中外许可证制度的理论与实务 工的考核。“物勒工名,以考其成,工有不当,必行其罪”。以 齐国管仲的“官山海”政策为代表,列国均将盐、铁二项的 产销控制在官府手中。对煮盐冶铁均设官官营,成为历史上 盐铁禁权制度之始。 (2)秦汉以后的禁榷制度 秦汉以降至于清,禁榷制度成为“重农抑商”与官府对 手工业进行控制的最主要手段。表现出两个特点:一是禁止 的商品种类日多,且多为高档消费品或珍稀饰品;二是禁止 的方式日多,如对茶、盐、酒等主要商品成为历代立法调整 的主要经济内容。 在连年征战或饥荒之年,一般都严行禁酒法律。因为酒 的产销耗费大量粮食,所以历代均有“榷酤”之制。有些朝 代对醋、矾等也加以管制。秦律中有“百姓居田舍者毋敢酤 酒,田啬夫、部佐谨禁御之,有不从令者有罪”。汉武帝“又 汉三年,初榷酒酤”。规定“县官自酤榷卖酒,小民不复得酤。” 中央“太官主饮酒,皆令丞治”。地方郡国由“榷酤官”代办, 利润上缴中央大司农所属“斡官”。多为官府自制或由私人酒 坊制作,官府供应原料,按数收缴,类似今日的加工订货。唐、 宋相因,如宋代“诸州城内皆置务酿酒,县镇乡闾或许民酿, 而定其岁课,若有遗利,所在多请官酤”。后世评说:“历代 榷酤未有如宋之甚者 宋元以后,禁榷物品有所变化。北宋末以后凡铁器属 “农具、器用勿繫”。其它仿茶引法,并对金、铜、银、锡、铝、 汞行程度不同的控制经营。南宋海外贸易大增,对舶来品行 禁榷,较北宋时品种有所放宽。元代因民族压迫的需要,禁
工 的 考 核 。 “ 物 勒 工 名 ， 以 考 其 成 ， 工 有 不 当 ， 必 行 其 罪 ” 。 以 齐 国 管 仲 的 “ 官 山 海 ” 政 策 为 代 表 ， 列 国 均 将 盐 、 铁 二 项 的 产 销 控 制 在 官 府 手 中 。 对 煮 盐 冶 铁 均 设 官 官 营 ， 成 为 历 史 上 盐 铁 禁 权 制 度 之 始 。 （ ２ ） 秦 汉 以 后 的 禁 榷 制 度 秦 汉 以 降 至 于 清 ， 禁 榷 制 度 成 为 “ 重 农 抑 商 ” 与 官 府 对 手 工 业 进 行 控 制 的 最 主 要 手 段 。 表 现 出 两 个 特 点 ： 一 是 禁 止 的 商 品 种 类 日 多 ， 且 多 为 高 档 消 费 品 或 珍 稀 饰 品 ； 二 是 禁 止 的 方 式 日 多 ， 如 对 茶 、 盐 、 酒 等 主 要 商 品 成 为 历 代 立 法 调 整 的 主 要 经 济 内 容 。 在 连 年 征 战 或 饥 荒 之 年 ， 一 般 都 严 行 禁 酒 法 律 。 因 为 酒 的 产 销 耗 费 大 量 粮 食 ， 所 以 历 代 均 有 “ 榷 酤 ” 之 制 。 有 些 朝 代 对 醋 、 矾 等 也 加 以 管 制 。 秦 律 中 有 “ 百 姓 居 田 舍 者 毋 敢 酤 酒 ， 田 啬 夫 、 部 佐 谨 禁 御 之 ， 有 不 从 令 者 有 罪 ” 。 汉 武 帝 “ 又 汉 三 年 ， 初 榷 酒 酤 ” 。 规 定 “ 县 官 自 酤 榷 卖 酒 ， 小 民 不 复 得 酤 。 ” 中 央 “ 太 官 主 饮 酒 ， 皆 令 丞 治 ” 。 地 方 郡 国 由 “ 榷 酤 官 ” 代 办 ， 利 润 上 缴 中 央 大 司 农 所 属 “ 斡 官 ” 。 多 为 官 府 自 制 或 由 私 人 酒 坊 制 作 ， 官 府 供 应 原 料 ， 按 数 收 缴 ， 类 似 今 日 的 加 工 订 货 。 唐 、 宋 相 因 ， 如 宋 代 “ 诸 州 城 内 皆 置 务 酿 酒 ， 县 镇 乡 闾 或 许 民 酿 ， 而 定 其 岁 课 ， 若 有 遗 利 ， 所 在 多 请 官 酤 ” 。 