官僚制内莱 探讨的问题可归为三个方面：官僚的行为动机、官僚组织的运作机制与环 境、理性官员所追求的总体策略，而这又可简化为两方面即官员行为分析 和官僚组织行为分析。下面仅作简单介绍。 官员行为剖析 1.官员的局限和偏见。[5]官员的局限性有：投入决策的时间有限； 进行决策权衡时所使用的信息有限；每个官员各自的职能使得他们都只注 意自己关心的那部分；制定决策所儒信息的不充分：获得更多信息的成本 高昂；很多重要信息尤其是关于未来事件的动态的信息的缺乏，以致决策 的制定面临着不可避免的不确定性。官员的偏见有：每个官员向上层传递 信息都倾向于扭曲信息的真实度，‘即都会夸大对自已有利的信息，尽量减 少或隐藏对自己有害的信息；每个官员都对特定的政策和行动抱有偏见， 即使他的职责要求他执行这些政策或行动，他仍旧会努力推行那些于己有 利的政策或行动，反对或不履行损害自己利益的政策或行动；每个官员在 他遵守上级指示时都会有不同程度的改变，遵守程度取决于这些指示是否 有利于自身利益；在执行组织职能的过程中，官员增强自己的费任和接受 有风险的职责的程度，主要取决于这样做能否帮助其实现个人目标。 2.官员个体所处的官僚制背景。尽管官僚组织各不相同，但其成员 面对的却都是同一种情形：身在层级制官僚组织中，都处于一种由上级、 同级和下级所组成的组织网络中，他除了必须处理好与这三者的关系外， 还需要协调与不同部门的经常来往的人员的关系。因为官僚组织的产出无 法直接衡量，官员的功绩很大程度取决于他的直接上级对他工作的评价， 所以保持良好的上下级关系非常重要，在这种情况下，官员都会致力于发 展这种与上级的良好关系。 3.官员个体的动机和目标。官员的一般动机包括：权力，金钱收入， 声望，便利，安全，忠诚，精通工作的自豪感，为公共利益服务的愿望， 对特定行动计划的承诺。前五个属于纯个人动机，后四个则属于混合动 机。官员的目标由高到低可以分为：终极目标（包括个人信仰、生命的价 值和意义)、覆行杜会行为准则的目的（包括行动和决策都必须符合杜会 的基本价值原则)、履行基本政治行为的目的（包括应该由政府承担的基 础的社会、政治和经济的职能)、基本的个人目标（包括上述个人动机)、 特殊的官僚制导向的目标（包括履行社会职能、组织结构、广泛的政策
译者前言 特殊的政策等)。 4.官员的类型及其心理倾向和行为。按照官员的目的和动机，官员 可以分为两个大类五种类型[6]，即完全自私的官员（权力攀登者、保守 者)和混合动机的官员（狂热者、得导者、政治家）。 权力攀登者（climbers)一寻求权力、收人和声望最大化，他们希 望通过晋升、扩张、跳槽等技巧来实现这个抱负。 保守者(conservers)一一设法保持目前拥有的权力、收入和声望水 平，紧紧把握住所有已经拥有的利益，并尽可能降低努力的程度，他们本 质上是躲避变革者。 狂热者(zealots)一其性格属于内在驱动型，乐观、精力充沛、很 有冲劲，常以好像寻求公共利益的方式行事，推动某些非常具体的政策目 标的实现，而不顾自已所处的职位或可能遇到的反对。他们追寻权力，一 方面因为权力本身有好处，另一方面是为了影响他们效忠的政策。 倡导者（advocates)一基本上属于乐观的类型，通常情况下很积 极。他们也追寻权力，因为他们想对那些与职责和组织相关的政策和行为 产生重要的影响。他们易受到其上司、同级和下属的强烈影响。不过，他 们有进取心，对其认为适宜其组织的任何事物锲而不舍。由于各种因素， 官员常倾向于采取倡导者行为。 政治家(statesmen)一对国家或社会忠诚。他们渴望得到权力，因 为要对国家政策和行为有重要影响就需要拥有权力。他们有大局观，即使 其责任非常具体。但他们不喜欢冲突的局面，乐于通过一种基于其广泛忠 诚的妥协来调和不同观点的冲突。政治家很类似公共行政学教科书上所说 的理想形态的官僚。 官僚组织行为剖析 1.官僚组织的信息沟通行为。一个组织的沟通系统包括正式、非正 式和私人三种沟通类型。由于官僚组织的信息沟通有信息歪曲的特征及其 原因，官员也可以采取一些措施来降低信息失真的程度，如重复和核查报 告、反向偏见措施、消除中层人员数、发展能够查出信息歪曲的证据等措 施。 2.官僚组织的调控行为。官僚组织内部控制存在着三大定律[刀：不 完全控制定律，即没有人能够完全控制一个大型组织的行为；控制递减定
官徠制内幕 6 律，即组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱；协调递减定 律，即组织规模越大，协调行动越困难。为了克服上述缺点，官條组织中 的控制手段主要有：发布的命令尽可能减少模糊性，即实现最大限度的明 确和具体；创造用以发现下属的实时行动的必要信息；挑选所有行动中的 小部分进行审查；运用反信息扭曲机制以获得遵从；设置独立的监督机 构；设置参谋部门来协助控制一线职员；裙带主义、种族主义以及其他基 于忠诚的控制手段。值得注意的是，这些控制手段并不一定会导致高效 率，它们实施的目的在于使上级命令尽量不被歪曲，以及最大限度地控制 下属的行动。 3.官僚组织的信息搜集行为。信息的搜集与调查在制定决策和执行 决策的过程中有着举足轻重的作用。