第1章认识公共组织 或5 公共行政与私营组织 与从政治学的范畴来研究公共组织的理论相对照,其他一些理论家认18 为,如果不考虑组织类型,组织中的个人行为和组织行为本身是一样的 这种组织分析的研究方法也吸引了许多研究者,并且事实上也开创了一种 跨学科的研究方法,它汲取了工商管理、公共行政、组织社会学、工业心 理学和其他许多不同学科的研究成果。这种研究方法的支持者认为,不管 是管理公共机构还是私人团体、公司,管理的基本思想是相同的,也就是 说,两种类型组织的管理者,都必须要处理权力和权威问题,要处理沟通 等一系列问题。如果如上所述,我们就可以认为,在一个特定环境中得到 的经验教训可以很容易地适用于另一种情形。更重要的是,在任何特定情 况下获取的经验都可以指望有助于建立一种一般的组织理论。比如说,对 汽车线装配工人的工作动机的研究和对一个公共部门新的激励模式效果的 研究都会有助子全面解释所有员工的工作动机。 与主张进行一般行政研究这一观点密切相关的是这一观点:这一研究 的中心应当是效率。这种观点部分地来自子早期科学技术和企业生产之间 的联系,这种联系十分强调利用科学原理来促进组织的生产能力。但对效 率的关注很快也就波及到了公共部门。伍德罗·威尔逊( Woodrow Wilson) 在他那篇被认为是公共行政学开山之作的论文中指出,公共行政理论研究 可以借鉴那些在私人部门中的效率研究成果。不管怎样,这种观点主张围 绕促进组织效率展开一般性的组织研究仍然是公共行政学者中的一个主 题,甚至是点支配性的主题。 作为一种专业的公共行政 最后还有一种观点,即公共行政最好被看作是一种源自许多理论的专 业,就像医学和法学一样。作为我们时代最受尊敬的理论家之一,德怀 特沃尔多一直主张这种观点。他以医学领域的情况打比方说:“对于疾病 和健康,没有一个统一的理论,因为关于疾病和健康的理论和技术总是在 不断变化,对于事关生死的医学问题,总是存在着激烈的争论,总是存在
公共组织理论(第三版) 一个广袤的未知领域。处理这些问题的‘艺术’相当复杂但是很重要。 健康’问题就像‘好的行政管理’问题一样,只要我们仔细想想,就会 感到无法对其进行界定。”然而,尽管表面上缺乏理论的一致性,医学院 14仍致力于培养医学领域的各类专家,而这样做,就是利用了许多不同学科 的理论。同样,人们也可以认为,公共行政实践者的教育也可以遵循相同 的策略,与其去关注某些观念和技术的学科背景,还不如去关注这些观念 和技术的实际运用问题。既然当前没有一门单一的学科能够给公共部门的 行政人员提供那些必需的各种知识,我们就只能指望各门学科尽其所能 了 令人失望的是,把公共行政看作是一种专业的观点也许比这里提到的 其他一些观点更多地排除了一种全面而完整的公共组织理论产生的可能 性,排除了这一理论可以完全适合于行政实务者的可能性。如果说公共行 政人员只能从像组织分析和政治学这种传统的学科中汲取理论观点,那也 就是说公共行政人员必须遵从一些与他们不直接相关的理论的指导。从行 政人员的立场来看,政治理论仍然是不全面的,因为它不涉及管理的一些 基本问题,同样,组织分析理论也是不全面的,因为它没有对民主责任的 问题进行研究。不管怎样,行政人员面临着协调上述两种观点的理论问 题,这是天赋极高的理论家至今都无法解决的一个难题。 复杂组织的研究 在进一步考察公共组织理论的范围之前,注意公共行政理论的两种其 他的发展趋势是非常重要的,这两种趋势限定了公共行政领域研究问题的 范围。 第一,大多数(虽然不是全部)公共行政理论家已经将主要的研究视 点聚焦到大型的复杂组织上。这样(举个例子来说),对“组织”这个词 的定义就围绕着一些与传统官僚制结构相联的特征进行。组织被说成是为 了完成某种目的面聚集起来的一群人,被看作是指挥许多人的活动,以实 现某种特定的目标;这种指挥活动是通过一系列上下级相互作用的权威关 系得以贯彻实施的,其特点是在这种上下级的互动关系中,权威是自上而 下的。也有人从结构体系或者层级制度等方面来定义官僚组织,这种定义
第1拿认识公共组织 吧M八为八 是分工和明确的权威关系(每个人只有一个上司)的反映。 尽管大多数的组织定义是由研究大型复杂组织的学者提出来的,而且 都结合了权威和结构化这些因素,但还是有可能以一个更为开放的方式给 组织下定义。例如,巴纳德( Barnard,1948,p.73)将组织描述为:“ 个有意识地协调两个或两个人以上的活动和力量的系统。”必须注意的是, 巴纳德的定义不仅拓展了组织研究的群体范围,而且指明了要注意研究组 织的协调活动而不仅仅是组织的正式运作机制。尽管本书审视的大多数理 论都集中于研究大型复杂组织,但是范围广泛的公共机构则提醒我们对研 究对象应该保持一个开放的态度,尽量避免对其给出一个严格的定义。而 且,我们应该意识到,通过将大型官僚组织的结构特征作为公共组织的特 性,会使我们无意识地陷入官僚组织结构的束缚。如果公共行政实务者和 理论家只选择研究官僚组织,那么,他们就极不可能考虑组织的替代模 式。他们会倾向于将其他组织纳人到官僚组织模式中(如我们后面所要看 到的,变通处理这个问题是大有裨益的) 公共行政等同于政府行政 第二,大多数(虽然也不是全部)公共行政理论家往往将公共行政等 同于政府行政,也就是说,认为它们都执行政府指令。