后 世 评 说 ： “ 历 代 榷 酤 未 有 如 宋 之 甚 者 ” 。 宋 元 以 后 ， 禁 榷 物 品 有 所 变 化 。 北 宋 末 以 后 凡 铁 器 属 “ 农 具 、 器 用 勿 禁 ” 。 其 它 仿 茶 引 法 ， 并 对 金 、 铜 、 银 、 锡 、 铝 、 汞 行 程 度 不 同 的 控 制 经 营 。 南 宋 海 外 贸 易 大 增 ， 对 舶 来 品 行 禁 榷 ， 较 北 宋 时 品 种 有 所 放 宽 。 元 代 因 民 族 压 迫 的 需 要 ， 禁 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务 ７
中外许可证制度的理论与实务 民间铸造铁器。 明清两代继承前代禁榷制度,在立法上专设茶法、盐法 钱钞法,尤其对铸钱的铜控制更严。与宋元时期禁止私往海 外贸易其着眼点在“漏舶”的经济方面不同,明清海禁均是 出于边防和政治上的考虑。明穆宗隆庆以后曾一度解禁,但 仍行“船引”加以控制。随君主集权专制的恶性发作,传统 抑商政策的另一种作法——一匠籍制度,在明清得到了空前的 强化。匠籍制度的目的,是对有手工业技艺的人加以官府的 垄断,以此来扼制商业资本的转化。此外,明律规定:“凡盗 掘金银铜锡水银等项矿砂,……照盗无人看守物准窃盗论。” 明英宗时“私煎银矿者,处以极刑”,宪宗成化年间私贩铜货 出境,本身处死,全家充军。清承明制,康熙定“开采铜铅 之例”,所产铜须卖给官府,如私卖则没收治罪。以后虽允许 通商铜”,但与铁、煤一并仍皆须持照贩运、开采。如乾隆 时采煤者“窑成之日,报明藩司,给与牙帖,承允开采”。道 光十一年《钦定户部则例》规定:凡“商民自出资本募工 挖”矿的,“由地方官査明该商人姓名籍贯,取具甘结,加具 印结详明,藩司发给执照,方准开采”。“倘有私挖,即行封 禁,照例治罪”。江南织造业在康熙年间仍是“机户不得逾百 张,张纳税五十金。织造批准、注册、给文凭,然后敢织”。 与前代相比,商品经营范围有所放宽,如盐的产销允许私人 煎贩。对外贸易则采取公行与商馆制度加以控制。凡与外商 交易皆由公行办理。 (3)中华民国时期的专卖制度 清末以来,外有各列强在华投资设厂大肆进行经济掠夺
民 间 铸 造 铁 器 。 明 清 两 代 继 承 前 代 禁 榷 制 度 ， 在 立 法 上 专 设 茶 法 、 盐 法 、 钱 钞 法 ， 尤 其 对 铸 钱 的 铜 控 制 更 严 。 与 宋 元 时 期 禁 止 私 往 海 外 贸 易 其 着 眼 点 在 “ 漏 舶 ” 的 经 济 方 面 不 同 ， 明 清 海 禁 均 是 出 于 边 防 和 政 治 上 的 考 虑 。 明 穆 宗 隆 庆 以 后 曾 一 度 解 禁 ， 但 仍 行 “ 船 引 ” 加 以 控 制 。 随 君 主 集 权 专 制 的 恶 性 发 作 ， 传 统 抑 商 政 策 的 另 一 种 作 法 — — 匠 籍 制 度 ， 在 明 清 得 到 了 空 前 的 强 化 。 匠 籍 制 度 的 目 的 ， 是 对 有 手 工 业 技 艺 的 人 加 以 官 府 的 垄 断 ， 以 此 来 扼 制 商 业 资 本 的 转 化 。 此 外 ， 明 律 规 定 ： “ 凡 盗 掘 金 银 铜 锡 水 银 等 项 矿 砂 ， … … 照 盗 无 人 看 守 物 准 窃 盗 论 。 ” 明 英 宗 时 “ 私 煎 银 矿 者 ， 处 以 极 刑 ” ， 宪 宗 成 化 年 间 私 贩 铜 货 出 境 ， 本 身 处 死 ， 全 家 充 军 。 清 承 明 制 ， 康 熙 定 “ 开 采 铜 铅 之 例 ” ， 所 产 铜 须 卖 给 官 府 ， 如 私 卖 则 没 收 治 罪 。 