2012年第2期 台湾研究集刊 No.22012 (总第120期) TAIWAN RESEARCH JOURNAL General No.120 新时期的美国涉台关系及其制约因素 林冈 (上海交通大学国际与公共事务学院，上海200240) 摘要：中美关系与两岸关系的大格局，决定了美国涉台关系的变化趋势。在政治上，美国乐 见国民党连续执政和两岸关系的和平发展，但对于台湾被迫走向统一，存有疑虑，希望及时把握两 岸和谈的具体进程。美方对台湾在“国防”、“外交”等领域予以多方面支持的目的，从短期看是同步 强化美台关系，维护美国在台海地区的既有利益：从长期看则是增加台湾在两岸谈判中的筹码，谋 取美国在台湾问题最终解决方案上的主动权。 关键词：中美关系；美国涉台关系：两岸关系：政治对话：和平统一 中图分类号：D827.58文献标识码：A文章编号：1002一1590(2012)02-0008一09 研究美国涉台关系，有不同的理论途径。从自由主义的视角来看，美国涉台关系难免受到美国国 内政治和台湾岛内政治的影响。而从现实主义的视角来看，美国涉台关系的发展趋势又取决于中美 关系的大框架与美国的全球战略。不少美国和台湾学者曾以三角关系理论研究美国与海峡两岸的关 系。[四但由于国际社会对一个中国法理现实的普遍认知和两岸综合实力的日益悬殊，台湾在三方博弈 中的地位和作用实属有限。民进党执政时期推行激进“台独”路线，试图“以小博大”，导致中美双方联 手共管台海危机，就是一个典型的例子。随着中美战略合作的加深和两岸关系的和平发展，美国涉台 关系的发展将更多地受到前者的制约。 本文认为中美关系与两岸关系的大格局，决定了美国涉台关系的变化趋势。在政治上，美国乐见 国民党连续执政和两岸关系的和平发展，但对于台湾被迫走向统一，存有疑虑，希望及时把握两岸和 谈的具体进程。在军事上，美方将在减少冲击美中关系的前提下，继续对台军售，推动美台军事交流。 在台湾的国际空间问题上，美方希望台湾依照世界卫生大会的参与模式，参加国际民航和气象公约等 政府或非政府组织，并希望在两岸签署ECFA之后，美台经贸关系也能得到提升。美方对台湾在“国 防”、“外交”等领域予以多方面支持的目的，从短期看是同步强化美台关系，维护美国在台海地区的既有 利益；从长期看则是增加台湾在两岸谈判中的筹码，谋取美国在台湾问题最终解决方案上的主动权。 基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“美国对台政策的走向分析及对策研究(09 YJAGAT001):教育部 人文社会科学重点研究基地重大项目“台湾参与国际活动问题研究”(2009JJD810014) 作者简介：林冈，男，上海交通大学国际与公共事务学院学术委员会副主任、教授，博士生导师，台湾研究中心执行主 任。 ·8· 1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
２０１２年第２期 台湾研究集刊 Ｎｏ．２２０１２ （总第１２０期） ＴＡＩＷＡＮＲＥＳＥＡＲＣＨＪＯＵＲＮＡＬ ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．１２０ 基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“美国对台政策的走向分析及对策研究（０９ＹＪＡＧＡＴ００１）；教 育 部 人文社会科学重点研究基地重大项目“台湾参与国际活动问题研究”（２００９ＪＪＤ８１００１４） 作者简介：林 冈，男，上海交通大学国际与公共事务学院学术委员会副主任、教授、博士生导师，台湾研究中心执行主 任。 