公共行政学者也只 注意那些政府的正式组织部门:地方、州和联邦层次的局处、部委和委员 会。保罗阿普尔比( Paul Appleby,1945,Ch.1)曾经认为:由于政府 与私人企业是不同的,因此,公共行政也不同于企业行政。当然还有很多 理由可以说明公共领域与其他相似领域的不同。但是,仅仅因为公共行政 与政府相联系就显得不同吗?当问及那些公共机构的工作人员怎么看待他 们的工作特征时,他们都能清楚地将自己的工作与私人企业的工作相区 别。例如,他们注意到,政府机构特别注重服务,而不是生产或利润,因 此,与私人企业相比,政府机构的目标要模糊得多,而且经常被笼统地说 成是服务而不是可计算的生产利润,于是也就难以衡量政府机构的目标。 所以,他们认为,是政府机构的内在因素,限制了其自身所能达到的效率 水平。此外,行政实务者指出公共机构的决策过程要考虑各方面的因素, 也就是说,不仅需要他们注意自身部门的环境因素,而且,他们的决策能
公共缎织理论(第三版) 18 力会受到政府系统中其他部门决策的强烈影响。另外,在政府决策过程 中,一个明显而恰当的限制因素就是必须要考虑到全体公民的利益。最 后,行政实务者也注意到他们的活动较之于相应在企业工作的人,会更多 地受到公众的关注。正如常言道:公共行政人员生活在金鱼缸中,他们的 一举一动都经常受到公众的监督和批评。 对美国的许多行政人员来说,这些机会和限制确实使公共行政领域与 16众不同。然而,也有迹象表明,公共行政的这些特征并不仅仅是牵涉到政 府活动的结果。人们当然可以争论说,缺乏民主的政治制度和体系反而能 够有更明确的目标、更单一的决策过程、更少公开性和责任性。我们可以 很快想到极权体制下的行政活动就没有民主体制下的那些显著特征。另 外,许多所谓的私人企业现在也正在侵人公共领域,并感到有必要改变传 统的管理方式和制度。许多私人或者准公共组织越来越转向以服务为目 标,更多地致力于关注不确定的环境因素的影响,同时这些组织的经营运 作也越来越受制于政府和公众的密切审查和监督 虽然这一发展趋势并不意味着政府和企业变得越来越相似了(尽管它 们可以达到这样的程度),但是一个组织致力于民主化的程度决定了其管 理过程的公开性和公共性。那些在政策设计和执行过程中致力于遵循公开 和公众参与程序的组织确实会遇到一些特殊的、通常与公共组织相联的限 制和机会。 14公共组织的重新界定 这里的一个观点是,可以通过重新界定公共行政的研究领域来构建公 共组织理论。为超越过去定义的限制,取而代之的公共组织理论应该有以 下特征:它应当阐明公共行政理论的政治学的、一般的和专业的等早期研 究方法;应当指出公共行政是一个过程而不是在特定结构(如层级结构) 中所发生的事情;应当强调这个过程的公共性而不是它与正式政府体制的 关系。这种替代的公共组织理论将会在后面进一步阐述。首先需要对这 替代的公共组织理论得以建立的公共行政领域作一界定。 民主政治理论通常被描述为关注公共机构增进社会价值的方式,这些
第」章认识公并组织 以 社会价值的界定和应用都在于公民的高度参与,以及对全体公民利益需求 的高度回应。因此,民主理论关注自由、公平、公正等问题。相对而言 组织理论关注个体如何管理变化的过程,以实现自身或团体的利益,在 个大型组织中更是如此。这些组织理论重点研究权力与权威、激励与领 导,以及团体行动的动力机制等问题。 通过将民主理论和组织理论的研究成果和方法加以综合,本书认为公 共行政是指为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程的管理。这个定17 义表明,公共行政理论不仅仅只是几种不同的研究方法和实践方式的结 合,它包含着一个根本的、一以贯之的鲜明主题。如果这样理解,我们的 新定义就将容纳公共行政的一些理论,而不是与公共行政相关的一些理 论。一旦能够以相当明确的方式界定研究对象,我们就能够建立一种完整 而有条理的公共组织理论。而且,一且将我们的定义与实践相结合,我们 的理论——与到目前为止提出的其他理论相比较一就能更好地适用于公 共行政人员。当然,这一理论也认识到公共管理者工作的极度复杂性。 这一对公共管理者的看法,表明了一种个人对于结构化的人际关系对 组织稳定发展或其变化形式、对那些能够意识到组织的做小变化过程并会 对此做出反应的人的影响的敏感性。它也认识到公共管理者处在一种产生 并贯彻社会价值的特定关系中(这种关系为公共管理提供了道德基础)。 公共管理者处在政治世界和行政世界的连接点上,因而他既不是一个独 立的行动者,也不是政治系统的一个工具。由于这种独特的地位,公共管 理者接受、诠释并影响一些指导公共管理者的知识和技术应用的价值” ( Denhardt and Nalbandian, 1980) 公共行政是指为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程的管理。 随着对各种理解公共组织生活的方法的考察,我们对公共行政的定义 也就是指为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程的管理一一会 变得更明确。然而,重要的是,我们必须认识到这一定义仅仅为一种综合 的公共行政理论的形成和发展提供了可能性,而不能保证该理论的产生。 为了实现这种理论并阐述其对行政实践的含义,就需要研究并调和许多不