以 后 虽 允 许 “ 通 商 铜 ” ， 但 与 铁 、 煤 一 并 仍 皆 须 持 照 贩 运 、 开 采 。 如 乾 隆 时 采 煤 者 “ 窑 成 之 日 ， 报 明 藩 司 ， 给 与 牙 帖 ， 承 允 开 采 ” 。 道 光 十 一 年 《 钦 定 户 部 则 例 》 规 定 ： 凡 “ 商 民 自 出 资 本 募 工 挖 ” 矿 的 ， “ 由 地 方 官 查 明 该 商 人 姓 名 籍 贯 ， 取 具 甘 结 ， 加 具 印 结 详 明 ， 藩 司 发 给 执 照 ， 方 准 开 采 ” 。 “ 倘 有 私 挖 ， 即 行 封 禁 ， 照 例 治 罪 ” 。 江 南 织 造 业 在 康 熙 年 间 仍 是 “ 机 户 不 得 逾 百 张 ， 张 纳 税 五 十 金 。 织 造 批 准 、 注 册 、 给 文 凭 ， 然 后 敢 织 ” 。 与 前 代 相 比 ， 商 品 经 营 范 围 有 所 放 宽 ， 如 盐 的 产 销 允 许 私 人 煎 贩 。 对 外 贸 易 则 采 取 公 行 与 商 馆 制 度 加 以 控 制 。 凡 与 外 商 交 易 皆 由 公 行 办 理 。 （ ３ ） 中 华 民 国 时 期 的 专 卖 制 度 清 末 以 来 ， 外 有 各 列 强 在 华 投 资 设 厂 大 肆 进 行 经 济 掠 夺 ， ８ 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务
中外许可证制度的理论与实务 内有民族资产阶级实业救国开矿建厂,使千百年来传统的禁 榷制度土崩瓦解。替代而来的是仿效西方和日本以一系列单 行法规或条例加以规定调整的近代国家专卖制度。 其时国家对诸如军火工业、铁路、金融、矿山等均以程 度不同的专有垄断方式加以控制。以矿山开采为例,自清光 绪末年始,取得矿山开采权的方式主要为四种:一是因修筑 铁路连带取得;二是与官府交涉取得一省或一地的矿山开采 权;三是由官府指定地方的特许矿权;四是私人订立合同,由 官府追认的矿权。民国三年北京政府颁布《矿业条例》,以 立法确定了矿业权的取得种类及期限。规定“探矿时所得矿 物,须经矿务监督署长准许,方得出售或消费,并依本条例 纳税。” 南京国民政府时期也制定有大量专卖法规。在承继旧法 律基础上,因不同历史时期的需要,对专卖的范围也有所扩 大。如民国十七年公布的《非常时期农矿工商管理条例》中 规定:一是对棉、丝、钢铁、粮食、植物油等四十七种物品 及经营这些物品的农矿工商依该条例进行管理。二是被管理 企业的生产、经营等方面按经济部规定的标准实施。三是战 时必需的矿业、军工企业及电信事业等,收归政府办理。抗 日战争时期专卖控制范围进一步扩大,举凡与战事有关的资 源、物品及有关企业均严加管制。 (4)中国共产党领导的各抗日根据地为粉碎日寇的围剿 和国民党对各边区政府的经济封锁,也实施了一系列专卖办 ①申报馆《五十年来中国之矿业》
内 有 民 族 资 产 阶 级 实 业 救 国 开 矿 建 厂 ， 使 千 百 年 来 传 统 的 禁 榷 制 度 土 崩 瓦 解 。 替 代 而 来 的 是 仿 效 西 方 和 日 本 以 一 系 列 单 行 法 规 或 条 例 加 以 规 定 调 整 的 近 代 国 家 专 卖 制 度 。 其 时 国 家 对 诸 如 军 火 工 业 、 铁 路 、 金 融 、 矿 山 等 均 以 程 度 不 同 的 专 有 垄 断 方 式 加 以 控 制 。 以 矿 山 开 采 为 例 ， 自 清 光 绪 末 年 始 ， 取 得 矿 山 开 采 权 的 方 式 主 要 为 四 种 ： 一 是 因 修 筑 铁 路 连 带 取 得 ； 二 是 与 官 府 交 涉 取 得 一 省 或 一 地 的 矿 山 开 采 权 ； 三 是 由 官 府 指 定 地 方 的 特 许 矿 权 ； 四 是 私 人 订 立 合 同 ， 由 官 府 追 认 的 矿 权 ① 。 