第二章好的政府形式的标准 为例子来说明吧。司法制度一旦确定,执法上的优点就和组 成法庭的人员的价值以及影响或控制他们的舆论的价值成比 例。但是好的司法制度和坏的司法制度之间的全部差别,在 于为了使存在于社会中的全部道德的和智力的价值对执法施 加影响,并使它对执法的结果充分起作用而采用的各种办法 为使法官的挑选能得到最高水平的美德和智慧而作的安排, 有益的诉讼程序的程式,允许对任何差错进行公开的评论和 批评,通过报刊进行讨论和指责的自由,按照是否适于引出 真相的采证方式,接近法庭的便利(不管有多少),侦查犯罪 和逮捕罪犯的办法,一一所有这些都不是动力,不过是使动 力排除障碍的手段。手段自己不能活动,但没有它,不管动 力有多大,也将被浪费掉而无效果。在政府的行政部门的构 成中存在同样的特点。行政部门所拥有的手段是好的:规定 了对官员资格的适当考查,对官员升级的适当规则;事务被 适当地分配给办理事务的人,为事务的处理建立起便利的和 有条不紊的秩序,在事务处理之后保留正确而明了的记录:每 个人都知道自己所负的责任,并让别人知道他的责任所在;对 行政部门中的疏忽、徇私或假公济私行为规定精心设计出来 的控制办法。但是政治控制不能自己活动,正如徒有马笼头 而无驭马者不能指挥马一样。如果进行控制的官员和他们所 要控制的官员一样腐败或玩忽职守,如果作为整个控制机器 的大发条的公众太无知,太消极,或太不经心和不注意尽自 己的本分,那么即使有最好的行政机构也不会得到多大好处。 虽然这样,好的机构总是比坏的机构更为可取的。它能使现 有的不充分的动力或控制力量发挥尽致:没有它,不管多大
为 例 子 来 说 明 吧 。 司 法 制 度 一 旦 确 定 ， 执 法 上 的 优 点 就 和 组 成 法 庭 的 人 员 的 价 值 以 及 影 响 或 控 制 他 们 的 舆 论 的 价 值 成 比 例 。 但 是 好 的 司 法 制 度 和 坏 的 司 法 制 度 之 间 的 全 部 差 别 ， 在 于 为 了 使 存 在 于 社 会 中 的 全 部 道 德 的 和 智 力 的 价 值 对 执 法 施 加 影 响 ， 并 使 它 对 执 法 的 结 果 充 分 起 作 用 而 采 用 的 各 种 办 法 。 为 使 法 官 的 挑 选 能 得 到 最 高 水 平 的 美 德 和 智 慧 而 作 的 安 排 ， 有 益 的 诉 讼 程 序 的 程 式 ， 允 许 对 任 何 差 错 进 行 公 开 的 评 论 和 批 评 ， 通 过 报 刊 进 行 讨 论 和 指 责 的 自 由 ， 按 照 是 否 适 于 引 出 真 相 的 采 证 方 式 ， 接 近 法 庭 的 便 利 （ 不 管 有 多 少 ） ， 侦 查 犯 罪 和 逮 捕 罪 犯 的 办 法 ， — — 所 有 这 些 都 不 是 动 力 ， 不 过 是 使 动 力 排 除 障 碍 的 手 段 。 手 段 自 己 不 能 活 动 ， 但 没 有 它 ， 不 管 动 力 有 多 大 ， 也 将 被 浪 费 掉 而 无 效 果 。 在 政 府 的 行 政 部 门 的 构 成 中 存 在 同 样 的 特 点 。 行 政 部 门 所 拥 有 的 手 段 是 好 的 ： 规 定 了 对 官 员 资 格 的 适 当 考 查 ， 对 官 员 升 级 的 适 当 规 则 ； 事 务 被 适 当 地 分 配 给 办 理 事 务 的 人 ， 为 事 务 的 处 理 建 立 起 便 利 的 和 有 条 不 紊 的 秩 序 ， 在 事 务 处 理 之 后 保 留 正 确 而 明 了 的 记 录 ； 每 个 人 都 知 道 自 己 所 负 的 责 任 ， 并 让 别 人 知 道 他 的 责 任 所 在 ； 对 行 政 部 门 中 的 疏 忽 、 徇 私 或 假 公 济 私 行 为 规 定 精 心 设 计 出 来 的 控 制 办 法 。 