34 公共行政的特神 翻版。丹尼尔·凯密斯(Daniel Kemmis,1990)、岁伯特·的特南、罗伯 特，伦纳迪和莱法瑞拉·南内提(Robert Putnam,Robert Leorardi and Raffaella Nanetti,1993)、珧朗西斯·福山(rancis Fuku.1995)、戴维· 马修斯(David Mathews,1994)、本·巴伯(Ben Barber,1986)等人认 为，公民信任度的下降，缺乏公共的对话，一致性集体行动的羽化.都表 明公民资本经普遍丧失。这些知识分子和舆论的领导者认为，有必要重 新对公心资本进行投资，这意味着学校要加强有关公民资格和公民精神的 教育；要加强公民的参与，使公K能够参与政策的制定，尤其在地方政府 一级更要如此；个人和群体要重新承坦起政治的责任来。 公民资本的观点看到了问题之所在，但却没有提出解决问题的办法， 出现这种情况的部分原因在于解决问题要比发现问题更为困难。人们所提 出的一种解决方案是“小政府”模式，这种模式强调治理（本书第4章要 对此主题进行讨论)、另一种解决方案是弱化联邦政府的作用，强化州和 地方政府的作用(Kemmis,1990;Mathews,1994)。此外，人们还提出 了另外一种方案，那就是重建政治文化，而重建政治文化的主要途径在于 改革“公共”新闻机构，强化公民教育，发挥政策论坛和核心群体的作用 (Mathews,1994) 尽管香学家、经验主义者和舆论的领导者持否定的观点，但是，美国 社会仍然在运转，这一事实的确表明了公共精神还是在发挥作用的。社会 存在着各种形式的公共生活，它们把个人和集体的力量引导到共同的或者 公共的目的上：来。自利、个人主义、消费主义的确在我们的社会到处泛 滥，但是我们的政体仍在运作。公共行政研究者和实践者所面临的问题 是，如何将关注的焦点放在公共行政上，而不是仅仅放在政府行政上。 1.3公共行政中的公共 27 人们通常把公共管理者视为政府的雇员，这样，我们的理论和实践始 终围绕着市、县、州和联邦政府如何运作，也就不足为奇了。我们是否能 够假定这些实体或者管辖范围将会确立公共行政的研究议程？除了围绕特 定的政府发挥作用以外，公共行政是否还有其他的作用？我们要对最终的
第1章公共行政中的公共 25 服务对象—普通民众，承担仆么样的责任？ 现代社会的特征对现代公共行政的有效运作产生了阻碍的作用。奥 瑞·怀特(Orion White,1981)提醒我们，公共机关的能力或者发挥公共 权威作用的能力明显地下降了。他指出，“正是因为美国人对于权威的偏 见才导致我们接受了这样一一种具体的印象，即人类仅仅是一个寻求满足的 有机体。现在我们拥有了我们想要榭有的一切：一个没有权威的社会，在 这个社会中，我们每一个人各自为战，人们主要通过技术性的基础设施， 才结合在-一起，形成一个社会”(p.126)c 毋庸置疑的是，在当今社会，一个政府的运行并不是那么容易的事。 怀特的建议是，要超越传统的公民精神的理念，它只能使我们谈论诸如我 们想要什么东西、这样我们会感觉好一些之类的话题，人们要寻求一种能 够沟通有关我们相互实现和发展话题的模式。在怀特看来，这种取向的观 点能够使我们对权威性的社会制度的建立持更加开放的态度。如果人们认 为使用权威旨在促进人民的成熟和发展，而不是一种为人们通过竞争，满 足其所需的资源进行裁决的手段，那么，人们可能更容易接受权威的使用 (p.218)。 文化并不是阻碍公共观念充分发展的惟一因素，公共行政本身也有问 题。在当代公共行政理论中，其中一个占主导地位的理论就是所谓的公共 选择理论，这个理论主要是建立在功利主义的逻辑基础之上的。