民 国 三 年 北 京 政 府 颁 布 《 矿 业 条 例 》 ， 以 立 法 确 定 了 矿 业 权 的 取 得 种 类 及 期 限 。 规 定 “ 探 矿 时 所 得 矿 物 ， 须 经 矿 务 监 督 署 长 准 许 ， 方 得 出 售 或 消 费 ， 并 依 本 条 例 纳 税 。 ” 南 京 国 民 政 府 时 期 也 制 定 有 大 量 专 卖 法 规 。 在 承 继 旧 法 律 基 础 上 ， 因 不 同 历 史 时 期 的 需 要 ， 对 专 卖 的 范 围 也 有 所 扩 大 。 如 民 国 十 七 年 公 布 的 《 非 常 时 期 农 矿 工 商 管 理 条 例 》 中 规 定 ： 一 是 对 棉 、 丝 、 钢 铁 、 粮 食 、 植 物 油 等 四 十 七 种 物 品 及 经 营 这 些 物 品 的 农 矿 工 商 依 该 条 例 进 行 管 理 。 二 是 被 管 理 企 业 的 生 产 、 经 营 等 方 面 按 经 济 部 规 定 的 标 准 实 施 。 三 是 战 时 必 需 的 矿 业 、 军 工 企 业 及 电 信 事 业 等 ， 收 归 政 府 办 理 。 抗 日 战 争 时 期 专 卖 控 制 范 围 进 一 步 扩 大 ， 举 凡 与 战 事 有 关 的 资 源 、 物 品 及 有 关 企 业 均 严 加 管 制 。 （ ４ ） 中 国 共 产 党 领 导 的 各 抗 日 根 据 地 为 粉 碎 日 寇 的 围 剿 和 国 民 党 对 各 边 区 政 府 的 经 济 封 锁 ， 也 实 施 了 一 系 列 专 卖 办 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务 ９ ① 申 报 馆 《 五 十 年 来 中 国 之 矿 业 》
中外许可证制度的理论与实务 法。如民国三十二年陕甘宁边区政府制定的《战时管理进出 口货及过境物品暂行办法》就规定:凡进出口货物分为允许、 特许、禁止三种。允许进出口物品须在进出口当地物资局或 其委托机关登记、检査、领取允许证,完纳税款后自由出售; 特许进出口物品须事先向物资局申领特许证后,方可出入境 禁止进出口物品严行检查,违者没收。凡过境物品未得到物 资局或其委托机关批准,不得中途出售,违者没收。晋察冀 边区政府在民国三十四年颁行的《鸦片缉私暂行办法》也规 定:鸦片一律禁止私自买卖、私自贩运或制造,违者依国民 政府《禁烟法》治罪。凡卫生机关、医院药用鸦片均须领取 公用鸦片携带证。运输者需持有鸦片公运证,否则以私自贩 运论处。1949年3月华北人民政府和同年6月人民解放军华 东军区司令部先后颁布的“对外贸易管理暂行办法”,正式使 用“许可证”这一新的管理方式。凡进出口货物均须向外贸 管理局申请领取有关进出口许可证。对外汇和外籍轮船等也 都有类似作法。 当然,封建社会中有关许可方面的制度是在高度集中的 行政体制下进行的,许可的内容和范围极其有限,而且缺乏 必要程序的保障。 2.新中国许可证制度发展 新中国成立后,随着行政管理的科学化,我们建立了有 效的行政许可制度,并根据经济发展的客观需要,进一步提 高了许可证制度的民主性与科学性。建国初期,许可证制度 的重点主要是有关治安管理的许可,即从当时的阶级关系的 实际情况出发,颁布了调整治安管理方面的大量的行政法规
