资金是社区建设和发展的重要保障和关键因素，如果没有足够的物力、财力，社区的一切活动就无 从开展。政府是国家公共资源的主要拥有者和调配者，社区建设和发展在物质和资金方面都需要政 府的大力支持。 4、组织协调 政府通过对各业务部门的管理，指导各业务部门，从不同的侧面参与、支持来促进社区建设。如将 总体规划分解到民政、教育、文化等各有关部门，并指导它们依据总体规划制定社区服务、教育发 展、依法治区等具体规划，把社区建设真正落实到基层，做到条条有人抓，块块有人管。 5、动员参与 在社区管理中，政府不仅在宏观规划、规范引导、财力支撑、组织协调等方面起着重要作用，在动 员社区居民参与社区事务管理方面也起着重要的引导和推动作用。 二、国外社区管理中的政府行为分析及启示 （一） 国外社区管理中的政府行为分析 可将国外社区管理模式大致概括为三种类型：行政型管理模式、自治型管理模式和混合型管理模式， ① 杨珍.城市社区建设与政府行为[J].行政论坛，2002 年第 1 期。 ② 韦克难.社区管理[M].四川人民出版社，2003 年，第 206 页
其中新加坡的社区管理是行政型管理模式的代表、美国的社区管理是自治型管理模式的代表,日本 的社区管理是混合型管理模式的代表① 1、行政型管理模式中的政府行为 在行政主导型管理模式中,政府行为与社区行为紧密结合,政府对社区的干预较为直接和具体。政 府中专设管理机构,作为政府组织体系的重要组成部分,直接负责社区管理,社区管理行政性较强 官方色彩较浓。 以新加坡为例,政府中设有国家住宅发展局,负责对社区工作的指导和管理,其政府行为主要包括② (1)政府通过对社区组织的物质支持、行为引导和对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设 施的规划,把握社区发展方向 (2)国家住宅发展局配有全日制的官员负责与各居民委员会的沟通,为居民委员会提供办公场所和设 施,是政府与社区的联系渠道 (3)社区的多数活动是由政府发起的,其中某些环节还要受到政府的资助。政府通过发起某些社区活 动,倡导特定的社会价值观 (4)国家住宅发展局通过一系列计划加强对社区组织领导人的培训,用政府的要求来统一社区活动组 织者的思想,使社区发展能按照政府的目标推进。 新加坡社区管理的政府行为特点主要是:政府主导,强化组织,统一指挥。 2、自治型管理模式中的政府行为 自治型管理模式的最大的特点是政府行为与社区行为相对分离,政府对社区的管理主要以间接方式 进行,主要职能是通过制定法律法规去规范和制约社区内不同组织和个人的行为,协调社区内的各 种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障 欧美等大多数国家实行社区自治型管理模式,以美国为例,其政府行为的主要特点是: (1)大力培育非政府非营利组织。(2)对社区规划的制定较为严格合理。(3)重视社区居民的参与 (4)强调法制建设,实施依法管理 3、混合型管理模式中的政府行为 介于前两种模式之间,在混合模式中,政府对社区的干预较为宽松,社区管理以自治为主,政府的主 要职能是对社区工作和社区建设的规划和指导并提供经费支持。日本是这一模式的典型代表,政府 行为在社区管理中的主要特点是③: (1)政府指导、支持和监督 (2)政府对社区的管理基本上采用间接手段,居民开始主动参加社区部分领域的管理 不同的文化传统和政治经济背景造就了不同的社区管理体制模式,并在社区管理上形成不同的政府 社区关系,产生了不同的运行机制和结果。(见下表) 表:国外三种城市社区管理模式的比较 行政型 混合型 自治型 产生背景缺乏法制传统!