得导公共 选择理论的研究者和实践者主张最低限度的政府，认为政府存在的目的只 是为人们进行成本和利益的竞争制定规则。这种理论得导的是极其简便易 28 行的运算，这是方法论专家们的强项。运用电脑、合适的软件和数据，分 析者就可以计算出资源的最佳配置方案。这种理论把公共行政的作用降低 为只是作决策，即从最小限度的政治接受度出发，计算个人成本和利益的 分配。除了日复一日的日常性工作（毕竟这是我们最擅长的）之外，这样 的公共行政完全丧失了目的。 在现代公共行政中，另外一个共同话题是公共行政和所谓的私人行政 的区别。这种对公共行政理论和实践极其狭隘的看法，已经导致了我们今 天所说的私人或企业行政伴随着公共行政的增长而增长。看看事情的变化 过程吧。当然，一开始时，这类公司是政府机构为了公益的目的特许开展 商业活动的公共企业。正如罗伯特·贝拉(Robert Bellah,1985)及其同
公共行政的精神 26 事所说的那样： 公司化运营是公共权威特许私人集团进行经营，而作为回报，私 人集团要为公共利益提供服务，承担有效的公共责任。重申这一理 念，将有助于改变目前人们所谓的“公司的社会责任”的现状，使其 从目前的那种好象是装饰在公司布丁上面的奶油似的公共关系，变成 公司本身就是顿具积极意义的种社会元素。这种变化随之又会引起 管理者的角色与州练发生根本性的变化”管理就成为传统意义上所谓 的一种职业，管理所涉及的不仅又是技能标准，而且还涉及公共责任 的标准，在出现利益冲突的时候，这种公共责任的标准能够压倒管理 者对公司老板的责任(p.290)。 依照这种公司责任的埋念，人们可能认为，政府雇员和公司雇员都是 公共管理者(Bozeman,1987)。·方面，公共雇员直接参与政府事务的管 理，如治安、消防、国防等，提供所渭的不可分割的公共产品。另一方 29 面，公司雇员也从事向公众提供销售的产品和服务。那么在何种程度上， 公众能够感觉到哪些产品和服务是1政府组织和提供的，哪些产品和服务 是由公司准备销售给公众的？ 毫无疑问，传统的对于公共行政与私人行政的简单区分已经不合时宜 了。例如国防部和国家航空航天局(NASA)与大型武器和飞机制造公司 签订合同，何者与公共服务更为直接相关呢？是国家航空航天局的签约官 员，还是负责提供安全可靠、价格低廉的防御设施与航空航天设备的私人 公司？难道它们不都应该同时对公众负有责任吗？ 我们对公共和公共利益的界定是如此的狭隘，以至于赋予了公众看似 十分自由的个人空间以及自由放任的企业环境。而我们同时又如此宽泛地 界定私人和私人利益，以至于人们反而找不到有效的和权威的途径来表达 那些超越于个人利益之外的共同利益。狭隘地界定公共所导致的结果是， 在讲授工商管理课程时，人们严厉地指责企业的短视，缺乏竞争力，通过 合并展现虚假的繁荣，而实际上并没有真正地成长与发展。 对于公共行政思想与实践的批评也好不到哪儿去。我们追求效率、经 济、秩序和可预测性。和功利主义者一样.我们倾向于关注道德的模湖
第1章公共行政中的公共 27 性。我强调的是操作层面上的效率和程序性正当的法律程序，强调保护 每一个机关的界限，保证它]长盛不衰，强调把所有的重大的实质性问题 都简化为手段问题和短期收益问题。我们竭力规避讨论那些具有意义的和 长远目标的政策问题。路易斯·高思罗普(Louis Gawthrop,1984b)称之 为“礼貌的伦理”：我们遵纪守法，依照法规与标准行事，而不是依照人 民的意愿行事、我们竭力想弃恶从善。我们无法确认究竟何者为善，但发 现和界定何者为恶却易如反掌。我们假定，只要我们详细地说明何者为 恶，公共官员自然就能行善政。