但 是 政 治 控 制 不 能 自 己 活 动 ， 正 如 徒 有 马 笼 头 而 无 驭 马 者 不 能 指 挥 马 一 样 。 如 果 进 行 控 制 的 官 员 和 他 们 所 要 控 制 的 官 员 一 样 腐 败 或 玩 忽 职 守 ， 如 果 作 为 整 个 控 制 机 器 的 大 发 条 的 公 众 太 无 知 ， 太 消 极 ， 或 太 不 经 心 和 不 注 意 尽 自 己 的 本 分 ， 那 么 即 使 有 最 好 的 行 政 机 构 也 不 会 得 到 多 大 好 处 。 虽 然 这 样 ， 好 的 机 构 总 是 比 坏 的 机 构 更 为 可 取 的 。 它 能 使 现 有 的 不 充 分 的 动 力 或 控 制 力 量 发 挥 尽 致 ； 没 有 它 ， 不 管 多 大 第 二 章 好 的 政 府 形 式 的 标 准 ２ ５
代议制政府 的动力或控制力量都会是不充分的。例如,如果公众对所作 的事漠不关心的话,公开的办法,就既不阻止坏事也不是鼓 励好事。但是,如果不公开,公众又怎能对不允许他们看到 的事情加以制止或鼓励呢?公共机关的最理想的完善构成,就 是其中官员的利益和他的职务完全一致。单靠制度是做不到 这样的,但若没有为这一目的适当设计出来的制度就更做不 到这样 我们就具体的政府管理的各项安排所说的话,对政府的 般构成来说显然更是适用的。一切旨在成为好政府的政府, 都是由存在于社会各个成员中的一部分好的品质为管理集体 事务而组成的。代议制政体就是这样一种手段,它使社会中 现有的一般水平的智力和诚实,以及社会中最有智慧的成员 的个人的才智和美德,更直接地对政府施加影响,并赋予他 们以在政府中较之在任何其他组织形式下一般具有的更大的 影响。虽然在任何组织形式下,他们所具有的影响都是政府 中一切好事物的根源和阻止一切坏事物的条件。一个国家的 制度所能组织的这种好品质越多,组织形式越好,政府也就 越好。 这样,我们现在已经得到对任何一套政治制度所能具有 的优点的双重区分的基础。这种基础一部分由政治制度促进 社会普遍的精神上的进步的程度所构成,包括在才智、美德, 以及实际活动和效率方面的进步;一部分由它将现有道德的、 智力的和积极的价值组织起来,以便对公共事务发挥最大效 果所达到的完善程度构成。评价一个政府的好坏,应该根据 它对人们的行动,根据它对事情所采取的行动,根据它怎样
的 动 力 或 控 制 力 量 都 会 是 不 充 分 的 。 例 如 ， 如 果 公 众 对 所 作 的 事 漠 不 关 心 的 话 ， 公 开 的 办 法 ， 就 既 不 阻 止 坏 事 也 不 是 鼓 励 好 事 。 但 是 ， 如 果 不 公 开 ， 公 众 又 怎 能 对 不 允 许 他 们 看 到 的 事 情 加 以 制 止 或 鼓 励 呢 ？ 公 共 机 关 的 最 理 想 的 完 善 构 成 ， 就 是 其 中 官 员 的 利 益 和 他 的 职 务 完 全 一 致 。 单 靠 制 度 是 做 不 到 这 样 的 ， 但 若 没 有 为 这 一 目 的 适 当 设 计 出 来 的 制 度 就 更 做 不 到 这 样 。 我 们 就 具 体 的 政 府 管 理 的 各 项 安 排 所 说 的 话 ， 对 政 府 的 一 般 构 成 来 说 显 然 更 是 适 用 的 。 一 切 旨 在 成 为 好 政 府 的 政 府 ， 都 是 由 存 在 于 社 会 各 个 成 员 中 的 一 部 分 好 的 品 质 为 管 理 集 体 事 务 而 组 成 的 。 