市场经济不健「受西方文化传统的影响,「具有法制和民主传统,市 全,民主观念淡薄等 特别是资产阶级思想的场经济健全,经济社会发 影响,民主化进程加快|展水平较高 政社关系政社不分 部分分开 完全分离 社区管理主「政府及其社区管理机构 社区和政府各自的管理社区及其自治机构 机构 运行机制政府主导 政府支持、社区组织和居中介参与,市场运作,居 民参与,共建共管 民志愿服务 结果表现大政府、小社会,行政病严重朝自治方向发展 小政府、大社会,居民自 ①冷熙亮.城市社区管理体制的国际比较与启示[社会,2001年第3期。 2张静我国城市社区管理体制问题研究--政府与社会关系角度[D]苏州大学硕士学位论文,2003年 谢守红,谢双喜.国外城市社区管理模式的比较与借鉴[社会科学家,2004年第1期
其中新加坡的社区管理是行政型管理模式的代表、美国的社区管理是自治型管理模式的代表，日本 的社区管理是混合型管理模式的代表①。 1、 行政型管理模式中的政府行为 在行政主导型管理模式中，政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体。政 府中专设管理机构，作为政府组织体系的重要组成部分，直接负责社区管理，社区管理行政性较强， 官方色彩较浓。 以新加坡为例，政府中设有国家住宅发展局,负责对社区工作的指导和管理,其政府行为主要包括②: (1)政府通过对社区组织的物质支持、行为引导和对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设 施的规划，把握社区发展方向。 (2)国家住宅发展局配有全日制的官员负责与各居民委员会的沟通，为居民委员会提供办公场所和设 施，是政府与社区的联系渠道。 (3)社区的多数活动是由政府发起的，其中某些环节还要受到政府的资助。政府通过发起某些社区活 动,倡导特定的社会价值观。 (4)国家住宅发展局通过一系列计划加强对社区组织领导人的培训，用政府的要求来统一社区活动组 织者的思想，使社区发展能按照政府的目标推进。 新加坡社区管理的政府行为特点主要是：政府主导，强化组织，统一指挥。 2、自治型管理模式中的政府行为 自治型管理模式的最大的特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的管理主要以间接方式 进行，主要职能是通过制定法律法规去规范和制约社区内不同组织和个人的行为，协调社区内的各 种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。 欧美等大多数国家实行社区自治型管理模式，以美国为例，其政府行为的主要特点是： （1）大力培育非政府非营利组织。（2）对社区规划的制定较为严格合理。（3）重视社区居民的参与。 (4)强调法制建设，实施依法管理。 3、混合型管理模式中的政府行为 介于前两种模式之间，在混合模式中,政府对社区的干预较为宽松，社区管理以自治为主，政府的主 要职能是对社区工作和社区建设的规划和指导并提供经费支持。日本是这一模式的典型代表，政府 行为在社区管理中的主要特点是③： （1）政府指导、支持和监督。 （2）政府对社区的管理基本上采用间接手段，居民开始主动参加社区部分领域的管理。 不同的文化传统和政治经济背景造就了不同的社区管理体制模式，并在社区管理上形成不同的政府 ---社区关系，产生了不同的运行机制和结果。（见下表） 表：国外三种城市社区管理模式的比较 行政型 混合型 自治型 产生背景 缺乏法制传统!市场经济不健 全，民主观念淡薄等 受西方文化传统的影响， 特别是资产阶级思想的 影响，民主化进程加快 具有法制和民主传统，市 场经济健全，经济社会发 展水平较高 政社关系 政社不分 部分分开 完全分离 社区管理主 体 政府及其社区管理机构 社区和政府各自的 管理 机构 社区及其自治机构 运行机制 政府主导 政府支持、社区组织和居 民参与，共建共管 中介参与，市场运作，居 民志愿服务 结果表现 大政府、小社会，行政病严重 朝自治方向发展 小政府、大社会，居民自 治 ① 冷熙亮. 城市社区管理体制的国际比较与启示[J].社会，2001 年第 3 期。 ② 张静.我国城市社区管理体制问题研究---政府与社会关系角度[D].苏州大学硕士学位论文，2003 年。 ③ 谢守红,谢双喜. 国外城市社区管理模式的比较与借鉴[J]. 社会科学家，2004 年第 1 期
