美国“1998年国际宗教自由法” 徐以骅 1998年国际宗教自由法”是近年来美国最重要的人权立法之一,是以基 督教福音派为核心的所谓反世界范围宗教迫害运动的一项重大立法成果,也是自 1983年美国天主教会在核军备问题上发表“和平的挑战”主教牧函以来,美国 宗教团体影响本国外交政策的又一划界性事件。宗教或宗教团体虽在美国社会中 有极为重要的地位,但外交政策却是其较少涉足或有直接和重大影响之领域。1 在冷战和后冷战的漫长岁月中,现实地缘和战略考量支配着美国的外交政策,宗 教问题常被受"启蒙主义偏见″影响的外交政策精英或甚至被传统人权机构所忽 略,上述“反宗教迫害运动”的支持者就抱怨说,所谓宗教迫害问题是传统人权 组织的“弃儿"”,而“受压迫的”基督徒则是“20世纪的犹太人"。2然而在20 世纪行将结束之际,美国国内却出现了颇具声势且以国会为主要舞台的所谓反宗 教迫害运动,并最终形成“1998年国际宗教自由法”这一对美国外交和国际人 权政策产生较大影响的重要立法。本文旨在对美国这一对其外交政策有重要影响 的跨世纪立法的立法背景、立法过程、实施状况作一简要的述评。 *美国俄克拉荷马大学政治学系讲座教授艾伦D赫茨克( Allen d. Hertzke)慷慨将其新著 《解救上帝的子民:争取全球人权之非常联盟》( Freeing God's Children: The Un/ikely A∥ iance on Global Human Right)的手稿提供笔者参考。该书目前已由罗曼与利特菲 尔德出版公司( Rowman& Littlefield Publishers,Inc)出版,其中第6章对“1998年国 际宗教自由法″的立法过程有详尽的描述和分析,在此谨表感谢。本文载徐以骅主编:《宗 教与美国社会——多元体的美国宗教》(第2辑),时事出版社2004年。本文的研究工 作得到上海市哲学社会科学规划课题的资助 1关于宗教对美国外交政策的影响,可参拙文:“宗教新右翼与美国外交政策″,载徐以骅主 编:《宗教与美国社会一美国宗教的“路线图"》(第1辑),北京,时事出版社2004年 第80-117页。 2 Allen D Hertzke, " The Faith Factor in Foreign Policy. Religious Constituencies and Congressional Initiative on Human Rights, "Extensions(Spring 2001), 16
141 美国“1998 年国际宗教自由法” 徐以骅 “1998 年国际宗教自由法”是近年来美国最重要的人权立法之一，是以基 督教福音派为核心的所谓反世界范围宗教迫害运动的一项重大立法成果，也是自 1983 年美国天主教会在核军备问题上发表“和平的挑战”主教牧函以来，美国 宗教团体影响本国外交政策的又一划界性事件。宗教或宗教团体虽在美国社会中 有极为重要的地位，但外交政策却是其较少涉足或有直接和重大影响之领域。1 在冷战和后冷战的漫长岁月中，现实地缘和战略考量支配着美国的外交政策，宗 教问题常被受“启蒙主义偏见”影响的外交政策精英或甚至被传统人权机构所忽 略，上述“反宗教迫害运动”的支持者就抱怨说，所谓宗教迫害问题是传统人权 组织的“弃儿”，而“受压迫的”基督徒则是“20 世纪的犹太人”。2 然而在 20 世纪行将结束之际，美国国内却出现了颇具声势且以国会为主要舞台的所谓反宗 教迫害运动，并最终形成“1998 年国际宗教自由法”这一对美国外交和国际人 权政策产生较大影响的重要立法。本文旨在对美国这一对其外交政策有重要影响 的跨世纪立法的立法背景、立法过程、实施状况作一简要的述评。 * 美国俄克拉荷马大学政治学系讲座教授艾伦·D·赫茨克（Allen D. Hertzke）慷慨将其新著 《解救上帝的子民：争取全球人权之非常联盟》（Freeing God's Children: The Unlikely Alliance on Global Human Rights）的手稿提供笔者参考。该书目前已由罗曼与利特菲 尔德出版公司(Rowman & Littlefield Publishers, Inc.)出版，其中第 6 章对“1998 年国 际宗教自由法”的立法过程有详尽的描述和分析，在此谨表感谢。本文载徐以骅主编：《宗 教与美国社会——多元一体的美国宗教》（第 2 辑），时事出版社 2004 年。本文的研究工 作得到上海市哲学社会科学规划课题的资助。 1 关于宗教对美国外交政策的影响，可参拙文：“宗教新右翼与美国外交政策”，载徐以骅主 编：《宗教与美国社会 – 美国宗教的“路线图”》（第 1 辑），北京，时事出版社 2004 年， 第 80-117 页。 2 Allen D. Hertzke, “The Faith Factor in Foreign Policy: Religious Constituencies and Congressional Initiative on Human Rights,” Extensions (Spring 2001), 16