代 议 制 政 体 就 是 这 样 一 种 手 段 ， 它 使 社 会 中 现 有 的 一 般 水 平 的 智 力 和 诚 实 ， 以 及 社 会 中 最 有 智 慧 的 成 员 的 个 人 的 才 智 和 美 德 ， 更 直 接 地 对 政 府 施 加 影 响 ， 并 赋 予 他 们 以 在 政 府 中 较 之 在 任 何 其 他 组 织 形 式 下 一 般 具 有 的 更 大 的 影 响 。 虽 然 在 任 何 组 织 形 式 下 ， 他 们 所 具 有 的 影 响 都 是 政 府 中 一 切 好 事 物 的 根 源 和 阻 止 一 切 坏 事 物 的 条 件 。 一 个 国 家 的 制 度 所 能 组 织 的 这 种 好 品 质 越 多 ， 组 织 形 式 越 好 ， 政 府 也 就 越 好 。 这 样 ， 我 们 现 在 已 经 得 到 对 任 何 一 套 政 治 制 度 所 能 具 有 的 优 点 的 双 重 区 分 的 基 础 。 这 种 基 础 一 部 分 由 政 治 制 度 促 进 社 会 普 遍 的 精 神 上 的 进 步 的 程 度 所 构 成 ， 包 括 在 才 智 、 美 德 ， 以 及 实 际 活 动 和 效 率 方 面 的 进 步 ； 一 部 分 由 它 将 现 有 道 德 的 、 智 力 的 和 积 极 的 价 值 组 织 起 来 ， 以 便 对 公 共 事 务 发 挥 最 大 效 果 所 达 到 的 完 善 程 度 构 成 。 评 价 一 个 政 府 的 好 坏 ， 应 该 根 据 它 对 人 们 的 行 动 ， 根 据 它 对 事 情 所 采 取 的 行 动 ， 根 据 它 怎 样 ２ ６ 代 议 制 政 府
第二章好的政府形式的标准 训练公民,以及如何对待公民,根据它倾向于促使人民进步 或是使人民堕落,以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏 政府既是对人类精神起作用的巨大力量,又是为了公共事务 的一套有组织的安排。在前一种职能上,它的有益的行动主 要是间接的,但并不因此是较不重要的,而它的有害的行动 则可以是直接的。 政府这两种职能之间的不同,不是象“秩序”与“进 步”之间的区别那样仅仅是程度上的不同,而是性质上的不 同。然而,我们不应认为它们之间没有密切的联系。保证在 现有的文化状态下实际可行的最好的公共事务管理的制度, 单凭这一点就可能进一步改进那种状态。一国人民具有和他 们在道德和智力的进步上已达到的阶段相一致的最好的法 律,最纯洁和最有效率的司法,最开明的行政管理,最公平 和最不繁重的财政制度,就有希望迅速地进入到更高的阶段。 政治机构除克尽厥职而外也无其他方式能更有效地促进人民 的进步。相反地,如果政府机器构造得不好,以致不能克尽 厥职,就会处处感到它降低人民的道德和压抑人民的才智和 能动性的后果。但是这种差别是真实存在的,因为这只是政 治制度用来改善或是败坏人类精神的手段之一,至于那种有 益的或是有害的影响的原因和方式则仍然是有待研究的另外 的和广泛得多的课题。 就一种政府形式或一套政治制度影响社会福利的两种工 作方式一它作为国民教育机关的工作和它在现有教育情况 下管理社会公共事务的安排—而论,因国家和文明状态的 不同而发生的变化,后者显然比前者要少得多。它和政府的
训 练 公 民 ， 以 及 如 何 对 待 公 民 ， 根 据 它 倾 向 于 促 使 人 民 进 步 或 是 使 人 民 堕 落 ， 以 及 它 为 人 民 和 依 靠 人 民 所 做 工 作 的 好 坏 。 政 府 既 是 对 人 类 精 神 起 作 用 的 巨 大 力 量 ， 又 是 为 了 公 共 事 务 的 一 套 有 组 织 的 安 排 。 在 前 一 种 职 能 上 ， 它 的 有 益 的 行 动 主 要 是 间 接 的 ， 但 并 不 因 此 是 较 不 重 要 的 ， 而 它 的 有 害 的 行 动 则 可 以 是 直 接 的 。 