礼仪限制的大型政治活动 动，目的是为7保持和领抽的 是单 纯的知识体系（对事实客观描绘）。当知识 。并以此夹节人 且右了 口形本的 “西方思相家认为，西方的音识形本是多元化的，极权主义件下的音识形 元的，同时，意识形态的功能被大大提升。国家发展目标是由意识形态规定的，人们行为由意识 形态规范，要塑造与意识形态相同的人。统治者以意识形态为工具，全面控制 是执政党对国家与社会生活的全面控制。君主制条件下虽然有“普天之下”，作为制度安排， 远远达不到这一点，君主不可能做到这一点。不可能全面，真正控制社会生活。现代工业和科技的 发展，特别是组织、通讯、交通、宣传手段的现代化，为执政党全面控制国家和社会生活提供了物 质基础和技术支持。 四是民主的外衣。有选举、议会、政府、但徒有虚名，是政党工具。民选只是对执政党候 选人的认可，形式，反对来执政党又声称代表了整个社会的利益 ③威权型权 类型指的是发展中国家政治权威和类型。比如车人政权、技术专家政权、 家庭政权 他们虎自己 策完全由当权者米制员 连形式 上的民主如公民投票 征求意见都没有 人没 便有这种能力巴 意 政治体系是 个封闭系 要介入只的 用暴力 :是权力行使的有限性 这是与极权主义相对比而言 所智力行的有性 国家生活进行控制，而不对社会生活进行控制，政治上的专制与经济市场化、社会生活自由化相结 合。 三是权力来源不受被统治者的认可。权力来源何处，各有不同。如血统、实力、魅力、 宗教等。 我给大家介绍西方政治学这个分类方法，只是为了同学在看书时能明辨是非，并不是说议 种分类方法具有科学性质。 第二节政治管理 一、政治管理的特点 管理东在于类生活的 人关系的 理。 刀社会组织 然科 益的管多种多样的 东上是对人使 计制、协、决、服望 计划、安排、部署、指挥等等。目的是为了在总体运动中保持各 要素的协调有序，实现特定的目标 管理不一定都与国家事务相联系，也不一定都是由国家进行的。从总体上米说，管理可分为 两大类，即私人事务和公共事务的管理，政治管理是对公共事务的管理。政治学就是从这视角来界 定公共事务和政治管理的。为了维护社会的公共利益，调协和解决社会矛盾与冲突，对公共事务的 管理与处理。改治管理与我们前面所讲政治统治有何关系呢？共同之处在于：他们都以利益为出发 点和归宿：以国家权力为核心而展开、进行的，是一种国家行为，即是公共权力作用的两种不同的 基本方式。 ,政治统治研究的核心是国家权力的产生 所有与授予问题，政治管理研究的核心是国 家权力操作层面的具体动作问题。政治统治权力所有的性质的不同，而产生了不同性质的社 会形态 的 议 力进行研究 的是拉 进行
6 礼仪限制的大型政治活动，目的是为了保持和领袖的一致，以便从心理上操纵民意。 二是意识形态宗教化。意识形态（价值）不是单纯的知识体系（对事实客观描绘）。当知识 体系一旦由客观描绘变成价值准则，并以此来规范人们行为时，就具有了意识形态的性质。各国都 有自己的意识形态。西方思想家认为，西方的意识形态是多元化的，极权主义条件下的意识形态是 一元的，同时，意识形态的功能被大大提升。国家发展目标是由意识形态规定的，人们行为由意识 形态规范，要塑造与意识形态相同的人。统治者以意识形态为工具，全面控制。 三是执政党对国家与社会生活的全面控制。君主制条件下虽然有“普天之下"，作为制度安排， 远远达不到这一点，君主不可能做到这一点。不可能全面，真正控制社会生活。现代工业和科技的 发展，特别是组织、通讯、交通、宣传手段的现代化，为执政党全面控制国家和社会生活提供了物 质基础和技术支持。” 四是民主的外衣。有选举、议会、政府、但徒有虚名，是政党工具。