立法背景 美国传统的外交和人权政策一般并不特别强调宗教问题。第二次世界大战以 来,美国政府、非政府组织和个人曾参与包括《世界人权宣言》在内的各种地区 和国际性人权公约或宣言的起草,3参与一系列国际人权机构如“联合国人权委 员会”,并在其中扮演了重要角色,但整个冷战期间美国政府在所谓宗教迫害问 题上最直接和重要的单边干预是国会于1973年通过的“杰克逊-瓦尼克法" 然而作为“1974年贸易法”的修正案而被提出的禁止给予那些不允许自由移民 国家贸易最惠国待遇的“杰克逊-瓦尼克法”虽被视为“1998年国际宗教自由 3这些地区和国际性人权保障公约或宣言还包括《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民 权利及政治权利国际公约》、《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》《消除基于宗教或信 仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》、《赫尔辛基最终法案》、《美洲人权公约》等。联 合国大会1948年12月10日通过的《世界人权宣言》的第十八条称:“人人有思想、良 心和宗教自由的权利;此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由;以及单独或集体、公开 或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”此条款已成为所有涉 及宗教和信仰自由的国际公约和宣言的基础文本,并且在联合国大会1981年11月25 日决议通过的《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》中得到进一步 阐述。关于1998年前美国在国际宗教自由领域的举措可参T. Jeremy Gunn,The United States and the promotion on freedom of religion and belief, "in Tare Lindholm, W. Cole Durham, Jr and Bahia G. Tahzib-Lie, eds, Facilitating Freedom of religion or Belief: A Deskbook(the Netherlands: Kluwer Law International 2001),163-169关于上述公约、宣言和美国人权政策的中文文献可参董云虎、刘武萍编 著:《世界人权约法总览》,四川人民出版社1990年;中国社会科学院法学硏究所编译 《国际人权文件与国际人权机构》,社会科学文献出版社1993年;中国人权研究会编 《〈世界人权宣言)与中国人权》,四川人民出版社1998年;周琪:《美国人权外交政策》 上海人民出版社2001年。目前学界关于宗教与国际法关系的论著极少,可参 James a.R. Nafziger, "Functions of the International Legal System, "in Mark W. Janis and Carolyn Evans, ed, Religion and Internationa/ Law(The Hague, the Netherlands Kluwer Law International, 1999 ), 155-176
142 一、立法背景 美国传统的外交和人权政策一般并不特别强调宗教问题。第二次世界大战以 来，美国政府、非政府组织和个人曾参与包括《世界人权宣言》在内的各种地区 和国际性人权公约或宣言的起草，3 参与一系列国际人权机构如“联合国人权委 员会”，并在其中扮演了重要角色，但整个冷战期间美国政府在所谓宗教迫害问 题上最直接和重要的单边干预是国会于 1973 年通过的“杰克逊--瓦尼克法”。 