基于资金需求和土地统筹的轨道站场T0D综合开发总体策略 研究——以东莞市为例 杜红波,靳朝阳 a.东莞市城建規划设计院,广东东莞523000;b东莞市堿建规划设计院,广东东莞523000 摘要:面对城市较为紧迫的轨道建设任务和资金需求,通过T0D综合开发获得收 益从而反哺轨道建设及运营资金,是目前中国各大城市在积极採探索的轨道交通可持 续发展路径。但是,过去很多城市是分散单点的“轨道+物业”模式,缺乏T0D综 合开发的总体统筹。本文以东莞市的实践为例,从资金需求测算、土地摸查和市场 分析策划等方面着手,提出基于资金需求和土地统筹的轨道站场T0D综合开发总体 策略,制定沿线乃至建设规划全网的土地整备和开发计划,从而有助于城市有条不 紊地推进城市轨道站场T0D综合开发。 关镳词:T0D综合开发;总体策略;资金需求;市场分析;土地统筹 Overall ToD Strategy Based on Funding requirements and land consolidation, Case study on dongguan Du Hongbo, Jin Zhaoya (1. Dongguan Urban Planning and Design Institute. Dongguan, 523000; 2. Dongguan Urban Planning and Design Institute. Dongguan, 523000) Abstract: In terms of the high cost of rail transit systems, Transit Oriented Development(TOD) seems to cities in China a potential for funding urban rail transit infrastructure. However, in many cities, TOD was considered or undertaken at a couple of stations rather than all stations along the lines considered on the whole. This paper takes the practice of Dongguan as a case study to give advice on overall TOD strategy of rail transit stations, based on funding requirements and land consolidation. By establishing funding estimates, land survey and market analysis, a land consolidation and development plan along the lines was proposed to help fostering TOD and funding urban rail transit infrastructure key words: TOD; overall strategy; funding requirements; market analysis; land consolidation 图书分类号:U121 、引言 TOD( Transit- oriented Development)理论是为解决二战后美国城市的无限制蔓延、 交通拥堵、能耗巨大以及生态环境破坏等一系列社会问题而提出的。从根本上来讲,TOD是 落实精明增长、新城市主义等先进理论的最重要的技术手段,从本质上来看,TOD是解决城 市的无限制蔓延、交通拥堵、能耗巨大以及生态环境破坏等一系列社会问题的重要手段。TOD 理论自上世纪90年代末传入中国后,为快速城镇化、人口高度集中、交通基础设施资源日益 紧张的中国城市和交通可持续、理性发展提供了全新的发展思路。 然而在国内TD模式2的应用中,各地方政府多为解决单个轨道项目的投资缺口,尝试