新时期的美国涉台关系及其制约因素 林 冈 （上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 ２００２４０） 摘 要：中美关系与两岸关系的大格局，决定了美国涉台关系的变化趋势。在 政 治 上，美 国 乐 见国民党连续执政和两岸关系的和平发展，但对于台湾被迫走向统一，存 有 疑 虑，希望及时把握两 岸和谈的具体进程。美方对台湾在“国防”、“外交”等领域予以多方面支持的目的，从短期看是同步 强化美台关系，维护美国在台海地区的既有利益；从长期看则是增加台湾在两岸谈判中的筹码，谋 取美国在台湾问题最终解决方案上的主动权。 关键词：中美关系；美国涉台关系；两岸关系；政治对话；和平统一 中图分类号：Ｄ８２７．５８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－１５９０（２０１２）０２－０００８－０９ 研究美国涉台关系，有不同的理论途径。从自由主义的视角来看，美国涉台关系难免受到美国国 内政治和台湾岛内政治的影响。而从现实主义的视角来看，美国涉台关系的发展趋势又取决于中美 关系的大框架与美国的全球战略。不少美国和台湾学者曾以三角关系理论研究美国与海峡两岸的关 系。［１］ 但由于国际社会对一个中国法理现实的普遍认知和两岸综合实力的日益悬殊，台湾在三方博弈 中的地位和作用实属有限。民进党执政时期推行激进“台独”路线，试图“以小博大”，导致中美双方联 手共管台海危机，就是一个典型的例子。随着中美战略合作的加深和两岸关系的和平发展，美国涉台 关系的发展将更多地受到前者的制约。 本文认为中美关系与两岸关系的大格局，决定了美国涉台关系的变化趋势。在政治上，美国乐见 国民党连续执政和两岸关系的和平发展，但对于台湾被迫走向统一，存有疑虑，希望及时把握两岸和 谈的具体进程。在军事上，美方将在减少冲击美中关系的前提下，继续对台军售，推动美台军事交流。 在台湾的国际空间问题上，美方希望台湾依照世界卫生大会的参与模式，参加国际民航和气象公约等 政府或非政府组织，并希望在两岸签署 ＥＣＦＡ 之后，美台经贸关系也能得到提升。美方对台湾在“国 防”、“外交”等领域予以多方面支持的目的，从短期看是同步强化美台关系，维护美国在台海地区的既有 利益；从长期看则是增加台湾在两岸谈判中的筹码，谋取美国在台湾问题最终解决方案上的主动权。 ·８·
一、有条件支持两岸政治对话 面对两岸关系和平发展的大趋势，美国政策圈的学者已经开始思考海峡两岸政治对话的可能性 及其结果。对于台湾的最终归属，美国政府的一贯立场是以和平解决为原则，对统“独”选项持开放立 场。正如美国军方人士Christopher Twomey最近撰文所指出的，美国在台海的首要目标是维护自身 作为台湾可靠朋友的形象，其次是避免战争，特别是大规模的战争；虽然在美国有人认为应该将避免 战争列为优先目标，也有人认为一个在军事上与大陆分庭抗礼(militarily separate)的台湾可以制约大 陆的军力投放，符合美国的国家利益，但大部分美国人的观点是由两岸自身决定台湾的前途；美国的 利益在于两岸互动的性质，而不是互动的结果。[)换言之，美国对两岸统“独”选项既不支持，也不反 对，所持的理由是不能替海峡两岸选择台湾的前途，而必须以人民同意、和平解决为最高原则。这一 政策立场从表面上看，带有自由主义的意味。但从现实主义的视角观察，美国不支持统一，是不愿意 牺牲自己作为台湾的“可靠朋友的形象”，从而影响其作为亚太强权国家的地位；而不支持“独立”，则 是不愿意与中国大陆发生战争。上述这两个战略目标，决定了美方将维持现状视为最佳选择。 鉴于两岸实力悬殊，一旦展开政治对话，台湾是否会被迫接受中国大陆的统一要求，难免成为美 方的关注焦点。美国军方人士认为，中国大陆军事能力的增强虽然可以遏止台湾走向“独立”(deter- rence success),但在获得对台成功实施两栖登陆(a viable amphibious invasion)作战能力之前，尚不 足以迫使(compellence success)台湾接受统一。