公共组织狸论(第三版) 其他更广泛的多种因素。他们必须关注对公共利益尽管它难以确定 一的理解,必须保证充分回应人民的意志。 过去十多年,公共行政主要关注企业化的运作方法,包括私营化、利 用市场刺激和严格的组织效率标准等。但公共组织不应该、也不必像企业 那样来管理;它应该像民主政府那样来管理。 詹尼特登哈特和我所说的新公共服务,通过强调公民参与(公众参 与公共管理所有方面的工作)和公共服务的尊严及其价值,提出了对公共 行政主流观点的一种替代选择。 尽管公共服务的要旨给政府所有层级的行政人员提出了巨大的挑战, 但我仍期望他们认真地接受那些挑战,并在他们的工作中寻求新的方式来 反映公共利益。对于公共行政的效率与回应性之间的张力(我们在本书中 加以考察的),不应该不经思考地断然赞同效率,回应性也重要,有时甚 至更重要。 让人充满希望的是,当中国以及其他地方的公共行政人员在从事重要 而有意义的工作时,那些遇到本书中这些争论的人会受到激励,并注意考 虑许多已开始发挥作用的重要价值。 没有哪一种工作比为公众服务更置要、更有意义! 罗伯特B登哈特 2002年10月 于美国亚利桑那州
序言 经典教材系列 公共行畋与公头管瞿经典訴虽 自从《公共组织理论》第二版面世以来,公共行政 领域和公共行政理论都出现了许多重大的发展。在这 版,我们不仅力图通过吸牧最新的理论成果来更新这本 著作,而且充分关注当前公共行政领域里围绕着“新公 共管理”和我所说的“新公共服务”之间的差异所进行 的争论。前者源自对公共行政主流理论的解释,其中利 用市场模型和公共选择经济学进行的解释尤其引人注 目。“新公共管理”关注减少公共行政中的繁文缛节和 提高政府的效率和生产力。后者则更多地源自公共行政 中民主的人文主义传统,它关注公民和社区等问题。在 我看来,这两种思想流派为试图建立一种个人的公共行 政哲学观的学者提出了一些重要的选择。 在其他方面,新的版本继续探讨了早期版本中所确 立的一些重要论题。虽然这是一本关于理论的书,但同
公共组织理论(第三版) 时也是一本关于实践的书。本书旨在向公共行政学者和那些打算投身于以 公共目标为宗旨的组织的人介绍公共组织理论方面的知识。但更重要的 是,本书意在批判那种主流的公共行政理论,这一理论与公共组织的工作 人员以及与公共组织打交道的人的实际经验是相脱节的。 近年来,公共行政领域中理论和实践相脱离的传统变得日益明显。学 者和实务者一向就互相猜疑对方,现在似乎到了完全敌意的边缘。这种情 况的出现实在是一种不幸,这不仅限制了我们对公共组织的理解,也制约 了我们在公共组织内的行动。本书的一个主要目的就是厘清理论和实践相 分离的原因并弥合两者之间的差异。 为了达到这个目的,我先回顾了公共行政领域以往大量的研究成果和 努力,但这种回顾不是对公共组织理论进行泛泛的历史叙述,而是重点考 察那些有代表性的著作(它们体现了不同时代、不同渊源的理论成果和观 点)。在这样的回顾之后,我就接着思考当代一些对公共组织的研究,并 提出一些我们可以更好地理解公共行政真实状况的方式和方法。当然, 些对公共行政的研究作出持久贡献的较一般的组织理论家也在本书的叙述 之列。 在回顾这些著作的过程中,我发现不同的理论家之间的一致性比我想 象的要多,这种发现让我得出了以下不言而喻的结论: 1.尽管有许多不同的公共组织理论,但是主流的公共行政理论致力 于论述所谓的理性行政模型和无疑是建立在政治一行政两分法之上的民主 责任观。 2.作为一种学习理论,两分法把自己局限在对知识学习的实证主义 理解中,没有认识到或采用一些替代的方式来观察组织,尤其没有将公共 组织理论中的批评、理解和解释联系起来进行观察。 3.作为一种组织理论,两分法把自己局限在由等级制结构表现出来 的工具主义关怀中,没有认识到或寻找一些可替代的组织设计,尤其没有 将交流、一致同意和控制问题结合起来。 4.因而,公共组织理论在实务者看来似乎与他们的工作没有关系, 尤其是该理论不能为公共组织中的个人行动提供一个道德说明。 5.这些方面的问题近来集中体现在新公共管理和新公共服务的争论 中,这种争论为学者和实务者提出了有关公共行政理论和实践的未来的一