民选只是对执政党候 选人的认可，形式，反对来执政党又声称代表了整个社会的利益。 ③威权型权威.这一类型指的是发展中国家政治权威和类型。比如军人政权、技术专家政权、 家庭政权、部族政权等等。其特点是： 一是国家的一切决策完全由当权者来制定。连形式上的民主如公民投票、征求意见都没有， 他们把自己的意见强加给整个社会，而全然不顾社会的意愿。把一个国家当作家庭来管理，认为其 他人没有管理的资格和能力，即便有这种能力也不允许，政治体系是一个封闭系统，要介入只能使 用暴力，因为缺乏介入政治的路径。 二是权力行使的有限性。这是与极权主义相对比而言。所谓权力行使的有限性，是说他只对 国家生活进行控制，而不对社会生活进行控制，政治上的专制与经济市场化、社会生活自由化相结 合。 三是权力来源不受被统治者的认可。权力来源何处，各有不同。如血统、实力、魅力、 宗教等。 我给大家介绍西方政治学这个分类方法，只是为了同学在看书时能明辨是非，并不是说这 种分类方法具有科学性质。 第二节 政治管理 一、政治管理的特点 管理存在于人类生活的一切领域，它随着社会分工而出现，生产力的发展和社会生活的进步 促进了管理的进一步发展。管理的字面含义就是管辖、料理、处理。指（对象）的是一切社会组织 中对人和事务的管辖与料理。管理是人与人关系的范畴。虽然在多数情况下管理以物为对象，但物 的背后是人。比如对经济的管理，人的生产、分配、利益的管理，对教室的管理，实际上是对人使 用教室的管理，不以人为背景，就说不上管理。管理的方式是多种多样的、如强制、保卫、组织、 计划、调协、裁决、服务、监督、计划、安排、部署、指挥等等。目的是为了在总体运动中保持各 要素的协调有序，实现特定的目标。 管理不一定都与国家事务相联系，也不一定都是由国家进行的。从总体上来说，管理可分为 两大类，即私人事务和公共事务的管理，政治管理是对公共事务的管理。政治学就是从这视角来界 定公共事务和政治管理的。为了维护社会的公共利益，调协和解决社会矛盾与冲突，对公共事务的 管理与处理。 政治管理与我们前面所讲政治统治有何关系呢？共同之处在于：他们都以利益为出发 点和归宿；以国家权力为核心而展开、进行的，是一种国家行为，即是公共权力作用的两种不同的 基本方式。 1 ．政治统治研究的核心是国家权力的产生、所有与授予问题，政治管理研究的核心是国 家权力操作层面的具体动作问题。政治统治权力所有的性质的不同，而产生了不同性质的社会形态， 如奴、封、资、社；或者民主制、专制制度；权力授予的方式和对象的不同，而产生了总统制、议 会制，或人大制度；选举制与任命制、世袭制等等。这些都是政治统治要研究的内容，即从原则、 价值、基本规范的层面对权力进行研究。而政治管理更重要的是从技术、方法层面对权力进行研究， 即操作层面对权力进行研究。政治管理从属于政治统治，并为政治统治服务。就是说，政治统治是
和。 在现代社 民主政治意味着政治统治的主体是多数人 政治管理的主体是少数人 这里的动治结治 音拥有者 足有 他是权力的被 授予者，名数民众 际上，任何社会，管理者都是少数人 只是授权者不同而已 少数人，原因在于时间限制，成本过高，管理的知识和技能条件限制。虽然说任何社会的管理者都 是少数人，但其管理的性质是不同的。古代社会少数人管理者的权力来源上君主或血统， 当代补合 则来源于民众的同意。代议制就是人类在近代社会实现民主政治的一种理想形式，多数人把管理权 授予了少数人。当然，这并不是说当代社会人民不参与国家事务的管理，人民也参与，是参与者 但不是管理主体。而且这种参与是间断的，局部的，不同层次的，也是少数人的活动。后面我们要 讲参与问题，这里不多谈。只是说明一点，政治管理的主体是少数人。 ,政治统治是阶级行为，政治管理是国家机关的行为。按照马克思主义观点米看，政治 治在任何情况下都是阶级与阶级之间的关系，特别是统治阶级 与被统治价之间的天·政治管理 则是各个因家机关的积责和职权。要注意的是在西方因家和世界 大多数国 ,政治管理只能以国 国家机关是管理的主 政治团 家 力。因此，政治 管理的行为 治治内容涉及指用小干政治管理 般说来 政治统治所关注和解决的基本问 治国原则、方 战略、阶力量的对比、社会各阶级阶层的关系模式、合法性 安排等等。而政治管理所关注和涉及的问题则要宽泛一些，除了政治性事务（与政治统治重合之处 外)，还大量关注和解决非政治性公共事务，如国民福利，经济增长、环境保护、突发性事件的应 对、数有科技发展、社合铁序的维护、交通邮由、对外经留的往来与合作以及文化交流等等。同时 作为仲裁者、协调者、社会公正的维护者还要对民间纠纷、民间神突进行处理」 这是从一般意义上对政治统治和政治管理进行区分。也是在合并各种因素的条件下对二者特征的 种抽象。 在实际生活中，许多问趣，有些领域二者是难以区分的， 二者的交义、重合、因果关系 有着不可分的性质。作为理论研究米说，只能是在抽象的基础上来区分不同事物的本质，界定其界 限。若进行个案研究，则要具体问题具体分析。这是中国语境下的政治管理。 二、官僚制介绍 休现的 且早 司法机关是审判机 的国家机关 也不是具体的管理机 因此西方人更多地把政治管理等同于行政管理、如韦伯和威尔逊他们对政 治和行改别分的观点。说政治是决定，行政是管理，议会决策、政府管理。 △是改治为 行政 大是管理机关。 一是行政机关中的文官是且体的管理者而政务官则不是。政条官是政治官品，文官 是事务官员。所以在西方政治学中将政务类官员称之为政客（吃政治饭，职业）：将文官叫官僚 这是特指性概念。我们在阅读西方著作时要注意这一点，不能将二者混用，更不能张冠李戴。由于 西方政治学中的政治管理与我们的政治管理的含义有差距，所以我们介绍一下西方国家的一个制度： 官僚制，或科层制，通过对这个制度的了解来进一步深入对政治管理内容的理解。 官僚制或者科层制现代社会大型组织其有的一种制度：工厂、医院、学校、政党、军队国家机 关都是如此。官您制是一种被设计用来执行决策推动整个系统有效运转的组织体系。官僚制的基本 特征如下： 7
7 对政治发展方向进行服务。就是说政治统治是对政治发展方向进行规定，而政治管理则是实现政治 发展方向的方式和方法的总和。如果说政治统治是目标，那政治管理则是实现目标的方式方法的总 和。 2 ．在现代社会，民主政治意味着政治统治的主体是多数人，政治管理的主体是少数人。 这里的政治统治的主体是指国家权力的所有者，或者拥有者，即民众、民治、民有、民管，它以公 民个体的权利形式而存在。政治管理的主体是以国家管理人员的身份体现出来的，他们是权力的被 授予者，多数民众把管理国家事务的权力授予了少数管理者，因此，少数人是权力的直接行使者。 实 际上，任何社会，管理者都是少数人，只是授权者不同而已，为什么对社会的管理不是多数人而是 少数人，原因在于时间限制，成本过高，管理的知识和技能条件限制。虽然说任何社会的管理者都 是少数人，但其管理的性质是不同的。古代社会少数人管理者的权力来源上君主或血统，当代社会 则来源于民众的同意。代议制就是人类在近代社会实现民主政治的一种理想形式，多数人把管理权 授予了少数人。 当然，这并不是说当代社会人民不参与国家事务的管理，人民也参与，是参与者， 但不是管理主体。而且这种参与是间断的，局部的，不同层次的，也是少数人的活动。后面我们要 讲参与问题，这里不多谈。只是说明一点，政治管理的主体是少数人。 3 ．政治统治是阶级行为，政治管理是国家机关的行为。