(二)对我国社区管理中政府行为运作的启示 目前我国的社区建设还处于起步阶段,在理论和实践上都不成熟,所以我们要借鉴和吸收国外社区 管理的成功经验,并结合本国实情具体运用 1、社区管理的主客体相统一,非政府组织运作 2、制定科学的社区规划 3、制定优惠政策,大力扶持非政府组织 4、注重居民和社区的全面参与 5、强调法治,依法行政 三、我国社区管理中政府行为存在的问题 (一)政府的社区规划行为的科学性有待提升 1、社区规划缺乏战略性 2、社区规划缺乏前瞻性 、社区规划的片面性 (二)政府与社区关系的失衡 社区管理是政府自上而下的行政管理和社区自下而上的自治管理的有机结合。在社区管理中,政府 作为执掌公共权力的代表,履行对社区公共事务管理的职能,维护的是社区的公共利益。但是,政 府部门作为社会利益群体的一部分,本身也有着自身独立的利益,所以政府部门利益和社区公共利 益的关系既有一致性也有矛盾性。 由于传统行政理念的制约、管理体制的不完善、法制的不健全等因素的影响,政府和社区的合作与 监督的关系异化为政府对社区的单向控制和单向监督的关系,政府部门的利益覆盖了社区的公共利 益,社区的利益被侵犯,政府与社区的关系出现失衡现象 社区利益 政府利益 政府利益 1、传统行政理念的制约导致政府与社区关系的失衡 在目前我国社区管理实践中,大部分政玫导终索政理念的影响,对政府与社区的关系 认识不清,把政府管理与社区自治看成是一种简单的“冲突”关系。他们认为,一方面,社区居委会 不能作为政府的一条“腿”,就不能协助政府完成工作;社区居委会要自治,如果拒绝政府下派的任 务,政府的目标任务就不能完成:另一方面,社区自治就是意味着政府从社区退出,如果政府真的从社 区退出,在目前居民素质不高缺乏社区认同意识、民主参与意识的情况下,要社区履行自我教育、自 我服务和自我管理的功能是不可能的社区自治在短时期内是不可能实现的。 2、纵向控制的组织体制导致政府与社区关系的失衡 我国现行的社区组织管理的治理结构是一种以垂直分工的纵向控制为特征的一种组织管理体系,它 的形成是以政府掌握大量社会资源为前提条件的。我国社区建设起步较晚,社区组织力量薄弱,社 区组织建设一直是基层政权建设的重要组成部分,政府掌握着社区组织的行政费用,一定程度上还 决定着其领导人的产生,由此控制着社区组织的运行方式和运行机制。这种纵向控制的组织管理体 制通过对政府及其职能部门权力层次进行设计,在政府组织与社区组织的不同角色之间形成一种上 下级行政隶属的关系 纵向控制的社区组织管理的治理结构,实际上反映了社区组织所具有的官方、半官方的制度属性。 3、法律滞后导致政府与社区关系的失衡 当前我国相关社区发展的立法和条例仍存在空白和模糊的问题,导致了政府与社区关系的失衡。主 要表现在以下几个方面:
（二）对我国社区管理中政府行为运作的启示 目前我国的社区建设还处于起步阶段，在理论和实践上都不成熟，所以我们要借鉴和吸收国外社区 管理的成功经验，并结合本国实情具体运用。 1、 社区管理的主客体相统一，非政府组织运作 2、制定科学的社区规划 3、制定优惠政策，大力扶持非政府组织 4、注重居民和社区的全面参与 5、强调法治，依法行政 三、 我国社区管理中政府行为存在的问题 （一）政府的社区规划行为的科学性有待提升 1、社区规划缺乏战略性 2、社区规划缺乏前瞻性 3、社区规划的片面性 （二）政府与社区关系的失衡 社区管理是政府自上而下的行政管理和社区自下而上的自治管理的有机结合。在社区管理中，政府 作为执掌公共权力的代表，履行对社区公共事务管理的职能，维护的是社区的公共利益。但是，政 府部门作为社会利益群体的一部分，本身也有着自身独立的利益，所以政府部门利益和社区公共利 益的关系既有一致性也有矛盾性。 由于传统行政理念的制约、管理体制的不完善、法制的不健全等因素的影响，政府和社区的合作与 监督的关系异化为政府对社区的单向控制和单向监督的关系，政府部门的利益覆盖了社区的公共利 益，社区的利益被侵犯，政府与社区的关系出现失衡现象。 1、传统行政理念的制约导致政府与社区关系的失衡 在目前我国社区管理实践中，大部分政府领导人由于受传统行政理念的影响，对政府与社区的关系 认识不清,把政府管理与社区自治看成是一种简单的“冲突”关系。他们认为，一方面，社区居委会 不能作为政府的一条“腿”,就不能协助政府完成工作；社区居委会要自治，如果拒绝政府下派的任 务,政府的目标任务就不能完成；另一方面，社区自治就是意味着政府从社区退出,如果政府真的从社 区退出, 在目前居民素质不高,缺乏社区认同意识、民主参与意识的情况下,要社区履行自我教育、自 我服务和自我管理的功能是不可能的,社区自治在短时期内是不可能实现的。 2、纵向控制的组织体制导致政府与社区关系的失衡 我国现行的社区组织管理的治理结构是一种以垂直分工的纵向控制为特征的一种组织管理体系，它 的形成是以政府掌握大量社会资源为前提条件的。我国社区建设起步较晚，社区组织力量薄弱，社 区组织建设一直是基层政权建设的重要组成部分，政府掌握着社区组织的行政费用，一定程度上还 决定着其领导人的产生，由此控制着社区组织的运行方式和运行机制。这种纵向控制的组织管理体 制通过对政府及其职能部门权力层次进行设计,在政府组织与社区组织的不同角色之间形成一种上 下级行政隶属的关系。 纵向控制的社区组织管理的治理结构,实际上反映了社区组织所具有的官方、半官方的制度属性。 3、法律滞后导致政府与社区关系的失衡 当前我国相关社区发展的立法和条例仍存在空白和模糊的问题，导致了政府与社区关系的失衡。主 要表现在以下几个方面： 政 府 利 益 社 区 利 益 政府与社区利益关系图 社 区 利 益 政 府 利 益
首先,对社区居委会角色定位不明确 其次,政府和社区职责不清,无法定位 再次,监督法制不完善 由于传统行政理念的制约、体制的不完善和法制的不健全,一方面造成基层社区管理权力下放与资 源不下放的矛盾,从文件上获得的自治权力因为没有相应的资源支持变成空头支票;另一方面造成 社区自治管理体制与上级政府的控制并存的矛盾,名义上获得社区自治权的基层组织在重大问题上 仍要请示上级组织,接受领导与监督,使社区自治机构变成了政府机关在社区管理的附属物或延伸 (三)社区管理中政府行为方式的失当 1、管理方式单一化 2、政府引导社区参与行为的缺失 (1)政府尚未建立完善的参与机制 (2)政府缺乏对社区参与意识的培育。 四、优化我国社区管理中政府行为的构想 (一)优化我国社区管理中政府行为的理念和模式 1、确立“和谐社区”的新理念 2、创新我国城市社区管理中政府行为的运行模式 树立和谐社区理念,为创新我国社区管理中政府行为的运行模式提供了目标决策框架。基于和谐社 区的理念,我们应当构造“以人为本、以可持续发展为中心、以服务为手段、以制度为保障、以道 德为支撑”的政府行为运行模式。 首先,和谐社区以人为本,因为人既是社区发展的核心动力,也是社区发展的终极目的。 其次,和谐社区是人和自然的和谐,它主要是指尊重自然规律,爱护、保护居民赖以生存的环境 以及居民最大限度地合理利用社区资源,而不能过度地掠夺、破坏社区资源①。 