然而作为“1974 年贸易法”的修正案而被提出的禁止给予那些不允许自由移民 国家贸易最惠国待遇的“杰克逊--瓦尼克法”虽被视为“1998 年国际宗教自由 3 这些地区和国际性人权保障公约或宣言还包括《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民 权利及政治权利国际公约》、《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》、《消除基于宗教或信 仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》、《赫尔辛基最终法案》、《美洲人权公约》等。联 合国大会 1948 年 12 月 10 日通过的《世界人权宣言》的第十八条称：“人人有思想、良 心和宗教自由的权利；此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由；以及单独或集体、公开 或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”此条款已成为所有涉 及宗教和信仰自由的国际公约和宣言的基础文本，并且在联合国大会 1981 年 11 月 25 日决议通过的《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》中得到进一步 阐述。关于 1998 年前美国在国际宗教自由领域的举措可参 T. Jeremy Gunn, “The United States and the Promotion on Freedom of Religion and Belief,” in Tare Lindholm, W. Cole Durham, Jr. and Bahia G. Tahzib-Lie, eds., Facilitating Freedom of Religion or Belief: A Deskbook (the Netherlands: Kluwer Law International, 2001), 163-169;关于上述公约、宣言和美国人权政策的中文文献可参董云虎、刘武萍编 著：《世界人权约法总览》，四川人民出版社 1990 年；中国社会科学院法学研究所编译： 《国际人权文件与国际人权机构》，社会科学文献出版社 1993 年；中国人权研究会编： 《〈世界人权宣言〉与中国人权》，四川人民出版社 1998 年；周琪：《美国人权外交政策》， 上海人民出版社 2001 年。目前学界关于宗教与国际法关系的论著极少, 可参 James A. R. Nafziger, “Functions of the International Legal System,” in Mark W. Janis and Carolyn Evans, ed., Religion and International Law (The Hague, the Netherlands: Kluwer Law International, 1999),155-176
法”的蓝本,在动员方式如借助媒体及走国会立法路线等方面两者之间也有若干 相似之处,但该项主要针对苏联和其东欧盟国境内犹太人的法案在目标和手段上 均较单一,其复杂性难与后者相提并论。 美国的宗教团体虽十分强大,其对美国外交政策的干预在历史上也不乏其 例,4但此种干预的实际影响却相当有限和间接。究其主要原因不外有五:首先, 宗教并非影响美国外交政策的关键要素或变量,且经常受其他要素如地缘战略的 挤压,这在冷战期间尤为如此;其二,美国形形色色的宗教团体有其广泛活动和 议程,难以外交政策为关注中心;其三,即使在外交政策上各宗教团体也颇多分 歧,难以形成哪怕是最低程度的共识;其四,在许多外交政策问题上宗教团体既 不具无可争议的道德权威,又缺乏必要的专业知识;5其五,许多宗教团体通常 持先知式的道德立场,其所服膺的善恶二元论使其难以在纵容讨价还价和妥协的 政治过程和公共政策领域发挥作用。因此,尽管宗教团体一直在试图影响美国的 外交政策,但其成效则取决于它们能否克服上述牵制其发挥作用的障碍,而这些 障碍的存在正是冷战时期美国外交在所谓国际宗教自由领域基本上波澜不惊的 主要原因 4 Leo P Ribuffo, "Religion in the History of U. S. Foreign Policy,"in Elliott Abrams, ed, The Influence of Faith, Religious Groups & U. S Foreign Policy (Lanham, Maryland: Rowman Littlefield Publishers, Inc, 2001), 1-27 5如伊利诺伊州患顿学院政治学教授马克R阿姆斯特茨 Mark r. Amstat〕曾写道:“新 教主流派关于80年代的核困境和战略防御倡议、80年代末和90年代初的中东和平进程、 