法 。 如 民 国 三 十 二 年 陕 甘 宁 边 区 政 府 制 定 的 《 战 时 管 理 进 出 口 货 及 过 境 物 品 暂 行 办 法 》 就 规 定 ： 凡 进 出 口 货 物 分 为 允 许 、 特 许 、 禁 止 三 种 。 允 许 进 出 口 物 品 须 在 进 出 口 当 地 物 资 局 或 其 委 托 机 关 登 记 、 检 查 、 领 取 允 许 证 ， 完 纳 税 款 后 自 由 出 售 ； 特 许 进 出 口 物 品 须 事 先 向 物 资 局 申 领 特 许 证 后 ， 方 可 出 入 境 ； 禁 止 进 出 口 物 品 严 行 检 查 ， 违 者 没 收 。 凡 过 境 物 品 未 得 到 物 资 局 或 其 委 托 机 关 批 准 ， 不 得 中 途 出 售 ， 违 者 没 收 。 晋 察 冀 边 区 政 府 在 民 国 三 十 四 年 颁 行 的 《 鸦 片 缉 私 暂 行 办 法 》 也 规 定 ： 鸦 片 一 律 禁 止 私 自 买 卖 、 私 自 贩 运 或 制 造 ， 违 者 依 国 民 政 府 《 禁 烟 法 》 治 罪 。 凡 卫 生 机 关 、 医 院 药 用 鸦 片 均 须 领 取 公 用 鸦 片 携 带 证 。 运 输 者 需 持 有 鸦 片 公 运 证 ， 否 则 以 私 自 贩 运 论 处 。 １ ９ ４ ９ 年 ３ 月 华 北 人 民 政 府 和 同 年 ６ 月 人 民 解 放 军 华 东 军 区 司 令 部 先 后 颁 布 的 “ 对 外 贸 易 管 理 暂 行 办 法 ” ， 正 式 使 用 “ 许 可 证 ” 这 一 新 的 管 理 方 式 。 凡 进 出 口 货 物 均 须 向 外 贸 管 理 局 申 请 领 取 有 关 进 出 口 许 可 证 。 对 外 汇 和 外 籍 轮 船 等 也 都 有 类 似 作 法 。 当 然 ， 封 建 社 会 中 有 关 许 可 方 面 的 制 度 是 在 高 度 集 中 的 行 政 体 制 下 进 行 的 ， 许 可 的 内 容 和 范 围 极 其 有 限 ， 而 且 缺 乏 必 要 程 序 的 保 障 。 ２ ． 新 中 国 许 可 证 制 度 发 展 新 中 国 成 立 后 ， 随 着 行 政 管 理 的 科 学 化 ， 我 们 建 立 了 有 效 的 行 政 许 可 制 度 ， 并 根 据 经 济 发 展 的 客 观 需 要 ， 进 一 步 提 高 了 许 可 证 制 度 的 民 主 性 与 科 学 性 。 建 国 初 期 ， 许 可 证 制 度 的 重 点 主 要 是 有 关 治 安 管 理 的 许 可 ， 即 从 当 时 的 阶 级 关 系 的 实 际 情 况 出 发 ， 颁 布 了 调 整 治 安 管 理 方 面 的 大 量 的 行 政 法 规 。 １ ０ 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务
中外许可证制度的理论与实务 60年代,由于法制建设不健全,许可证制度中的民主性受到 削弱,片面强调限制功能,使许可证制度的保障功能实际上 成为名存实亡的东西。70年代后,许可证制度虽有一定的发 展,但发挥作用的范围极其有限,没有涉及到经济管理的广 泛领域。直至党的十一届三中全会以后许可证制度才成为 种科学化的管理方法而发挥了作用。自1978年以来,随着经 济建设的发展,行政管理的科学性与民主性有了很大的提高 作为国家行政管理重要手段的许可证制度也有了新的发展 主要表现是:(1)有关许可证制度的法规日益健全与完备。据 统计,我国现行法律和法规中涉及许可证方面的将近300多 项。在国家的政治、经济和文化生活的主要领域基本上都有 相应的许可证规定。(2)许可证制度的民主化程度不断提高。 许可证制度是公民实现权利的重要体现和保障,合理的、科 学的许可证制度对国家的稳定和经济建设起着重要的作用, 尤其是,近年来许可证制度中贯彻公开化原则、便民原则、效 率原则,调动了广大人民群众的积极性与创造性。