公共組织理论(第三版) 时,她得知这不算非法,而且以前的地方机构就是这样处理的。 从这个案例,我们显然可以看出,约翰和卡洛对于现代社会中公共行 政作用的定位有不同的认识。同样,他们对如何作为一个有效率的行政人 员也有不同的理解。因此,当他们碰到这样特别的情况时,他们就立刻据 此情况来调整自身行政行为的参照原则。而且这种调整后的参照原则就成 了他们行动的基础。约翰看起来似乎更加关注高效率的完成工作,这正是 他已经表达的观点。卡洛则似乎较倾向于即时回应“顾客”,并帮助他们 理解贷款的程序。 方面,政府机构要以最大可能的效率提供服务;另一方面,政府机 构又必须对顾客的需求和愿望做出回应。 正如我们看到的,在这个案例中,一些看起来使约翰和卡洛意见相左 的问题是普遍存在的,确切地说,这些问题是公共行政理论的核心问题。 方面,政府机构要以最大可能的效率提供服务,尽可能地打破繁文缛 节;另一方面,由于政府机构的运作应该是以公共利益为目标,因此,政 府机构又必须对顾客的需求和愿望做出回应。甚至有人认为,政府机构有 责任教育公民自己去更有效地处理社会问题。 这个案例也对另一个在公共组织研究中时常会遇到的问题,即立场会 影响看法做了有意思的说明。具体来说,局内人和局外人对一个人的行动 的看法是不一样的。例如,我们可能会认为约翰的行为是自私的,只考虑 给影响他提升的人留下好印象。不过说得好听些,也可以认为约翰非常关 心社区发展局的顾客,确实非常急切地想帮助他们尽可能快地获得贷款许 可,以缓解他们的财政困难。约翰自己可能会对他的行为做上述两者中的 种解释,他也可能做出完全不同的说明。比如,他可能会说,他感受到 了来自组织内外要求做好此事的强大压力,因而他忍受了极度的精神折 磨,特别是与卡洛的冲突。尽管我们很容易描述组织中的个人行为,但却 很难评价他们的行动对其自身的意义。然而,要理智而又充满情感地去理 解公共组织,客观的行为描述及其合理的评价都是必要的
第1覃认识公共組织 12正式的公共组织理论 我们在前面提到了一些理解公共组织的方法和途径,不管我们是有意 识地还是无意识地确立我们的看法,这些看法还是形成了,并指导着我们 的行动。作为公共组织的成员或者顾客,如果我们希望提高(以理智而充 满情感的方式)应对我们所面临的状况的能力,我们就有必要仔细考虑我 们自己的一些不明晰的理沦。当然,一种方法是将我们自己有关公共组 的一些不明晰的理论与那些理论家和实务家所提出的更加明确的理论相对 照,以更好地理解我们身处其中的组织世界。我们可以将一些正式的组织 理论和我们自己的看法作一比较,然后作一调整和提炼,这样就能使我们 更清楚地理解自已和他人的行动。 为什么要研究些正式的理论 研究一些正式的理论显然是有益的。虽然一些建构这些理论的人与其 他人一样,旨在对组织生活有一种更好的理解,但他们的思考更严谨、更 仔细、更成熟。这并不是因为他们比其他人更聪明、更具洞察力,只是他 们有更多的时间来这样做。由于一些正式理论是小心翼翼地建立起来的, 所以它们反映的问题比我们通常考虑的要来得广泛,而且通常也是一些最10 为重要的问题。因此,可以说一些正式的理论提供了一个衡量我们对公共 组织生活理解程度的标准。为了增进对组织的理解,建议大家最好学习学 习瑮论家和实务者们建构理论的方法:这样做,我们就会获得一种有关 系列我们应当考虑的问题范围的想法,一种对那些曾经被多次争论的问题 (我们不可避免地要在这些争论观点中做出选择)的审视,以及一种在公 共组织面临的一些重大问题上我们站在何处的感觉。 当然,在构成一种理解公共组织的、恰当的理论基础方面,理论家之 间也有争议。然而一般来说,大多数人都同意,理论的目的通常是为了我 们能够更有条理、更全面地理解世界,否则我们对世界的理解或许是不连 贯的、割裂的。理论旨在超越对事实的简单观察,破除对某些价值观念的
公共组织理论(第三版) 12 盲目追随,以提供一种更一般的解释。理论不仅仅是事实的堆砌,它是从 事实中提炼出来的;理论也不仅仅是认可某些价值观念,而是对它们进行 重构。这样,理论给我们的经验添加了符号化的审视维度。理论并非仅是 事实和价值观念的罗列,而是重构我们认识自身及其周围世界的方式。它 是一种理解某种情境的思想方式。因而,对理论的评价,可以根据其是否 有助于我们更清楚地审视世界,是否有助于我们在这个世界上釆取有效的 行动来进行。 正如我们已经看到的,行政实务者们不仅必须对他们所需要的知识做 出选择,而且还要选择他们能够真正成功地学到和应用这些知识的方式。 理论家们也必须做同样的选择—他们必须追问什么类型的知识是他们希 望创造的;怎样保证知识成果的精确性和完整性;以及如何应用最近获取 的知识。对于研究什么以及如何研究,理论家们必须做出明确的选择。 旦做出了这些选择,理论家们就必须围绕这些选择进行研究,于是,他们 就受到了自身选择的隈制,从而导致其理论也会产生局限性。 基于上述原因,我们应该对公共组织理论保持一定程度的怀疑态度 对其他理论也一样)。