以及199〗1年波斯湾冲突等的政策声明对决策过程几无影响,其实当了解情况的信徒责疑 撰写这些声明的教会专职人员的神学和技术能力时,此种声明也许还会对教会本身造成损 害。” Mark R. Amstutz,“ Faith- Based NGos and U.s. Foreign Policy; in The Influence of Faith, Religious Groups U. S. Foreign Policy, 179 6艾伦D·赫茨克教授认为,影响基督教会在所谓反国际宗教迫害问题上形成统一战线的最 大障碍在教会内部,这些障碍包括:(1)教会因多元化难以团结一致;(2)社会主要机构 如媒体及精英阶层的世俗化;(3)用反殖民主义的陈旧模式来看待传教运动和宗教迫害问
143 法”的蓝本，在动员方式如借助媒体及走国会立法路线等方面两者之间也有若干 相似之处，但该项主要针对苏联和其东欧盟国境内犹太人的法案在目标和手段上 均较单一，其复杂性难与后者相提并论。 美国的宗教团体虽十分强大，其对美国外交政策的干预在历史上也不乏其 例，4 但此种干预的实际影响却相当有限和间接。究其主要原因不外有五：首先， 宗教并非影响美国外交政策的关键要素或变量，且经常受其他要素如地缘战略的 挤压，这在冷战期间尤为如此；其二，美国形形色色的宗教团体有其广泛活动和 议程，难以外交政策为关注中心；其三，即使在外交政策上各宗教团体也颇多分 歧，难以形成哪怕是最低程度的共识；其四，在许多外交政策问题上宗教团体既 不具无可争议的道德权威，又缺乏必要的专业知识；5 其五，许多宗教团体通常 持先知式的道德立场，其所服膺的善恶二元论使其难以在纵容讨价还价和妥协的 政治过程和公共政策领域发挥作用。因此，尽管宗教团体一直在试图影响美国的 外交政策，但其成效则取决于它们能否克服上述牵制其发挥作用的障碍，而这些 障碍的存在正是冷战时期美国外交在所谓国际宗教自由领域基本上波澜不惊的 主要原因。6 4 可参 Leo P. Ribuffo, “Religion in the History of U. S. Foreign Policy,” in Elliott Abrams, ed., The Influence of Faith, Religious Groups & U. S. Foreign Policy (Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2001), 1-27. 5 如伊利诺伊州惠顿学院政治学教授马克·R·阿姆斯特茨（Mark R. Amstutz）就曾写道：“新 教主流派关于 80 年代的核困境和战略防御倡议、80 年代末和 90 年代初的中东和平进程、 以及 1991 年波斯湾冲突等的政策声明对决策过程几无影响，其实当了解情况的信徒责疑 撰写这些声明的教会专职人员的神学和技术能力时，此种声明也许还会对教会本身造成损 害。”Mark R. Amstutz, “Faith-Based NGOs and U.S. Foreign Policy,” in The Influence of Faith, Religious Groups & U. S. Foreign Policy, 179. 6 艾伦·D·赫茨克教授认为，影响基督教会在所谓反国际宗教迫害问题上形成统一战线的最 大障碍在教会内部，这些障碍包括：（1）教会因多元化难以团结一致；（2）社会主要机构 如媒体及精英阶层的世俗化；（3）用反殖民主义的陈旧模式来看待传教运动和宗教迫害问
然而自冷战结束尤其是20世纪90年代以来,所谓国际宗教自由或反宗教 迫害问题在美国宗教团体政治议程上的地位日见突出,影响宗教团体在美国对外 政策领域发挥作用的诸多障碍正在——消解,这也有其较为复杂的国内外背景。 首先,作为后冷战时期唯一的超级大国,美国不必更多顾及甚至超越地缘政治因 素而把所谓反宗教迫害问题作为其外交政策的特别目标,为确立美国在全球新的 领导地位占据所谓道徳高地。美国国内确实有大量知情或不明真相的虔诚宗教徒 关注国际宗教自由问题,但作为影响美国外交政策的因素,宗教问题却不可能如 此单纯。在冷战期间基督教就成了“美国反对无神论共产主义的重要立足点”及 在共产主义的无神论性质和美国国民性的宗教基础之间”划界之工具。7在后 冷战时期美国朝野重新发现基督教对推动全球民主自由的“贡献”,于是在某种 程度上所谓反宗教迫害运动便成了美国政府“推广民主”外交政策的工具。8 第二,冷战结束以来,世界各地宗教呈复兴趋势,学界有人称之为“全球非 世俗化"。针对20世纪60年代西方风靡一时的“上帝已死”神学,法国学者吉 勒斯凯普( Gilles Kepel)称之为“上帝的报复"。