再次,和谐社区是利益协调的社区 第四,和谐社区需要法律和制度发挥其平衡利益冲突的功能,以协调政府部门利益与社区利益之间、 社区与社区利益之间和社区内部各种组织和个人之间的关系。 第五,和谐社区的本质精神是互相帮助、互相照顾、奉献爱心 构建“以人为本、以可持续发展为中心、以服务为手段、以制度为保障、以道德为支撑”的政府行 为运行模式,是和谐社区的理念体现和发展要求 (二)优化我国城市社区管理中政府行为的基本原则 1、可持续发展原则 2、以人为本的原则 3、因地制宜的原则 4、依法管理原则 科学明确的原则为社区管理中的政府行为提供了有效的准则,只有在以上四大原则的指导下,才能 实现构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社 (三)优化我国城市社区管理中政府行为的路径选择 1、确保社区规划的科学性 (1)提升社区规划的战略高度 (2)确保社区规划的前瞻性 (3)确保社区规划的全面性 2、再造政府与社区的关系 (1)树立科学的社区观 ①公共治理是构建和谐社会的关键[N]中国经济时报,htp/ww.people.com.cn,2005年
首先，对社区居委会角色定位不明确。 其次，政府和社区职责不清，无法定位。 再次，监督法制不完善。 由于传统行政理念的制约、体制的不完善和法制的不健全，一方面造成基层社区管理权力下放与资 源不下放的矛盾，从文件上获得的自治权力因为没有相应的资源支持变成空头支票；另一方面造成 社区自治管理体制与上级政府的控制并存的矛盾，名义上获得社区自治权的基层组织在重大问题上 仍要请示上级组织，接受领导与监督，使社区自治机构变成了政府机关在社区管理的附属物或延伸 物。 （三）社区管理中政府行为方式的失当 1、管理方式单一化 2、政府引导社区参与行为的缺失 （1）政府尚未建立完善的参与机制。 （2）政府缺乏对社区参与意识的培育。 四、优化我国社区管理中政府行为的构想 （一）优化我国社区管理中政府行为的理念和模式 1、确立“和谐社区”的新理念 2、创新我国城市社区管理中政府行为的运行模式 树立和谐社区理念，为创新我国社区管理中政府行为的运行模式提供了目标决策框架。基于和谐社 区的理念，我们应当构造“以人为本、以可持续发展为中心、以服务为手段、以制度为保障、以道 德为支撑”的政府行为运行模式。 首先，和谐社区以人为本，因为人既是社区发展的核心动力，也是社区发展的终极目的。 其次，和谐社区是人和自然的和谐，它主要是指尊重自然规律，爱护、保护居民赖以生存的环境， 以及居民最大限度地合理利用社区资源，而不能过度地掠夺、破坏社区资源①。 再次，和谐社区是利益协调的社区。 第四，和谐社区需要法律和制度发挥其平衡利益冲突的功能，以协调政府部门利益与社区利益之间、 社区与社区利益之间和社区内部各种组织和个人之间的关系。 第五，和谐社区的本质精神是互相帮助、互相照顾、奉献爱心。 构建“以人为本、以可持续发展为中心、以服务为手段、以制度为保障、以道德为支撑”的政府行 为运行模式，是和谐社区的理念体现和发展要求。 （二）优化我国城市社区管理中政府行为的基本原则 1、可持续发展原则 2、以人为本的原则 3、因地制宜的原则 4、依法管理原则 科学明确的原则为社区管理中的政府行为提供了有效的准则，只有在以上四大原则的指导下，才能 实现构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社 区。 （三）优化我国城市社区管理中政府行为的路径选择 1、确保社区规划的科学性 （1）提升社区规划的战略高度 （2）确保社区规划的前瞻性 （3）确保社区规划的全面性 2、再造政府与社区的关系 （1）树立科学的社区观 ① 公共治理是构建和谐社会的关键[N].中国经济时报，http://www.people.com.cn，2005 年