[s]也就是说，从军力对比的角度看，台海在未来十年可 能维持“不统、不独”的现状。不过，从非军事的意义上，美方人士对于台湾是否可能在短期“被迫”接 受统一，则有不同看法。美国国务院一位官员就对马英九一旦连任，大陆是否顺势推进两岸签署和平 协议、实现统一目标表示关心。他认为，两岸现状已经在不断改变之中，可能难以长期维持：如果马英 九在第二任期内还不跟大陆谈和平协议，大陆可能失去耐心。[] 台湾是否走向统一，与两岸形势发展和台湾方面主观认知的变化有很大关系。曾任职美国国会 研究部门和东亚情报委员会的沙特(Robert Sutter)不无忧虑地表示，美国在台海地区维持对美台有 利的权力平衡的长期政策目标，已经随着中国大陆对台湾的影响的增加而被打破：取而代之的是积极 发展中美关系和两岸关系的政策主张。[们与两岸关系制度化和稳定化相伴随的是中国大陆对台影响 力的明显上升。在沙特看来，大陆对台经济、军事和外交优势，美国对台支持（特别是对台湾安全的承 诺)的减弱，终将迫使台湾接受两岸统一。他甚至认为，美国和台湾的决策精英也许私下已经意识到 中国大陆对台湾前途具有决定性的影响力，默认两岸最终统一的政策选项，只是其他政治人物和利益 团体仍对维持现状以及台湾的自由选择存有不切实际的预期心理。对于这些潜在的政策冲突，美国 必须预先准备，并对其亚洲的盟友做出战略确保：美国政府鼓励两岸营造最终导致统一的条件并不意 味着亚洲权力格局的变化。[6们沙特的这一最新说法，与Bruce Gilley前几年有关台湾芬兰化的说法以 及葛兰泽(Charles Glaser)20l1年在美国《外交事务》刊物发表的有关美国应该更多考虑大陆利益、牺 牲台湾的说辞有相通之处。[们其基本假设是两岸“不统、不独”现状难以维持不变。 不过，大部分美国政策专家仍然认为，台海现状在短期内不会发生根本改变，即两岸在未来一二 十年间无法解决彼此的根本争议。[们这一估计跟Twomey有关中国大陆在2020年之前无法迫使台湾 接受统一的说法相吻合，尽管所持的依据不完全一样。基于上述原因，美国在可预见的将来仍将鼓励 ·9· 1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
一、有条件支持两岸政治对话 面对两岸关系和平发展的大趋势，美国政策圈的学者已经开始思考海峡两岸政治对话的可能性 及其结果。对于台湾的最终归属，美国政府的一贯立场是以和平解决为原则，对统“独”选项持开放立 场。正如美国军方人士 ＣｈｒｉｓｔｏｐｈｅｒＴｗｏｍｅｙ最近撰文所指出的，美国在台海的首要目标是维护自身 作为台湾可靠朋友的形象，其次是避免战争，特别是大规模的战争；虽然在美国有人认为应该将避免 战争列为优先目标，也有人认为一个在军事上与大陆分庭抗礼（ｍｉｌｉｔａｒｉｌｙｓｅｐａｒａｔｅ）的台湾可以制约大 陆的军力投放，符合美国的国家利益，但大部分美国人的观点是由两岸自身决定台湾的前途；美国的 利益在于两岸互动的性质，而不是互动的 结 果。［２］换 言 之，美 国 对 两 岸 统“独”选 项 既 不 支 持，也 不 反 对，所持的理由是不能替海峡两岸选择台湾的前途，而必须以人民同意、和平解决为最高原则。这一 政策立场从表面上看，带有自由主义的意味。但从现实主义的视角观察，美国不支持统一，是不愿意 牺牲自己作为台湾的“可靠朋友的形象”，从而影响其作为亚太强权国家的地位；而不支持“独立”，则 是不愿意与中国大陆发生战争。上述这两个战略目标，决定了美方将维持现状视为最佳选择。 鉴于两岸实力悬殊，一旦展开政治对话，台湾是否会被迫接受中国大陆的统一要求，难免成为美 方的关注焦点。