基于资金需求和土地统筹的轨道站场 TOD 综合开发总体策略 研究——以东莞市为例 杜红波，靳朝阳 （a. 东莞市城建规划设计院，广东 东莞 523000； b. 东莞市城建规划设计院，广东 东莞 523000） 摘 要： 面对城市较为紧迫的轨道建设任务和资金需求，通过 TOD 综合开发获得收 益从而反哺轨道建设及运营资金，是目前中国各大城市在积极探索的轨道交通可持 续发展路径。但是，过去很多城市是分散单点的“轨道+物业”模式，缺乏 TOD 综 合开发的总体统筹。本文以东莞市的实践为例，从资金需求测算、土地摸查和市场 分析策划等方面着手，提出基于资金需求和土地统筹的轨道站场 TOD 综合开发总体 策略，制定沿线乃至建设规划全网的土地整备和开发计划，从而有助于城市有条不 紊地推进城市轨道站场 TOD 综合开发。 关键词： TOD 综合开发；总体策略；资金需求；市场分析；土地统筹 Overall TOD Strategy Based on Funding Requirements and Land Consolidation, Case Study on Dongguan Du Hongbo1 , Jin Zhaoyang2 (1. Dongguan Urban Planning and Design Institute. Dongguan,523000； 2. Dongguan Urban Planning and Design Institute. Dongguan,523000） Abstract: In terms of the high cost of rail transit systems, Transit Oriented Development (TOD) seems to cities in China a potential for funding urban rail transit infrastructure. However, in many cities, TOD was considered or undertaken at a couple of stations rather than all stations along the lines considered on the whole. This paper takes the practice of Dongguan as a case study to give advice on overall TOD strategy of rail transit stations, based on funding requirements and land consolidation. By establishing funding estimates, land survey and market analysis, a land consolidation and development plan along the lines was proposed to help fostering TOD and funding urban rail transit infrastructure. key words: TOD; overall strategy; funding requirements; market analysis; land consolidation 图书分类号：U121 一、引言 TOD（Transit-oriented Development）理论[1]是为解决二战后美国城市的无限制蔓延、 交通拥堵、能耗巨大以及生态环境破坏等一系列社会问题而提出的。从根本上来讲，TOD是 落实精明增长、新城市主义等先进理论的最重要的技术手段，从本质上来看，TOD是解决城 市的无限制蔓延、交通拥堵、能耗巨大以及生态环境破坏等一系列社会问题的重要手段。TOD 理论自上世纪90年代末传入中国后，为快速城镇化、人口高度集中、交通基础设施资源日益 紧张的中国城市和交通可持续、理性发展提供了全新的发展思路。 然而在国内TOD模式[2]的应用中，各地方政府多为解决单个轨道项目的投资缺口，尝试