(3)许可 证制日益程序化。许可证制度包含着广泛的内容,它的有效 实现必须借助于合理而严格的程序。很显然,缺乏程序的保 障,则无法实现许可证制度的目的与具体内容。(4)许可证 制度与公民的关系日益密切。经济关系的发展为公民从事广 泛的经济活动创造了现实可能性,同时客观上要求广大公民 熟悉许可证制度的主要内容,严格按照法律办事。 二)外国许可证制度的发展 作为行政管理的重要手段,许可证制度源于西方资本主 义国家商品经济的发展。早期的行政管理活动中,不同程度
６ ０ 年 代 ， 由 于 法 制 建 设 不 健 全 ， 许 可 证 制 度 中 的 民 主 性 受 到 削 弱 ， 片 面 强 调 限 制 功 能 ， 使 许 可 证 制 度 的 保 障 功 能 实 际 上 成 为 名 存 实 亡 的 东 西 。 ７ ０ 年 代 后 ， 许 可 证 制 度 虽 有 一 定 的 发 展 ， 但 发 挥 作 用 的 范 围 极 其 有 限 ， 没 有 涉 及 到 经 济 管 理 的 广 泛 领 域 。 直 至 党 的 十 一 届 三 中 全 会 以 后 许 可 证 制 度 才 成 为 一 种 科 学 化 的 管 理 方 法 而 发 挥 了 作 用 。 自 １ ９ ７ ８ 年 以 来 ， 随 着 经 济 建 设 的 发 展 ， 行 政 管 理 的 科 学 性 与 民 主 性 有 了 很 大 的 提 高 ， 作 为 国 家 行 政 管 理 重 要 手 段 的 许 可 证 制 度 也 有 了 新 的 发 展 。 主 要 表 现 是 ： （ １ ） 有 关 许 可 证 制 度 的 法 规 日 益 健 全 与 完 备 。 据 统 计 ， 我 国 现 行 法 律 和 法 规 中 涉 及 许 可 证 方 面 的 将 近 ３ ０ ０ 多 项 。 在 国 家 的 政 治 、 经 济 和 文 化 生 活 的 主 要 领 域 基 本 上 都 有 相 应 的 许 可 证 规 定 。 （ ２ ） 许 可 证 制 度 的 民 主 化 程 度 不 断 提 高 。 许 可 证 制 度 是 公 民 实 现 权 利 的 重 要 体 现 和 保 障 ， 合 理 的 、 科 学 的 许 可 证 制 度 对 国 家 的 稳 定 和 经 济 建 设 起 着 重 要 的 作 用 ， 尤 其 是 ， 近 年 来 许 可 证 制 度 中 贯 彻 公 开 化 原 则 、 便 民 原 则 、 效 率 原 则 ， 调 动 了 广 大 人 民 群 众 的 积 极 性 与 创 造 性 。 （ ３ ） 许 可 证 制 日 益 程 序 化 。 许 可 证 制 度 包 含 着 广 泛 的 内 容 ， 它 的 有 效 实 现 必 须 借 助 于 合 理 而 严 格 的 程 序 。 很 显 然 ， 缺 乏 程 序 的 保 障 ， 则 无 法 实 现 许 可 证 制 度 的 目 的 与 具 体 内 容 。 （ ４ ） 许 可 证 制 度 与 公 民 的 关 系 日 益 密 切 。 经 济 关 系 的 发 展 为 公 民 从 事 广 泛 的 经 济 活 动 创 造 了 现 实 可 能 性 ， 同 时 客 观 上 要 求 广 大 公 民 熟 悉 许 可 证 制 度 的 主 要 内 容 ， 严 格 按 照 法 律 办 事 。 （ 二 ） 外 国 许 可 证 制 度 的 发 展 作 为 行 政 管 理 的 重 要 手 段 ， 许 可 证 制 度 源 于 西 方 资 本 主 义 国 家 商 品 经 济 的 发 展 。 早 期 的 行 政 管 理 活 动 中 ， 不 同 程 度 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务 １ １