美国军方人士认为，中国大陆军事能力的增强虽然可以遏止台湾走向“独立”（ｄｅｔｅｒ－ ｒｅｎｃｅｓｕｃｃｅｓｓ），但在获得对台成功实施两栖登陆（ａｖｉａｂｌｅａｍｐｈｉｂｉｏｕｓｉｎｖａｓｉｏｎ）作战能力之前，尚不 足以迫使（ｃｏｍｐｅｌｌｅｎｃｅｓｕｃｃｅｓｓ）台湾接受统一。［３］也就是说，从军力对比的角度看，台海在未来十年可 能维持“不统、不独”的现状。不过，从非军事的意义上，美方人士对于台湾是否可能在短期“被迫”接 受统一，则有不同看法。美国国务院一位官员就对马英九一旦连任，大陆是否顺势推进两岸签署和平 协议、实现统一目标表示关心。他认为，两岸现状已经在不断改变之中，可能难以长期维持；如果马英 九在第二任期内还不跟大陆谈和平协议，大陆可能失去耐心。［４］ 台湾是否走向统一，与两岸形势发展和台湾方面主观认知的变化有很大关系。曾任职美国国会 研究部门和东亚情报委员会的沙特（ＲｏｂｅｒｔＳｕｔｔｅｒ）不无忧虑地表示，美国在台海地区维持对美台有 利的权力平衡的长期政策目标，已经随着中国大陆对台湾的影响的增加而被打破；取而代之的是积极 发展中美关系和两岸关系的政策主张。［５］与两岸关系制度化和稳定化相伴随的是中国大陆对台影响 力的明显上升。在沙特看来，大陆对台经济、军事和外交优势，美国对台支持（特别是对台湾安全的承 诺）的减弱，终将迫使台湾接受两岸统一。他甚至认为，美国和台湾的决策精英也许私下已经意识到 中国大陆对台湾前途具有决定性的影响力，默认两岸最终统一的政策选项，只是其他政治人物和利益 团体仍对维持现状以及台湾的自由选择存有不切实际的预期心理。对于这些潜在的政策冲突，美国 必须预先准备，并对其亚洲的盟友做出战略确保：美国政府鼓励两岸营造最终导致统一的条件并不意 味着亚洲权力格局的变化。［６］沙特的这一最新说法，与 ＢｒｕｃｅＧｉｌｌｅｙ前几年有关台湾芬兰化的说法以 及葛兰泽（ＣｈａｒｌｅｓＧｌａｓｅｒ）２０１１年在美国《外交事务》刊物发表的有关美国应该更多考虑大陆利益、牺 牲台湾的说辞有相通之处。［７］其基本假设是两岸“不统、不独”现状难以维持不变。 不过，大部分美国政策专家仍然认为，台海现状在短期内不会发生根本改变，即两岸在未来一二 十年间无法解决彼此的根本争议。［８］这一估计跟 Ｔｗｏｍｅｙ有关中国大陆在２０２０年之前无法迫使台湾 接受统一的说法相吻合，尽管所持的依据不完全一样。基于上述原因，美国在可预见的将来仍将鼓励 ·９·
两岸政治对话，但前提是台湾不会被迫接受统一，两岸和谈也不会影响美台关系的发展。 二、加强美台军事关系 中美战略合作的加强和两岸关系的和平发展，对美国涉台军事关系提出了新的制约条件。在对 台军售问题上，美方不得不更多考虑中国大陆的核心利益和两岸和平的新格局。2009年12月和 2010年1月，美国政府相继宣布对台出售爱国者三号导弹防御体系和其它武器、技术和设备，价值64 亿美元。对此，中国政府强烈回应，停止中美两军交流，拒绝美国国防部长盖茨(Robert Gates)在 2010年亚洲之行中访问大陆，[使美方感受到对台军售的代价。美方一些人士认为，在两岸和平发展 时期，对台军售仍有合理性，包括通过升高两岸军事冲突的成本，使北京更不愿意对台使用武力，从而 维持西太平洋的和平与稳定：通过军售加强马英九在岛内的信誉，表明马并没有以台湾安全为代价加 强两岸关系，从而有助于两岸关系的改善等。[)但上述说法，并没有得到美方政界人士的普遍认同。 美国参议院情报委员会主席范世丹(Dianne Feinstein)在20l0年6月的一次听证会上，就将对台军售 称为中美关系中的刺激因素(substantial irritant)),并询问国防部长盖兹，在什么条件下美国才可以考 虑减少或停止对台军售。门值得指出的是，范世丹在这之前刚刚率团对台湾进行过访问，马英九还对 其强调，台湾需要先进武器，才能有信心与大陆协商两岸和平。