“轨道+物业”的融资模式,寻找沿线可融资的土地,制定综合开发方案,而后规划为单 个项目进行了调整。这种“问题倒逼”的做法,可能导致轨道沿线综合开发与城市总体规划、 与土地资源利用协调不足,打乱城市发展的总体部署,甚至违背基本的市场经济规律等问题 制约着轨道TOD可持续发展 聚焦东莞,省城际在建轨道穗莞深和莞惠线在东莞市境內共约130公里,按线路里程分 摊补亏东莞市占48%。东莞市规划城市轨道线路约220公里,按东莞市2012-2018年的轨道交 通近期建设规划,共建设约14km城市轨道,静态投资约756.69亿元。面临如此紧迫的城际 和城市轨道建设任务和资金需求,东莞需要探索符合自己城市发展要求和管理要求的轨道站 场IO综合开发实施路径,通过对轨道沿线土地资源进行摸査,对轨道建设、运营的财务需 求进行估算,对土地、房地产市场进行调研和预测,在城市TD发展策略和规划指引的指导 下,明确差异化、分级定量的Tω开发原则,充分考虑市场规则,挖掘土地价值,合理确 定土地配置计划,有的放矢地和有条不紊地进行东莞市轨道站场TOD综合开发工作 二、轨道站场T0综合开发总体策略研究思路 构建TOn理性开发的总体协调框架,在协同组织城市与轨道交通发展相关要素的大前提 下,综合考虑市场规则或规律,制定支持轨道交通长远发展的资源配置方案,最终的落脚点 是统筹制定轨道沿线土地整备计划和开发计划。其中城市的战略将为轨道经营者明确TOD 发展的约束条件与具体的发展指引,市场因素使得轨道经营者或土地经营者将遵循市场的规 则或规律去调整轨道建设投融资计划以及土地的开发计划 ToD综合开发总体策略研究可从以下三方面着手:①城市轨道交通建设及运营资金需求 测算。通过轨道建设运营全周期和近期分年度资金需求的测算和分析作为土地整备规模和近 期土地开发规模的依据:②现状土地资源摸査。开展轨道站场Tω综合开发规划基础调査, 对城际及城市轨道线路站点一定范围内(500-800米)的土地现状、属性等利用情况进行摸 底调查:③土地及房地产市场分析。通过对近些年东莞土地及房地产市场数据的处理和分析, 了解东莞住宅、商业、办公及土地市场的基本情况,并通过轨道站点沿线土地分等定级和历 年数据增长分析等方法,对轨道眼线各类土地现状价格和增长情况进行分析,作为后续章节 中土地规模测算和整备方案的基础。 具体的研究思路如图1所示
“轨道+物业”的融资模式[3]，寻找沿线可融资的土地，制定综合开发方案，而后规划为单 个项目进行了调整。这种“问题倒逼”的做法，可能导致轨道沿线综合开发与城市总体规划、 与土地资源利用协调不足，打乱城市发展的总体部署，甚至违背基本的市场经济规律等问题， 制约着轨道TOD可持续发展。 聚焦东莞，省城际在建轨道穗莞深和莞惠线在东莞市境内共约130公里，按线路里程分 摊补亏东莞市占48%。东莞市规划城市轨道线路约220公里，按东莞市2012—2018年的轨道交 通近期建设规划，共建设约141km城市轨道，静态投资约756.69亿元。面临如此紧迫的城际 和城市轨道建设任务和资金需求，东莞需要探索符合自己城市发展要求和管理要求的轨道站 场TOD综合开发实施路径，通过对轨道沿线土地资源进行摸查，对轨道建设、运营的财务需 求进行估算，对土地、房地产市场进行调研和预测，在城市TOD发展策略和规划指引的指导 下，明确差异化、分级定量的TOD开发原则[4]，充分考虑市场规则，挖掘土地价值，合理确 定土地配置计划，有的放矢地和有条不紊地进行东莞市轨道站场TOD综合开发工作。 二、轨道站场 TOD 综合开发总体策略研究思路 构建TOD理性开发的总体协调框架，在协同组织城市与轨道交通发展相关要素的大前提 下，综合考虑市场规则或规律，制定支持轨道交通长远发展的资源配置方案，最终的落脚点 是统筹制定轨道沿线土地整备计划和开发计划[4]。其中城市的战略将为轨道经营者明确TOD 发展的约束条件与具体的发展指引，市场因素使得轨道经营者或土地经营者将遵循市场的规 则或规律去调整轨道建设投融资计划以及土地的开发计划。 TOD综合开发总体策略研究可从以下三方面着手：①城市轨道交通建设及运营资金需求 测算。通过轨道建设运营全周期和近期分年度资金需求的测算和分析作为土地整备规模和近 期土地开发规模的依据；②现状土地资源摸查。开展轨道站场TOD综合开发规划基础调查, 对城际及城市轨道线路站点一定范围内（500-800米）的土地现状、属性等利用情况进行摸 底调查；③土地及房地产市场分析。通过对近些年东莞土地及房地产市场数据的处理和分析， 了解东莞住宅、商业、办公及土地市场的基本情况，并通过轨道站点沿线土地分等定级和历 年数据增长分析等方法，对轨道眼线各类土地现状价格和增长情况进行分析，作为后续章节 中土地规模测算和整备方案的基础。 具体的研究思路如图1所示