政 府 这 两 种 职 能 之 间 的 不 同 ， 不 是 象 “ 秩 序 ” 与 “ 进 步 ” 之 间 的 区 别 那 样 仅 仅 是 程 度 上 的 不 同 ， 而 是 性 质 上 的 不 同 。 然 而 ， 我 们 不 应 认 为 它 们 之 间 没 有 密 切 的 联 系 。 保 证 在 现 有 的 文 化 状 态 下 实 际 可 行 的 最 好 的 公 共 事 务 管 理 的 制 度 ， 单 凭 这 一 点 就 可 能 进 一 步 改 进 那 种 状 态 。 一 国 人 民 具 有 和 他 们 在 道 德 和 智 力 的 进 步 上 已 达 到 的 阶 段 相 一 致 的 最 好 的 法 律 ， 最 纯 洁 和 最 有 效 率 的 司 法 ， 最 开 明 的 行 政 管 理 ， 最 公 平 和 最 不 繁 重 的 财 政 制 度 ， 就 有 希 望 迅 速 地 进 入 到 更 高 的 阶 段 。 政 治 机 构 除 克 尽 厥 职 而 外 也 无 其 他 方 式 能 更 有 效 地 促 进 人 民 的 进 步 。 相 反 地 ， 如 果 政 府 机 器 构 造 得 不 好 ， 以 致 不 能 克 尽 厥 职 ， 就 会 处 处 感 到 它 降 低 人 民 的 道 德 和 压 抑 人 民 的 才 智 和 能 动 性 的 后 果 。 但 是 这 种 差 别 是 真 实 存 在 的 ， 因 为 这 只 是 政 治 制 度 用 来 改 善 或 是 败 坏 人 类 精 神 的 手 段 之 一 ， 至 于 那 种 有 益 的 或 是 有 害 的 影 响 的 原 因 和 方 式 则 仍 然 是 有 待 研 究 的 另 外 的 和 广 泛 得 多 的 课 题 。 就 一 种 政 府 形 式 或 一 套 政 治 制 度 影 响 社 会 福 利 的 两 种 工 作 方 式 — — 它 作 为 国 民 教 育 机 关 的 工 作 和 它 在 现 有 教 育 情 况 下 管 理 社 会 公 共 事 务 的 安 排 — — 而 论 ， 因 国 家 和 文 明 状 态 的 不 同 而 发 生 的 变 化 ， 后 者 显 然 比 前 者 要 少 得 多 。 它 和 政 府 的 第 二 章 好 的 政 府 形 式 的 标 准 ２ ７
代议制政府 根本构成的联系也少得多。在自由政体下最好的管理政府实 际事务的方式,在君主专制政体下一般地也是最好的,只是 君主专制政体不大象会实行它罢了。比方说,财产法规,证 据原则和审判程序,税收和财政制度,在不同的政府形式都 不必一定不同。这些事项中的每一项都有它自己的原理和规 则,都是各别研究的科目。一般法学,民事和刑事立法,财 政和商业政策,本身都是科学,或者可以说,广泛的科学或 管理艺术的各别部分。有关所有这些科目的最开明的原则,尽 管不是在一切政府形式下都能同样地被理解或照着做,但是 如果被理解了和照着做的话,在所有的政府形式下一般地都 会是同样有益的。诚然,这些原则不能毫不加修改地适用于 切社会状态和人类精神状态,但是大多数原则只需要作细 节上的修改,以适应任何充分发展到拥有能理解它们的统治 者的社会状态。它们完全不适合的那种政府,一定是那种本 身很坏,或不合舆情,以致不能靠诚实手段维持其本身的存 在的政府 否则它就是和涉及到人民本身的较好或较坏训练的那部 分社会利益有关。考虑到制度有助于人民本身的训练,按照 已经达到的发展阶段,所需要的制度必须显著不同。对这一 真理的承认,尽管多半是经验上的而不是哲学上的承认,可 以被看做是当代政治学说超乎过去时代政治学说的主要优越 之点。在过去时代,通常主张在英国或法国实行代议民主制 所依据的论点将同样会证明这制度是对阿拉伯人或马来人唯 适合的政府形式。就文化和发展来说,不同的社会状态的 下限可达到仅仅稍高于高等动物的那种状况。上限也是相当