按照马克思主义观点来看，政治统 治在任何情况下都是阶级与阶级之间的关系，特别是统治阶级与被统治阶级之间的关系。政治管理 则是各个国家机关的职责和职权。要注意的是在西方国家和世界上大多数国家，政治管理只能以国 家机关的命义进行，而在我国要复杂一些。国家机关是管理的主体，但由于政党、社会政治团体在 政权体系中的特殊性，及其与国家机关的同构性，它们已成为准国家机关，或半国家机关，因此， 也在行使着部分政治管理的权力。因此，政治管理主体具有多元化的取向。非国家机关具有了政治 管理的行为。 4 ．政治统治内容涉及范围小于政治管理。一般说来，政治统治所关注和解决的基本问题是： 治国原则、方略、战略、阶级力量的对比、社会各阶级阶层的关系模式、合法性、基本的政治制度 安排等等。而政治管理所关注和涉及的问题则要宽泛一些，除了政治性事务（与政治统治重合之处 外），还大量关注和解决非政治性公共事务，如国民福利，经济增长、环境保护、突发性事件的应 对、教育科技发展、社会秩序的维护、交通邮电、对外经贸的往来与合作以及文化交流等等。同时， 作为仲裁者、协调者、社会公正的维护者还要对民间纠纷、民间冲突进行处理。 这是从一般意义上对政治统治和政治管理进行区分。也是在合并各种因素的条件下对二者特征的一 种抽象。在实际生活中，许多问题，有些领域二者都是难以区分的，二者的交叉、重合、因果关系 有着不可分的性质。作为理论研究来说，只能是在抽象的基础上来区分不同事物的本质，界定其界 限。若进行个案研究，则要具体问题具体分析。这是中国语境下的政治管理。 二、官僚制介绍 西方的政治管理有其特定含义，一是政治管理的机关是国家的行政机关，而不是立法和司法 机关。他们认为，立法机关是民意机关，体现的是人民的统治，是为国家的发展确定方向，制定规 则的，而不具有具体的管理职能。司法机关是审判机关，是维护社会公平、正义、自由的国家机关， 也不是具体的管理机关。因此西方人更多地把政治管理等同于行政管理、如韦伯和威尔逊他们对政 治和行政划分的观点。说政治是决定，行政是管理，议会决策、政府管理。议会是政治机关，行政 才是管理机关。 二是行政机关中的文官是具体的管理者而政务官则不是。政务官是政治官员，文官 是事务官员。所以在西方政治学中将政务类官员称之为政客（吃政治饭，职业）；将文官叫官僚。 这是特指性概念。我们在阅读西方著作时要注意这一点，不能将二者混用，更不能张冠李戴。 由于 西方政治学中的政治管理与我们的政治管理的含义有差距，所以我们介绍一下西方国家的一个制度： 官僚制，或科层制 。通过对这个制度的了解来进一步深入对政治管理内容的理解。 官僚制或者科层制现代社会大型组织其有的一种制度：工厂、医院、学校、政党、军队国家机 关都是如此。官僚制是一种被设计用来执行决策推动整个系统有效运转的组织体系。 官僚制的基本 特征如下：
,专业化 坝等)因此政 现代会是不会全球交往的 ,许多间题需要专家处理（如修建三峡大 在处理与现代技术相联系的大量知 和信息日 的 所果用的组织方式 问题的处理上也需要有 提人类所有 L确△理的 及专家们的各司其 职构成了高技术、高效率、准确无误和特续衔接的集团活动。专业化的发展】 庙园家行政机关由量 越充斥若更多的技术官修，学历主义盛行，技术专家们认为，政治决策不是依据意识形态和价值观 念而确定的，而是由复杂的专门的技术判断来完成的。资本主义和社会主义已经不是不同的价值 而是不同手段，是民众得到什么和如何得到的不同技术。官僚专业化，使他们在分工合作的基础上 利用自己的技术优势，保证了执行过程的合理性、准确性。 2、等级化。这是官僚制的最突出特征之 机构的设构是按严格的权力等组织起来的，每 个机构都处在更高级机构的支配之下，权限也是自上而下进行分配。