东莞轨道建设运营财务分析 D综合发展总体策略研究 益估算 土地利 宏观引中观片区观交通设 权现状、‖拟建‖综合开 发的规 现划‖项日发意题 理布局 成本‖收益益 力地块分类规模布 ToD综合开发总体协调及方案 总体规划及分区规划目标指导 分年度资金需求分析 现状可用地块 转移地块、易车辆段、停车场 征收拆迁地块 轨道沿线各类土地现状价格 及预测价格估算 东莞市轨道交适投融资模式硬 D综合开发土地配置建议 城市轨道案例 土地推 通投分析+地道 收益‖收卖 售模式建议 地储备及开发方案 组合优化建议发时序‖规模钻算 近。中、远期发展就略,近期行动计划 图1东莞市轨道站场ToD综合开发总体策略研究思路 三、东莞市轨道站场T0D综合开发总体策略研究 通过对东莞市轨道站场周边土地的摸查、梳理,结合轨道交通建设和运营成本分析,以 及基于Tω理念的土地开发成本、收益分析,确定东莞市轨道交通建设投融资机制,宏观重 点引导轨道网络与优化城市空间结构的关系,微观重点按照“分等定级、差异化”的原则, 对Tω站点进行功能定位和开发强度指引,提出相关东莞市轨道站场TωD土地综合开发策略和 土地储备策略,制定土地整备计划,并确定近期工作实施重点和行动计划。本次研究主要包 括五部分内容,具体如下 (一)资金需求测算 针对轨道建设运营资金及资源配置无目标的问题,对轨道全周期资金需求进行财务计算 拟建轨道全周期(建设期+运营期)的资金需求,为统筹资金、储备资源、是否开辟新融资 渠道提供判断依据:近期5-10年的轨道建设运营当年年份的资金需求进行测算,作为近期年 度资金或资源安排的依据
图 1 东莞市轨道站场 TOD 综合开发总体策略研究思路 三、东莞市轨道站场 TOD 综合开发总体策略研究 通过对东莞市轨道站场周边土地的摸查、梳理，结合轨道交通建设和运营成本分析，以 及基于TOD理念的土地开发成本、收益分析，确定东莞市轨道交通建设投融资机制，宏观重 点引导轨道网络与优化城市空间结构的关系，微观重点按照“分等定级、差异化”的原则， 对TOD站点进行功能定位和开发强度指引，提出相关东莞市轨道站场TOD土地综合开发策略和 土地储备策略，制定土地整备计划，并确定近期工作实施重点和行动计划。本次研究主要包 括五部分内容，具体如下： （一）资金需求测算 针对轨道建设运营资金及资源配置无目标的问题，对轨道全周期资金需求进行财务计算。 拟建轨道全周期（建设期+运营期）的资金需求，为统筹资金、储备资源、是否开辟新融资 渠道提供判断依据；近期5-10年的轨道建设运营当年年份的资金需求进行测算，作为近期年 度资金或资源安排的依据
投资总需求 建设期资金需求 运营期资金需求 工程建设费 工程建设其他费用 总成本 总收益 供电等)征地拆迁费、管线迁改等 经营成本+追加投资+更新+税金票务收益+非票务收益 职工薪酬+能耗+维修+营运+管理 图2轨道全周期资金构成 (二)土地资源模查 针对东莞土地资源状况掌握不淸的现状,开展全网轨道站点周边土地资源摸査。摸査轨 道站点腹地内土地的土地现状、土地利用规划、土地权属现状,城乡规划的建设用地现状、 城乡土地利用规划等情况,并依据用地征收和开发难易对土地进行甄别和分类,为统筹用地 提供基础。在经过资料收集、现场踏勘等一系列工作流程的前提下,结合省市轨道交通站点 TOD开发策略及东实公司的实际开发诉求,得出各站点的潜力地块分类。涵盖的内容包括国 土的土地利用现状、土地利用规划、土地权属现状;城乡规划的建设用地现状、城乡土地利 用规划等内容。 表1现状土地潜力分类标准 类用地 二类用地 三类用地 四类用地 现状为空地,农保·需要拆迁、但拆迁·可以拆迁,但是拆·为不可开发利用土 用地及城镇建设区 难度不大的土地, 迁难度大的土地, 绿地除外 主要包括纳入“三 主要为“三旧”改 重”项目的选址用 旧”改造年度计划 造年度计划以外工 地和城市主次干 可直接开发利用的 的旧改用地、临时 业厂房、农民宅基 道、现状建成的房 土地,包括未利用 建筑 地和中小型市政基 产项目、大型公 的土地、已批未建 础设施用地 建或者重要的市政 用地(除市“三 基础设施的需要现 重”项目批地外) 状保留的用地 (三)市场分析策划 针对Tω开发无法市场落地的尴尬,开展土地及房地产市场分析、土地收益估算、TOD 开发商业策划 1.熟市场。把握城市经济前景和房地产供求状况,为优化沿线土地、吸引投资做准备, 同时为后续土地综合开发提供重要参考 2.算收益。对TO背景下的站点土地现状价格、价格增长趋势进行分析,计算土地收益 为后续平衡轨道建设运营资金,制定土地开发计划提供基础数据;