序言 些重大选择。 为了达到形成公共行政理论的目的,我们现在需要转换我们研究该领 域的方式,这种转换将引导我们不仅关注政府的行政活动,而且关心一种 更为广泛的管理变革的过程,以谋求公众的社会价值。依据这种研究视角 (我们将在第1章作详细论述),我们会更多地关注公共组织中行政工作的 性质(这种关注不仅涉及效率和效益的要求,而且也涉及民主责任的理 念)。这种研究视角的转换,对政府行政和更广泛的管理领域都有重要的 含义。就大型复杂组织主导社会和政治活动而言,有必要问一下,对这些 组织的治理是否应当以我们对自由、正义和平等的承诺的方式进行?问题 不在于我们如何看待政府机构的运作,而在于如何使得所有类型的组织更 加公开,在于这些组织如何有助于表达我们的社会价值 将近一个世纪以来,私营管理或企业管理一直是公共行政的表率。我 在这里要指出的是,公共机构以及那些支撑这些机构的理论和研究方法都 可以成为按照更民主的方式重构各类组织的典范。公共行政的传统包含着 对我们所有的机构来说都是非常重要的组织变革的因素。如果民主要在我 们社会存续下去,我们就不必迷信等级制和独裁统治的虚伪承诺。我们必 须相信,民主的结果需要民主的过程。 理论和实践的结合对实现组织民主化的重构这个目标有着重要的意 义。一种脱离实践、脱离蕴含在实践中的价值和意义的理论只能使我们对 自己的实践作些小步修正;它不会支持我们社会所需要的民主行政理念的 发展。然而,在我看来,理论和实践的结合只有在个人的学习过程中才能 发生。只有当个体对自己的经验进行反思,并进行抽象概括时,他们才会 形成行动的理论。也只有这样,他们才能够将自己的观念融人一种个性化 的实践公共行政哲学中。 与这种看法相一致,我在本书的附录中增加了行政日志这一部分。该 日志通过从四个不同的角度考察人们的行政经历,为我们提供了一个理论 联系实践的方法。细心利用行政日志会使本书中的材料更生动。(除了导 论部分外,本书没有案例研究。我们要求读者利用行政日志中的研究材 料,自己进行案例研究。)仅仅阅读和思考不联系实践的理论,对我们的 行动不会产生充分的影响。为了让理论影响我们的实践——这才是真正有 意义的学习—我们必须在日常生活中证实理论的相关性及其意义。这样
公共组织理论(第三版) 10 我们就会发现,理论最终是一个非常个人化的问题。 因此,这也是我谈谈自己学习理论的感受的好时机。通过这本书,我 更加坚定地相信思想在人的行动中的意义重大,行动需要思想指导,没有 思想指导,行动就是盲目的。但是当我们认识到思想会引发行动时,我们 也必须认识到那些理论创造者的责任。建立思想和行动之间、理论和实践 之间的联系都要求那些理论的思考者和创造者与那些公共组织的行动者遵 守共同的道义职责。这种责任(即理论家的责任)的大部分在我们的研究 中被轻描淡写地一笔带过。在我们这个学科领域(当然包括所有社会科学 领域),深入彻底地理解理论家这个职业及其职责是非常必要的。 最后,我要对那些影响我学习公共组织理论的人表示由衷的感谢,对 那些为我的研究以及这本书的出版(包括原版和第二版)提供了大量帮助 和支持的人表示由衷的感谢。这些人首先是我在密苏里大学(哥伦比亚校 区)、科罗拉多-丹佛大学和特拉华大学的同事们,他们是:Mria Aristigueta, Stan Botner, Michael Diamond, Kathy Denhardt, Ed Jennings ay white, Linda and Peter deleon, Jeff raffel和 Dan rich。在本书修订 过程中,有许多人进行了大有助益的审校工作,他们是:瓦尔多斯塔州立 学院的 Napoleon Bamo,田纳西州立大学的 Arie halachmi,爱达荷州立大 学的 Mark mcbeth,马里兰-巴尔的摩郡大学的 Cheryl Miller和俄勒冈州 立大学的 Chris simon。我也从与全国其他公共行政理论家的交往中获益 匝浅。他们是一些具有诗人气质的人和预言家,他们是: Sloane dugan, John Nalbandian, Guy Adams, Onion White, Cynthia McSwain, Bob Backoff, Barry Hammond, Astrid Merget, Larry Kirkhart, Michael Harmon, Naomi Lynn, Brint Milward, Charlene May, Frank Marini Bayard Catron, Jim Wolf, Frank Sherwood, George Frederickson, John Forester, Janet Vinzant, Cam Stivers, Cheryl King 和 Ralph Hummel同 时,我还想感谢那些过去多年来一直关注我的著作和研究的行政实务者, 他们为我的研究提供了非常有益的帮助。最后,就个人而言,我非常感谢 在我整个研究过程中给予我不断支持和鼓励的人,特别是 Janet,她既给 我的研究注人了新的活力,也使我放松自如;还有 Michael和Cari,她们 也一如既往地让我充满活力和快乐