高思罗普认为、这使得公共行政呆板机 械，枯燥乏味，单调无聊，平庸无奇，缺乏回应力。他还指出，这种“礼 貌的伦理”难以革新(pp.138-145)。 从朴威的哲学观点出发，高思罗普提出一种创造性的伦理，这种伦理 是针对动态的世界而非静态的世界而设计的。依据这种观点，因为世界是 处于动态变化之中的，人们不可能在静态的实在中发现社会政治的现实， 而只能在相互关系与社会交往中发现它。“客观环境总是被不断演化着的 30 环境所取代，这在相当大程度上取决于人的积极进取的经历的积累” (Gawthrop,1984b,p.146)。在高忠罗普看来，“现实存在于交往之中，存 在于主体与客体行为互动之中。现实是从这些交往的无穷无尽的演变中形 成的，并且的确与环境有关，这种环境也可以称之为演变的环境”(p.146)。 高思罗普在此所描述的既是作为一种理念的公共，也是作为一种能力 的公共。这里所谓的能力是指公共管理者、利益集团、民选官员和公民发 现不断变化的民意的结构性互动模式。按照这种摸式，没有人能够逃脱责 任，也没有集体责任的存在，人们所承担的只是个人的责任。因为我们是 为政府工作的，我们不能免除责任；同时因为我们是为公司工作的，我们 也不应该免除责任。在某种意义上，我们全都是公共官员。 依照这种公共行政的理念，作为公共雇员，我们不仅承担着有效地执 行法律的义务，而且我们也负有不断地践行关爱邻屏和公民的行为伦理的 责任。 前面我们回顾了有关公共行政中的公共问题的哲学的、经验的和理论 的观点，现在我们开始讨论社会科学中人们提出的关于公共的五种模式。 我们将对这些模式作简单的评价和比较。至少，这可以有助于我们更好地 理解公共行政所赖以存在的复杂的社会背景。在此之后，我们将提出一个
28 公共行政的精神 关于公共吹的公共的·般性的理沦 关于公共的i种观点是： ].公共是利益集团（多元主义的观点）； 2. 公共是理性选择者（公共选择的观点）； 3.公共是被代表者（立法的观点）： 4.公共是顾客（服务提供的观点）； 5.公共是公民。 公共是利益集团：多元土义的观点 1 在美国政治科学中，多元主义的观，点十分发达。多元主义描述了利益 集团的自然发展，利益集团就是各种具有相同利益追求的人聚集而形成的 群体。在政府中，各种利益集团相互作用、相竞争，追求构成利益集出 的个人的利益与偏好。当然，利益集团促进了公民的权利.使他们组织起 来，争取和维护他们在政治市场中的利瓷。在20世纪50年代中期，两位 著名的政治学家戴维·杜鲁门(David B.'Iuan,1957)和罗伯特·达尔 (Robert Dahl,1956)曾经详细削述了利益集团对民主政府所发挥的作用， 此后二{余年，在公共理论方面，多元主义便成为占主导地位的观点。 多元主义理论有其特殊的价值，因为它为研究者界定和描述特殊利益 集团及其策略或权力使用的方式与效果提供了有用的工具。政治学家既可 以界定集团州互作用的自然过程，也可以断言这种相互作用的过程构成」 民主的实践、多元主义同样有对个人主义、私人财产权和资木主义提供支 持的优点。公共钵现在利益集团的相互作用过程之中。有人认为“公共利 益”是利益集团相互作用的直接结果（Flathman,.1966;Schubert, 1960) 有大量证据表明，在公共行政的实践领域，也不乏多元主义的拥护 者。专业化是公共行政的一项关键原则，政府行政机构都是专业化设计 的。有效的利益集团会在特定的专业化的政府机构中寻求目己的支持者。 如此，道路建设公司和沥青供应商以及沙石供应商等结合成利益集团，并 与联邦高速公路管理局保持密切合作关系也就不足为奇了。同样，现代计