「] 鉴于中国大陆反对军售的基本立场，美国近年在这一敏感议题上有所节制。例如上述军售清单， 就没有包括2001年布什政府同意出售的柴电潜水艇，以及台湾方面近年多次提出的F一16C/D型战 机。对于美国为何没有出售F一16C/D型战机给台湾，美台有不同的说法。美方认为台湾没有将这 一项目编入预算，台湾当局虽然提出了要求，但没有通过美国国会和利益团体对行政部门进行政治游 说，争取这一敏感的军售项目。[1s]台方则认为美国一直没有对台出售F一16C/D型战机的计划，如果 台湾将其编入预算，没有兑现，这批款项就不能挪为它用。美台在这一问题上互相踢皮球，说明其既 有对外宣示愿买或愿卖的政治需求，但又存在担心影响中美关系或两岸关系的想法。例如曾任美国 在台协会台北办事处处长的包道格(Douglas Paal)就坦承，如果奥巴马在台湾的要求下，选择出 售F一16C/D型战机给台湾，就得准备为已经有麻烦的美中关系付出新的代价。[1)美台双方磨合的结 果是，美方决定帮助台湾升级F一16A/B型战机。就纯军事技术而言，升级版的A/B型战机和C/D 型战机没有根本区别，但其政治意涵是避免刺激中国大陆。按照美国政府在1982年对台湾作出的 “六项保证”，美国在决定对台军售时，只考虑台湾的防卫需要，而不必跟中国大陆磋商。上述这一 变通做法，意味着美国在对台军售问题上，不得不更多地考虑中国大陆的面子。例如，美方人士在 说明帮助台湾升级A/B型战机的理由是，增强马英九当局与大陆政治对话的信心，并获得岛内多 数民众的支持。有人还表示，既然中美双方都乐见国民党继续执政与两岸关系稳定发展，就不该反 对美国的这一军售计划。[) 但这一变通处理方式并不意味着美国对台军售政策已经发生了根本改变。美国国务院助理国务 卿帮办大卫·希尔(David Shear)公开表示，对台军售是为了满足台湾的防卫需求，加强其与大陆的谈 判筹码。「1们在美方看来，中国大陆对台加强军事能力的目标有三：一是遏止台湾“独立”：二是对台施加 压力，使其接受大陆的统一条件：三是遏止、拖延或对抗美国对台湾所可能提供的军事支持。曾任美 国在台协会主席的卜睿哲(Richard Bush)认为，在台湾走向“独立”的可能性明显下降后，中国大陆虽 ·10· 1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
两岸政治对话，但前提是台湾不会被迫接受统一，两岸和谈也不会影响美台关系的发展。 二、加强美台军事关系 中美战略合作的加强和两岸关系的和平发展，对美国涉台军事关系提出了新的制约条件。在对 台军售问题上，美方不得不更多考虑中国大陆的核心利益和两岸和平的新格局。２００９ 年 １２ 月 和 ２０１０年１月，美国政府相继宣布对台出售爱国者三号导弹防御体系和其它武器、技术和设备，价值６４ 亿美元。对此，中国 政 府 强 烈 回 应，停 止 中 美 两 军 交 流，拒绝美国国防部长盖茨 （ＲｏｂｅｒｔＧａｔｅｓ）在 ２０１０年亚洲之行中访问大陆，［９］使美方感受到对台军售的代价。美方一些人士认为，在两岸和平发展 时期，对台军售仍有合理性，包括通过升高两岸军事冲突的成本，使北京更不愿意对台使用武力，从而 维持西太平洋的和平与稳定；通过军售加强马英九在岛内的信誉，表明马并没有以台湾安全为代价加 强两岸关系，从而有助于两岸关系的改善等。［１０］但上述说法，并没有得到美方政界人士的普遍认同。 美国参议院情报委员会主席范世丹（ＤｉａｎｎｅＦｅｉｎｓｔｅｉｎ）在２０１０年６月的一次听证会上，就将对台军售 称为中美关系中的刺激因素（ｓｕｂｓｔａｎｔｉａｌｉｒｒｉｔａｎｔ），并询问国防部长盖兹，在什么条件下美国才可以考 虑减少或停止对台军售。［１１］值得指出的是，范世丹在这之前刚刚率团对台湾进行过访问，马英九还对 其强调，台湾需要先进武器，才能有信心与大陆协商两岸和平。