图 2 轨道全周期资金构成 （二）土地资源模查 针对东莞土地资源状况掌握不清的现状，开展全网轨道站点周边土地资源摸查。摸查轨 道站点腹地内土地的土地现状、土地利用规划、土地权属现状，城乡规划的建设用地现状、 城乡土地利用规划等情况，并依据用地征收和开发难易对土地进行甄别和分类，为统筹用地 提供基础。在经过资料收集、现场踏勘等一系列工作流程的前提下，结合省市轨道交通站点 TOD开发策略及东实公司的实际开发诉求，得出各站点的潜力地块分类。涵盖的内容包括国 土的土地利用现状、土地利用规划、土地权属现状；城乡规划的建设用地现状、城乡土地利 用规划等内容。 表 1 现状土地潜力分类标准 （三）市场分析策划 针对TOD开发无法市场落地的尴尬，开展土地及房地产市场分析、土地收益估算、TOD 开发商业策划。 1.熟市场。把握城市经济前景和房地产供求状况，为优化沿线土地、吸引投资做准备， 同时为后续土地综合开发提供重要参考； 2.算收益。对TOD背景下的站点土地现状价格、价格增长趋势进行分析，计算土地收益， 为后续平衡轨道建设运营资金，制定土地开发计划提供基础数据；
3.重策划。对沿线TOD开发物业情况进行整体规划,优化配置物业,使地铁与物业在未 来较长时间段内形成正向循环。 表2土地成交概况(住宅、商业、办公)分析示例 20092014年土地成交概况(住宅、商业、办公) 00000000 09-13年成交总建面复合增长14% 600000 300000000 09-13年土地成交面积复合增长12% 2010 成交均价1975 一土地成交面积 1621.25400 2.525.207 2875245119 356 1,151519 成交总建筑面积340485329 5452192 6,162207 758482 3.017042 (四)分级分类统筹 结合东莞空间结构特征与后续土地收益匡算的需求,采用定性判断、量化分级、总体校 核的方式,将分类与分级相结合,保证分类的可识别、可利用、可覆盖三大原则得到满足 最终确定东莞轨道站点TOD开发综合分类模式,具体如下: 枢纽型TOD:将围绕交通枢纽形成新的城市中心,在城市功能等级、开发强度上,接近 城市型TOD。不同点是辐射范围较大,交通占地及设施要求更多 城市型TOD:根据东莞市空间结构特征进行分级,兼可为后续土地收益匡算等工作提供 依据。位于城市各级综合活动中心的位置,承载重要的商业就业活动。将围绕站点进行商办 住功能为主的综合开发。其中城市型又分为市域级、片区级和镇区级。 社区型TOD:位于社区公共活动中心,承载居住与配套服务功能。 特殊型TOD:功能以用地要求具一定特殊性的公共功能为主导(文化、康体、教育、旅 游等)。 除枢纽型、特殊型之外的其余站点类型,具有较明显的分级特征,为保证分类分级成果 的可利用性以及说服力,从交通特征(交通通达度、交通流量)、区位等级(规划定位等级 所在镇区实力)、腹地功能(现状用地功能、用地开发潜力)三个方面构建因子评价体系, 采用德尔菲法确定权重,反复多次得到较为一致的预测结果之后进行总体校核。总体校核后 东莞市轨道站点功能定位具体如图3所示
3.重策划。对沿线TOD开发物业情况进行整体规划，优化配置物业，使地铁与物业在未 来较长时间段内形成正向循环。 表 2 土地成交概况（住宅、商业、办公）分析示例 （四）分级分类统筹 结合东莞空间结构特征与后续土地收益匡算的需求，采用定性判断、量化分级、总体校 核的方式，将分类与分级相结合，保证分类的可识别、可利用、可覆盖三大原则得到满足， 最终确定东莞轨道站点TOD开发综合分类模式，具体如下： 枢纽型 TOD：将围绕交通枢纽形成新的城市中心，在城市功能等级、开发强度上，接近 城市型 TOD。不同点是辐射范围较大，交通占地及设施要求更多。 城市型 TOD：根据东莞市空间结构特征进行分级，兼可为后续土地收益匡算等工作提供 依据。位于城市各级综合活动中心的位置，承载重要的商业就业活动。将围绕站点进行商办 住功能为主的综合开发。其中城市型又分为市域级、片区级和镇区级。 社区型 TOD：位于社区公共活动中心，承载居住与配套服务功能。 特殊型 TOD：功能以用地要求具一定特殊性的公共功能为主导（文化、康体、教育、旅 游等）。 除枢纽型、特殊型之外的其余站点类型，具有较明显的分级特征，为保证分类分级成果 的可利用性以及说服力，从交通特征（交通通达度、交通流量）、区位等级（规划定位等级、 所在镇区实力）、腹地功能（现状用地功能、用地开发潜力）三个方面构建因子评价体系， 采用德尔菲法确定权重，反复多次得到较为一致的预测结果之后进行总体校核。总体校核后 东莞市轨道站点功能定位具体如图 3 所示