各处其位，各司其职，以保证 行政机构作为一个整体所具有的一 致性与协调住 就草度和非人格化·要球目隙机网的 有人严格按照事先设置的规发 事，不能根据 环境的变化进行变 更不能1 1已的行 化也意味 着按制 守规矩 用事 下是按 权力 的行使 机 预测 特定的规则与程 序。 4、业务的处理与传递依靠文书。即使用口头形式在个人之间也能进行业务传递的情况下， 必须运用文书的方式，如通知、指示 请示书、报告书、传票等规范化的文书，而不能采用个人形 式处理。这种文牍主义要求，行政管理中事无巨细都要以文书为依据，始终保持准确，以使用大量 的复制、保存和传递，保证权力运行和行使的规范性。 5、官修机构成员的非洗举性和职业化。政务类官员是决箭者，由洗举产生，或者由民洗机构 批准产生。而官僚机构的人员则通过考试录用，并终身任职，除有重大过失或严重渎职才能解聘。 因此，他们是职业化的官僚。每个职位都有固定的薪金报酬， 并依据个人的资历、能力和成就进行 职位等级的晋升。 官僚制的特点主要有这几个方面。官僚制是大工业的产物， 是国家复杂、大量的行政事务处 点 式相比较 已具有纯样的 的优 有效的手段和方法达到既定的日柯 其具体表现是准确性 明确性 关 省效地 磨擦，人力和物力的节省，降低 官僚制及其 受到人1的 是墨守成规。 但死守成想在 下可能 ,缺乏对社 重大问的积极回 缺乏积极性和创造精神 管理过程成为文书的 锁主义 诿扯皮、争权夺利，造成了行政效率的低下 三是机构膨胀。韦伯认为，组织的出现是社会进步的 表现，同时“组织也是统治的团体”。随若社会牛活名元化」 多层次化和复杂化 分工越来越细 会活动空间的拓展，行政机关都在膨胀，集团规模越来越大，其成员的作用就越小 一著成反比 同时，巨大的官僚队伍，也成了民众的沉重负担。所谓国家巨人症。各国都在消肿。中国机构改革 要解决此问题。四是专业技术人员挑战民主。韦伯认为，组织的产生也意味着统治的产生，即一部 分人对另一部分人的管理。而社会生活的发展，只能是组织的规模越米越大，那就是被管理者越米 越多。美国政治学家米埃鲁斯认为，“伴随组织化的发展，水远是民主的菱缩和少数人统治的增大” 并认为这是“募头制铁律”。而这少数人，在管僚制中义以技术专家为载我体，他们在管理中从自已的 专业出发 从技术出发来处理问题，而对人的关怀越来越 即人义色越米越颜，时人 人的 尊严、人格、 人的自由与全面发展关注较少。于是出现了技术对价值的挑战，科学对人文的排斥。 专家治由之弊越来越突显， 天的和后 天的不足，但现代 会的人们仍然 度安排。 官像 不能废除它而确 一套 式的失灵， 8
8 1、专业化。现代社会是工业社会，全球交往的社会，许多问题需要专家处理（如修建三峡大 坝等）因此政府工作人员专业化不可避免。专业化是在处理与现代技术相联系的大量知识和信息时 的 所采用的组织方式。由于技术的发展，现在人们越来越不可能掌握人类所有知识和技艺。即使在 一个问题的处理上也需要有一批经过训练的专家共同完成。于是明确合理的分工及专家们的各司其 职构成了高技术、高效率、准确无误和持续衔接的集团活动。专业化的发展，使国家行政机关中越 越充斥着更多的技术官僚，学历主义盛行，技术专家们认为，政治决策不是依据意识形态和价值观 念而确定的，而是由复杂的专门的技术判断来完成的。资本主义和社会主义已经不是不同的价值， 而是不同手段，是民众得到什么和如何得到的不同技术。官僚专业化，使他们在分工合作的基础上 利用自己的技术优势，保证了执行过程的合理性、准确性。 2、等级化。