根 本 构 成 的 联 系 也 少 得 多 。 在 自 由 政 体 下 最 好 的 管 理 政 府 实 际 事 务 的 方 式 ， 在 君 主 专 制 政 体 下 一 般 地 也 是 最 好 的 ， 只 是 君 主 专 制 政 体 不 大 象 会 实 行 它 罢 了 。 比 方 说 ， 财 产 法 规 ， 证 据 原 则 和 审 判 程 序 ， 税 收 和 财 政 制 度 ， 在 不 同 的 政 府 形 式 都 不 必 一 定 不 同 。 这 些 事 项 中 的 每 一 项 都 有 它 自 己 的 原 理 和 规 则 ， 都 是 各 别 研 究 的 科 目 。 一 般 法 学 ， 民 事 和 刑 事 立 法 ， 财 政 和 商 业 政 策 ， 本 身 都 是 科 学 ， 或 者 可 以 说 ， 广 泛 的 科 学 或 管 理 艺 术 的 各 别 部 分 。 有 关 所 有 这 些 科 目 的 最 开 明 的 原 则 ， 尽 管 不 是 在 一 切 政 府 形 式 下 都 能 同 样 地 被 理 解 或 照 着 做 ， 但 是 如 果 被 理 解 了 和 照 着 做 的 话 ， 在 所 有 的 政 府 形 式 下 一 般 地 都 会 是 同 样 有 益 的 。 诚 然 ， 这 些 原 则 不 能 毫 不 加 修 改 地 适 用 于 一 切 社 会 状 态 和 人 类 精 神 状 态 ， 但 是 大 多 数 原 则 只 需 要 作 细 节 上 的 修 改 ， 以 适 应 任 何 充 分 发 展 到 拥 有 能 理 解 它 们 的 统 治 者 的 社 会 状 态 。 它 们 完 全 不 适 合 的 那 种 政 府 ， 一 定 是 那 种 本 身 很 坏 ， 或 不 合 舆 情 ， 以 致 不 能 靠 诚 实 手 段 维 持 其 本 身 的 存 在 的 政 府 。 否 则 它 就 是 和 涉 及 到 人 民 本 身 的 较 好 或 较 坏 训 练 的 那 部 分 社 会 利 益 有 关 。 考 虑 到 制 度 有 助 于 人 民 本 身 的 训 练 ， 按 照 已 经 达 到 的 发 展 阶 段 ， 所 需 要 的 制 度 必 须 显 著 不 同 。 对 这 一 真 理 的 承 认 ， 尽 管 多 半 是 经 验 上 的 而 不 是 哲 学 上 的 承 认 ， 可 以 被 看 做 是 当 代 政 治 学 说 超 乎 过 去 时 代 政 治 学 说 的 主 要 优 越 之 点 。 在 过 去 时 代 ， 通 常 主 张 在 英 国 或 法 国 实 行 代 议 民 主 制 所 依 据 的 论 点 将 同 样 会 证 明 这 制 度 是 对 阿 拉 伯 人 或 马 来 人 唯 一 适 合 的 政 府 形 式 。 就 文 化 和 发 展 来 说 ， 不 同 的 社 会 状 态 的 下 限 可 达 到 仅 仅 稍 高 于 高 等 动 物 的 那 种 状 况 。 上 限 也 是 相 当 ２ ８ 代 议 制 政 府
第二章好的政府形式的标准 大的,而将来的可能扩展则更大得多。一个社会只能根据各 种影响的汇合从这些状态之一发展到更高的状态,在这些影 响中,主要的就是它们所从属的政府。在一切迄今已经达到 的人类进步的状态中,对个人行使的权威的性质和程度,权 力的分配,以及命令和服从情况,是除宗教信仰外最强有力 的影响,这些影响使他们变成现在这样,并使他们能成为什 么样就成为什么样。由于他们的政府和特定发展阶段不相适 应,他们的进步可以随时停止下来。政府的一个必不可少的 优点(为了这个优点可以原谅几乎任何程度的其他不与进步 相矛盾的缺点)就是,它对人民的影响有利于,或者不是不 利于,他们为了把自己提高到更高的水平所必须采取的下 个步骤。 