9但宗教增长在许多地方也 造成新的政教冲突,照哈佛大学政治学者塞缪尔·亨廷顿( Samuel p. 题的自由派教会领袖的阻力;(4)在神学和意识形态上使基督教会分裂为自由和保守两大 阵营的所谓文化战争;(5敖会议程过于广泛导致力量分散等。见 Allen d. Hertzke,"The Political Sociology of the Crusade against Religious Persecution, "The Influence of Faith, Religious Groups U. S. Foreign Policy, 71-79 7 Kenneth Thompson, Bellets and Ideology( Chichester, West Sussex: Ellis Horwood,1986),38;罗伯特鲍柯克、肯尼斯汤普森编,龚方震、陈耀廷等译:《宗教与 意识形态》,四川人民出版社1992年,第318-319页 8可参 Freeing God' s children:Them/keyA∥ ance on globa/ Human RiO 9 Gilles Kepel, The Revenge of God: The Resurgence of Islam, Christianity and the Judaism in the Modern World (University Park, Pa: Pennsylvania State University Press, 1994)
144 然而自冷战结束尤其是 20 世纪 90 年代以来，所谓国际宗教自由或反宗教 迫害问题在美国宗教团体政治议程上的地位日见突出，影响宗教团体在美国对外 政策领域发挥作用的诸多障碍正在一一消解，这也有其较为复杂的国内外背景。 首先，作为后冷战时期唯一的超级大国，美国不必更多顾及甚至超越地缘政治因 素而把所谓反宗教迫害问题作为其外交政策的特别目标，为确立美国在全球新的 领导地位占据所谓道德高地。美国国内确实有大量知情或不明真相的虔诚宗教徒 关注国际宗教自由问题，但作为影响美国外交政策的因素，宗教问题却不可能如 此单纯。在冷战期间基督教就成了“美国反对无神论共产主义的重要立足点”及 “在共产主义的无神论性质和美国国民性的宗教基础之间”划界之工具。7 在后 冷战时期美国朝野重新发现基督教对推动全球民主自由的“贡献”，于是在某种 程度上所谓反宗教迫害运动便成了美国政府“推广民主”外交政策的工具。8 第二，冷战结束以来，世界各地宗教呈复兴趋势，学界有人称之为“全球非 世俗化”。针对 20 世纪 60 年代西方风靡一时的“上帝已死”神学，法国学者吉 勒斯·凯普（Gilles Kepel）称之为“上帝的报复”。9 但宗教增长在许多地方也 造 成 新 的 政 教冲 突 ， 照 哈佛 大 学 政治 学 者 塞 缪尔 · 亨廷 顿 （ Samuel P. 题的自由派教会领袖的阻力；（4）在神学和意识形态上使基督教会分裂为自由和保守两大 阵营的所谓文化战争；（5）教会议程过于广泛导致力量分散等。见 Allen D. Hertzke, “The Political Sociology of the Crusade against Religious Persecution,” The Influence of Faith, Religious Groups & U. S. Foreign Policy, 71-79. 7 Kenneth Thompson, Beliefs and Ideology (Chichester, West Sussex: Ellis Horwood, 1986), 38; 罗伯特·鲍柯克、肯尼斯·汤普森编，龚方震、陈耀廷等译：《宗教与 意识形态》，四川人民出版社 1992 年，第 318-319 页； 8 可参 Freeing God's Children: The Unlikely Alliance on Global Human Rights,26-27. 9 Gilles Kepel, The Revenge of God: The Resurgence of Islam, Christianity, and the Judaism in the Modern World (University Park, Pa.: Pennsylvania State University Press, 1994)