这是官僚制的最突出特征之一，机构的设构是按严格的权力等组织起来的，每一 个机构都处在更高级机构的支配之下，权限也是自上而下进行分配。各处其位，各司其职，以保证 行政机构作为一个整体所具有的一致性与协调性。 3、规章制度和非人格化。要求官僚机构的所有人严格按照事先设置的规划，即法律和规章办 事，不能根据环境的变化进行变通，更不能依据特定的思想或意识形态取向来决定自己的行为，必 须严守价值中立的立场。所谓非人格化也意味着按制度办事，死守规矩，不感情用事，也不是按情 绪和偏见办事，对制度负责，禁止个人自由判断，在自我否定中，行使自己的职权，完成职责。行 使自己的职权。因此，权力的行使是机械的，理性的，可预测的，遵循和死守一套特定的规则与程 序。 4、业务的处理与传递依靠文书。即使用口头形式在个人之间也能进行业务传递的情况下，也 必须运用文书的方式，如通知、指示、请示书、报告书、传票等规范化的文书，而不能采用个人形 式处理。这种文牍主义要求，行政管理中事无巨细都要以文书为依据，始终保持准确，以使用大量 的复制、保存和传递，保证权力运行和行使的规范性。 5、官僚机构成员的非选举性和职业化。政务类官员是决策者，由选举产生，或者由民选机构 批准产生。而官僚机构的人员则通过考试录用，并终身任职，除有重大过失或严重渎职才能解聘。 因此，他们是职业化的官僚。每个职位都有固定的薪金报酬，并依据个人的资历、能力和成就进行 职位等级的晋升。 官僚制的特点主要有这几个方面。官僚制是大工业的产物，是国家复杂、大量的行政事务处 理的组织形式。它有什么优点？韦伯认为，与以往的组织形式相比较，它具有纯粹的技术上的优越 性，即运用技术上最有效的手段和方法达到既定的目标。其具体表现是准确性、迅捷性、明确性， 对文书的精通、连续性、严肃性，统一性、严格的服从关系，防止磨擦，人力和物力的节省，降低 了国家公共事务管理的运行成本。象一台机器那样灵活，有效地运转。 官僚制及其运行也受到人们的批评，批评主要集中在： 一是墨守成规。守规则是必要的， 但死守成规在一定情况下则可能产生负作用，把手段变成了目的，缺乏对社会重大问题的积极回应， 缺乏积极性和创造精神。 二是文牍主义。管理过程成为文书的旅行过程，繁锁主义、夸大事实、推 诿扯皮、争权夺利，造成了行政效率的低下。 三是机构膨胀。韦伯认为，组织的出现是社会进步的 表现，同时“组织也是统治的团体”。随着社会生活多元化，多层次化和复杂化，分工越来越细，社 会活动空间的拓展，行政机关都在膨胀，集团规模越来越大，其成员的作用就越小，二者成反比。 同时，巨大的官僚队伍，也成了民众的沉重负担。所谓国家巨人症。各国都在消肿。中国机构改革 要解决此问题。 四是专业技术人员挑战民主。韦伯认为，组织的产生也意味着统治的产生，即一部 分人对另一部分人的管理。而社会生活的发展，只能是组织的规模越来越大，那就是被管理者越来 越多。美国政治学家米埃鲁斯认为，“伴随组织化的发展，永远是民主的萎缩和少数人统治的增大”， 并认为这是“寡头制铁律”。而这少数人，在官僚制中又以技术专家为载体，他们在管理中从自己的 专业出发，从技术出发来处理问题，而对人的关怀越来越少，即人文色彩越来越淡，对人性、人的 尊严、人格、人的自由与全面发展关注较少。于是出现了技术对价值的挑战，科学对人文的排斥。 专家治国之弊越来越突显。 官僚制虽然有着先天的和后天的不足，但现代社会的人们仍然不能废除它而确立另外一套制 度安排。问题必须解决，解决的方式有多种选择，其中最为重要的方式之一是治理理论的提出。 治 理理论认为，政治管理理论与实践崇尚自上而下的权力运行模式，实际生活中出现的现象是这种模 式的失灵，失效。单一的管理主体不能有效地管理社会，应对复杂的多元社会，因此，管理应向治