因此(重复前举的一个例子来说),处在蒙昧未开化的独 立状态的人民,每个人为他自己活着,除偶尔一时高兴外不 受任何外部的控制,这样的人民在学会服从以前实际上是不 可能取得任何文明方面的进步的。因此,在这样一种人民之 上确立起来的政府的必不可少的美德,就是它使它本身得到 服从。为了做到这点,政府的体制必须是近乎或完全专制的。 有赖于社会各种成员自愿放弃他们个人的行动自由的任何程 度的平民政体,将不能贯彻实行位于这种发展阶段上的初学 文明的人民所需要的第一课。因而,这种部落的文明,如果 不是由于和其他已经开化的部落杂处一起的结果,就几乎总 是一个专制统治者的业绩,他的权力或者来自宗教,或者来 自军事上的勇武:很常常是来自外国的武力 又,未开化的种族(最勇敢、最富有精力的种族尤其如
大 的 ， 而 将 来 的 可 能 扩 展 则 更 大 得 多 。 一 个 社 会 只 能 根 据 各 种 影 响 的 汇 合 从 这 些 状 态 之 一 发 展 到 更 高 的 状 态 ， 在 这 些 影 响 中 ， 主 要 的 就 是 它 们 所 从 属 的 政 府 。 在 一 切 迄 今 已 经 达 到 的 人 类 进 步 的 状 态 中 ， 对 个 人 行 使 的 权 威 的 性 质 和 程 度 ， 权 力 的 分 配 ， 以 及 命 令 和 服 从 情 况 ， 是 除 宗 教 信 仰 外 最 强 有 力 的 影 响 ， 这 些 影 响 使 他 们 变 成 现 在 这 样 ， 并 使 他 们 能 成 为 什 么 样 就 成 为 什 么 样 。 由 于 他 们 的 政 府 和 特 定 发 展 阶 段 不 相 适 应 ， 他 们 的 进 步 可 以 随 时 停 止 下 来 。 政 府 的 一 个 必 不 可 少 的 优 点 （ 为 了 这 个 优 点 可 以 原 谅 几 乎 任 何 程 度 的 其 他 不 与 进 步 相 矛 盾 的 缺 点 ） 就 是 ， 它 对 人 民 的 影 响 有 利 于 ， 或 者 不 是 不 利 于 ， 他 们 为 了 把 自 己 提 高 到 更 高 的 水 平 所 必 须 采 取 的 下 一 个 步 骤 。 因 此 （ 重 复 前 举 的 一 个 例 子 来 说 ） ， 处 在 蒙 昧 未 开 化 的 独 立 状 态 的 人 民 ， 每 个 人 为 他 自 己 活 着 ， 除 偶 尔 一 时 高 兴 外 不 受 任 何 外 部 的 控 制 ， 这 样 的 人 民 在 学 会 服 从 以 前 实 际 上 是 不 可 能 取 得 任 何 文 明 方 面 的 进 步 的 。 因 此 ， 在 这 样 一 种 人 民 之 上 确 立 起 来 的 政 府 的 必 不 可 少 的 美 德 ， 就 是 它 使 它 本 身 得 到 服 从 。 为 了 做 到 这 点 ， 政 府 的 体 制 必 须 是 近 乎 或 完 全 专 制 的 。 有 赖 于 社 会 各 种 成 员 自 愿 放 弃 他 们 个 人 的 行 动 自 由 的 任 何 程 度 的 平 民 政 体 ， 将 不 能 贯 彻 实 行 位 于 这 种 发 展 阶 段 上 的 初 学 文 明 的 人 民 所 需 要 的 第 一 课 。 因 而 ， 这 种 部 落 的 文 明 ， 如 果 不 是 由 于 和 其 他 已 经 开 化 的 部 落 杂 处 一 起 的 结 果 ， 就 几 乎 总 是 一 个 专 制 统 治 者 的 业 绩 ， 他 的 权 力 或 者 来 自 宗 教 ， 或 者 来 自 军 事 上 的 勇 武 ； 很 常 常 是 来 自 外 国 的 武 力 。 又 ， 未 开 化 的 种 族 （ 最 勇 敢 、 最 富 有 精 力 的 种 族 尤 其 如 第 二 章 好 的 政 府 形 式 的 标 准 ２ ９