Huntington)的说法,政教冲突是宗教权力扩大的代价。10与此同时,世界基 督教的重心也发生了北半球到南半球的转移。20世纪初全世界85%的基督徒包 括基督教和天主教徒)还居住在西方,但到世纪结束之时,全世界基督徒已有 60%以上居住在北美和欧洲之外。Ⅱ大量基督徒居住在中东、非洲和亚洲的欠 发达或按西方标准信教尚不自由的国家和地区,以及电子通讯的便捷和即时性, 使美国政治和宗教右翼极易利用这些基督徒的境遇在美国迅速增长的福音派中 进行政治动员并建立组织网络。正是基督教全球分布格局的变化使主要由基督教 右翼发起的所谓反宗教迫害运动也得到美国某些自由派教会的支持而更具广泛 参与性。圣公宗目前在全球的广泛分布和重心转移,就是其宗教和政治立场向称 自由的美国圣公会支持“1998年国际宗教自由法”并在立法过程中发挥重要作 用的主要原因之一。12 第三,推动所谓反宗教迫害运动的宗教势力主要是基督教福音派。基督教福 音派的崛起及其“政治觉醒″,是近30年来美国宗教和政治舞台上最引人注目 的现象之一。13美国对外政策传统上是较有国际交往经验的宗教自由派关注的 领域而反对所谓宗教迫害则是保守且更具宣教热忱的基督教福音派的主要外交 Samuel P. Huntington, "Religious Persecution and Religious Relevance in Today's World, "in The Influence of Faith, Religious Groups &U.S. Foreign Policy, 1 The World Almanac and Book of Facts(Mahwah, New Jersey: World Almanac Books, 2000) 圣公会华盛顿办事处”主任汤姆哈特( Tom Hart)便称圣公宗信徒遍布全球164个 国家,作为教会其在地理上分布之广仅次罗马天主教会。引自AlnD. Hertzke, Freeing God's Children. The Unlikely Alliance on Globa/ Human Rights(Lanham Maryland: Rowman Littlefield, 2004), 224-227. 13关于美国基督教福音派的崛起可参上引“宗教新右翼与美国外交政策",第83-93页。 145
145 Huntington）的说法，政教冲突是宗教权力扩大的代价。10 与此同时，世界基 督教的重心也发生了北半球到南半球的转移。20世纪初全世界 85%的基督徒（包 括基督教和天主教徒）还居住在西方，但到世纪结束之时，全世界基督徒已有 60%以上居住在北美和欧洲之外。11 大量基督徒居住在中东、非洲和亚洲的欠 发达或按西方标准信教尚不自由的国家和地区，以及电子通讯的便捷和即时性， 使美国政治和宗教右翼极易利用这些基督徒的境遇在美国迅速增长的福音派中 进行政治动员并建立组织网络。正是基督教全球分布格局的变化使主要由基督教 右翼发起的所谓反宗教迫害运动也得到美国某些自由派教会的支持而更具广泛 参与性。圣公宗目前在全球的广泛分布和重心转移，就是其宗教和政治立场向称 自由的美国圣公会支持“1998 年国际宗教自由法”并在立法过程中发挥重要作 用的主要原因之一。12 第三，推动所谓反宗教迫害运动的宗教势力主要是基督教福音派。基督教福 音派的崛起及其“政治觉醒”，是近 30 年来美国宗教和政治舞台上最引人注目 的现象之一。13 美国对外政策传统上是较有国际交往经验的宗教自由派关注的 领域，而反对所谓宗教迫害则是保守且更具宣教热忱的基督教福音派的主要外交 10 Samuel P. Huntington, “Religious Persecution and Religious Relevance in Today’s World,” in The Influence of Faith, Religious Groups & U. S. Foreign Policy, 62. 11 The World Almanac and Book of Facts (Mahwah, New Jersey: World Almanac Books, 2000). 12 “圣公会华盛顿办事处”主任汤姆·哈特（Tom Hart）便称圣公宗信徒遍布全球 164 个 国家，作为教会其在地理上分布之广仅次罗马天主教会。引自 Allen D. Hertzke, Freeing God's Children: The Unlikely Alliance on Global Human Rights (Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield, 2004), 224-227. 13 关于美国基督教福音派的崛起可参上引“宗教新右翼与美国外交政策”，第 83-93 页