决策者在决策形成过程中以及在几个 行动方案中选择最佳方案、评估下属执行情况时都儒要大量的信息作为选 择依据，同样，下级官员在执行过程中也依靠执行环境的信息来贯彻上级 的命令，并根据其他信息对决策进行及时的反馈与调整。作者从信息搜集 基本程序与基本问题、信息搜集的经济分析、官员个人偏见对信息搜集的 影响、时间性压力对信息搜集的影响、信息搜集的扩大与组织政策、信息 搜集、分析与评估相分离的效果等方面探讨了官僚组织的信息搜集行为。 此外，作者还对官僚组织的变革行为、官僚组织的人员招聘与教化、 官僚组织的意识形态、官僚组织的预算行为等问题进行了探讨，这里不再 一一介绍。全书可以说是一部官僚组织行为学分析的著作，它着力探讨了 官僚组织及其成员的行为规律。 四 本书的学术价值是不言而喻的。全书虽然结构宏大，却并非只停留在 宏大叙事之上。作者大胆假设，小心求证，理论具有较强的逻辑性。全书 并无晦涩难懂的语言，作者用简明的语言为我们提供了一部美国的《官场 现形记》。虽然揭露了官僚制内幕，官僚制问题并不能自然地得到解决， 但此书让我们看清了官僚的心理与行为，明了官僚组织和官僚的行为机 制，从而加深了对官僚组织和官僚的理解。在研究方法上，该书突破了公 共选择理论的个人主义追求的偏好，引入了结构主义和功能主义的分析方
译者前言 法，十分注重组织结构和整体功能的分析。就分析官僚组织及其行为机制 而言，此书确实是一部经典力作。它不仅较为合理地解释了官條组织和官 僚行为，从而具有突出的理论价值，而且对于我们学习如何与官僚组织及 其官员打交道，以及如何克服官僚病等，具有一一定的指导意义。 当然，本书并非尽善尽美，它同样存在这样那样的局限性。尼斯坎南 在其《官僚制与公共经济学》中有一段关于唐斯的评论，他认为，安东 尼·唐斯的这部著作“主要关注的是官僚机构内部的行为。唐斯发展了官 僚机构内部管理过程的整体理论，但是没有探讨在官僚机构的预算和产出 绩效问题上最大化行为的影响”(8】。英国著名政治学家和公共管理学家帕 特里克·敦利威也指出：“尽管唐斯和尼斯坎南的研究途径明显不同，但他 们的研究都有四个主要缺陷：(1)他们将所有的机构当成严格的直线型官 僚制模式。(2)他们都对官僚效用函数的组成要素采取了过于宽泛的定 义。(3)他们对所有官僚行为做出了本质相同的解释，因而他们不能合理 地解释机构目标和策略的变化。(4)他们将机构体系当成单个机构同比扩 大的相似物而加以分析。”[9]其实，唐斯本人对其理论局限性也有清醒的 认识，他在本书导论部分作了说明：“第一，本书所有的假设和命题都缺 乏系统化的经验性证明。第二，该理论仅仅适用于官僚整体行为的一小部 分。该研究主体如此广泛，我们不得不集中精力研究我们认为官僚行为的 重要方面。但该理论的适用范围可以被扩展，用于分析现实官僚组织的多 种情况”[10]。况且，本书写于公共选择理论盛行的1967年，时过境迁， 也不可避免地具有时代的局限性。然而，瑕不掩瑜，尽管有上述局限性， 我们仍然向国内读者郑重推荐本书。 五 本书的翻译是集体合作的结晶，硕士研究生文明超、唐卓和陈洪波分 别参加了部分章节的初译，王惠琴翻译了人名索引，为翻译打下了一定基 础，在此特别表示感谢。但由于翻译初稿中误译、漏译的段落和句子较 多，许多句子也不太符合汉语的表达习惯，我用整整一个暑假从头到尾一 字一句地重新翻译，接着由博士研究生李学校译一遍，最后再由我对全书 进行校译和润色。博士研究生吴海燕和肖生福为本书的三校稿提供了一些
官僚喇内慕 帮助，在此也表示感谢。这里要特别感谢本书作者安东尼·唐斯为我们奉 献了这部学术精品并提供了本书中文版版权，也要感谢中国人民大学出版 社为本书中文版的出版所付出的努力，特别是感谢费任编辑朱海燕的细致 工作，使本书避免了误译与漏译。众所周知，翻译的最高境界是“信”、 “达”、“雅”，然而，要臻于“信”、“达”、“雅”实在不易，对此我们不敢 奢望，但求译本能够传达原文信息已足矣。由于时间较紧，加之我们专业 和英语水平都有限，书中误译、译得不妥之处在所难免。诸多不足和错误 之处，我们祈请方家给予批评和斧正。 郭小聪道识 于广州康乐园 2005年10月 注释 [1]“唐斯定律”：在一个两党竞争的选举结构中，越靠近中间的候选人取胜的希望越大。 这条定律认为，在任何一个政治社会中，居中的温和派的人数最多，因此，候选人的政治立 场越向中间移动，覆盖的支持者就越多。 [2]Anthony Downs,An Economic Theory of Democracy,New York,Harper Row, 1957 [3]有关安东尼·唐斯的情况，感兴趣的读者可以登录他的个人网站：http:∥www.antho· nydowns.como [4]Anthony Downs,Inside Bureaucracy,Illinois,Waveland Press,Inc.1994 (Reissue),p.1. [5]参见上书，77~78页。 [6]参见上书，92~111页。 [7]参见上书，143页。 [8][美]威廉姆·A·尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，8页，北京，中国青年出版社， 2004。 [9][英]帕特里克·敦利威：《民主、官僚制与公共选择一政治科学中的经济学解释》， 181页，北京，中国青年出版社，2004。 [10]同[4]，3页