我们必须认识到,公共组织理论,像公共组织本身 样,是人类活动的产物;而且,特定理论的建构多多少少是为了适合不 同的目标。所有的理论都会强调某些事物,而忽略其他事物,因而,理论 是特定文化深层本质的反映。所以,当我们思考各种不同的理论时,会看 到其所反映出来的生活。但是,我们必须认识到这种生活反映是不完全 的,而是经过大众文化视角和理论家的具体研究枧角筛选的。因而,理论 有时会遮蔽现实,有时会呈现现实。 理论模型的功能 上述事实可以通过考虑理论模型在传播知识过程中所发挥的作用而得 11到说明。公共行政理论家常常说他们研究工作的任务是建立组织模型或行 政模型。“模型”这个词在这里并不是指一种理想的组织形式或行政类型, 而是现实生活的再现。例如,一个组织理论家将组织模型与物理学上发现 的分子结构相比较,认为原子就是组织中的不同部门,而原子键就是组织 中的权力控制系统(Wes,1956,p.2)。无论怎样,理论家们所构造的模
第1拿认识公共組织 咖《啊命附的的中w 命的 13 型总是与其他模型有些共同特征。 为了进一步说明模型的作用,可以先看看一个汽车模型。这个汽车模 型旨在代表真正的汽车。它与较大的真汽车有大体一样的造型,有汽缸、 车窗,甚至有滚动的车轮。从这些方面来看,汽车模型相当好地反映了现 实情况。但是,从另一种意义上说,汽车模型与真正的汽车又完全不同 例如,它只有橡胶弹力驱动的发动机而不是真正的燃油发动机。汽车 模型在这方面扭曲而不是反映了现实情况,然而这种扭曲是有意如此的, 汽车模型制造商只是希望用模型来说明这样一个事实,即汽车能在地上 跑。而且他认为说明出厂汽车的性能比精确描述汽车的驱动装置更重要。 从这个汽车模型可以看出,模型既反映了现实又扭曲了现实。因此,虽然 理论模型对我们来说是有意义的,但是我们必须认识它要表现的到底是什 么 因此,在深人研究公共组织理论时,我们应该始终意识到理论家们在 建构理论时所做出的选择,以及他们的选择可能对事实造成的扭曲。从语 言表达的角度来看,我们应该不断追问他们到底说了些什么,还有些什么 没有说出来,以及他们将要说些什么。将要说的内容尤其重要,因为像前 面讨论显示的那样,理论会引发行动。所以,我们不仅要研究理论是如何 说明我们自身以及组织是什么,而且也要研究我们以及组织可能会成为什 么 13公共组织理论的建构 现在让我们转向探讨理论家们为了建构公共组织理论而不得不做出哪 些选择。在此特别要说明的是,由于理论家所做的选择是有局限性的,这 使得我们借此理论对公共组织活动的理解是不全面的。但我们也应该看 到,尽管全面而完整的公共组织理论仍然一直未能产生,可是,一些相关 的重要主题已经得到了深人的研究。而且,现在存在着一种发展全面的公 共组织理论的可能性,即将这些已经深入研究的主题加以综合,并以此来 建构公共行政理论—一这将有助于理解我们与公共组织的复杂关系,继而 可以增进公共服务的总体质量
公共组织理论(第三版) 学你你你的钟命带格他的情的的路 尽管组织理论建构的讨论会贯穿全书,但在这里,回顾过去关于公共 行政理论建构问题的一些观点和研究方法、并在此基础上勾画更缜密的行 政理论研究方法是颇有益处的。就公共行政理论的范畴而言,至少可以指 出三个取向:第一,公共行政被看作是政府过程的一部分,因而是政治学 研究的一个分支。在这一观点看来,公共组织理论就是政治理论的一部 分。第二,公共组织被看作与私人组织差不多。在这一观点看来,公共行 政理论只是组织理论的一部分。第三,公共行政被认为是一个专业领域, 就像专业性极强的医学或法学一样,它吸收了不同的理论观点以解决实 际问题。在这一观点看来,公共组织理论既不可能建立,也不值得去研 究 公共行政与政府 许多早期研究公共行政的学者认为,公共行政的特点在于它与政府管 理过程相联,很多后来者也持这一观点。在这一观点看来,公共官僚机构 不仅是政府的臂膀,而且在政府管理过程中扮演着一个重要的角色。公共 组织以不同的方式影响着公共政策的制定和执行,因而也影响“价值的权 威性分配”( (Easton,1965,p.50)。但是,如果事实的确如此的话,那么 这些组织必须与政治过程中的其他角色一样,接受同样的评判标准。像一 些适用于行政、立法和司法机构的诸如“自由、公平、公正和回应”等价 值观念也同样适用于公共官僚机构。因此根据这种观点,最能说明公共官 僚机构运作的理论是政治理论,理论家提出的最重要的建议是那些能用来 指导公共政策的制定和执行的建议 许多早期的理论家认为,公共组织是政治过程的中心。政治学学者尤 其这样认为。(令人奇怪的是,公共行政和政治理论这两个分支学科之间 的关系显得相当矛盾,虽然两者通常被看作是实践和哲理的极致,但是由 于两者都关注一种有效和民主的治理,因而享有一种同样重要的历史传 统)虽然一些理论家常常忽视公共行政源于政治学理论,并喜欢直接关 注公共行政的技术层面,但还是有一些理论家对公共组织的政治理论研究 保持着兴趣。我们会在后面,尤其是在“新公共行政”理论研究以及最近 公共政策研究强调的某些方面中发现这种兴趣