［１２］ 鉴于中国大陆反对军售的基本立场，美国近年在这一敏感议题上有所节制。例如上述军售清单， 就没有包括２００１年布什政府同意出售的柴电潜水艇，以及台湾方面近年多次提出的 Ｆ－１６Ｃ／Ｄ 型战 机。对于美国为何没有出售 Ｆ－１６Ｃ／Ｄ 型战机给台湾，美台有不同的说法。美方认为台湾没有将这 一项目编入预算，台湾当局虽然提出了要求，但没有通过美国国会和利益团体对行政部门进行政治游 说，争取这一敏感的军售项目。［１３］台方则认为美国一直没有对台出售 Ｆ－１６Ｃ／Ｄ 型战机的计划，如果 台湾将其编入预算，没有兑现，这批款项就不能挪为它用。美台在这一问题上互相踢皮球，说明其既 有对外宣示愿买或愿卖的政治需求，但又存在担心影响中美关系或两岸关系的想法。例如曾任美国 在台 协 会 台 北 办 事 处 处 长 的 包 道 格 （ＤｏｕｇｌａｓＰａａｌ）就 坦 承，如果奥巴马在台湾的要求下，选 择 出 售 Ｆ－１６Ｃ／Ｄ型战机给台湾，就得准备为已经有麻烦的美中关系付出新的代价。［１４］美台双方磨合的结 果是，美方决定帮助台湾升级 Ｆ－１６Ａ／Ｂ型战机。就纯军事技术而言，升级版的 Ａ／Ｂ型 战 机 和 Ｃ／Ｄ 型战机没有根本区别，但其政治意涵是避免刺激中国大陆。按照美国政府在１９８２年对台湾 作 出 的 “六项保证”，美国在决定对台军售时，只考虑台 湾 的 防 卫 需 要，而不必跟中国大陆磋商。上 述 这 一 变通做法，意味着美国在对台军售问题上，不得不更多地考虑中国大陆的面子。例 如，美 方 人 士 在 说明帮助台湾升级 Ａ／Ｂ型战机的理 由 是，增强马英九当局与大陆政治对话的信心，并 获 得 岛 内 多 数民众的支持。有人还表示，既然中美双方都乐见国民党继续执政与两岸关系稳定发 展，就 不 该 反 对美国的这一军售计划。［１５］ 但这一变通处理方式并不意味着美国对台军售政策已经发生了根本改变。美国国务院助理国务 卿帮办大卫·希尔（ＤａｖｉｄＳｈｅａｒ）公开表示，对台军售是为了满足台湾的防卫需求，加强其与大陆的谈 判筹码。［１６］在美方看来，中国大陆对台加强军事能力的目标有三：一是遏止台湾“独立”；二是对台施加 压力，使其接受大陆的统一条件；三是遏止、拖延或对抗美国对台湾所可能提供的军事支持。曾任美 国在台协会主席的卜睿哲（ＲｉｃｈａｒｄＢｕｓｈ）认为，在台湾走向“独立”的可能性明显下降后，中国大陆虽 · ０１ ·
然暂停增加沿海短程导弹的部署，但增加了巡航导弹的部署，加上弹道导弹精确度和弹药量的提高， 台湾需要继续加强其对大陆的军事威慑能力。门这与美国国防部长盖兹在答复参议员范世丹的质询 时，以巡航导弹和弹道导弹为由，说明对台军售的必要性，是颇为一致的。在卜睿哲看来，台湾所面临 的最大挑战是大陆对统一的追求，台湾只有摆脱军事上的弱势角色，将来才能在与大陆的谈判中处于 主动地位。为此，台湾不但需要购买适当的先进武器设备，而且要建立有意义的防卫战略。虽然台湾 不能假定美国一定会在台海冲突中协防台湾，但台军人士必须考虑台湾的可能作为，加强其抵抗能 力，使美军一旦介入，可以获得最佳效果。]如果大陆持续增加台湾的不安全感，美国也应该对台提供 可加强其军事威慑能力的武器系统，而不是那些具有政治符号意味的项目。]与此类似，包道格也表 示，中国大陆武力攻击能力的增强，决定了台湾当局必须寻求对外军购。[20) 三、支持台湾扩大国际空间 帮助台湾拓展国际活动的空间，是美国的一贯政策。在两岸出现政治和解、经济、文化大交流的 局面下，美国在这个问题上表现得更为积极，有拉近美国涉台关系距离的明显意图。美方人士认为， 两岸应该以非主权途径(non一sovereignty approaches))解决台湾的国际空间问题，后者不但包括联合 国的专门机构，也包括台湾与其它国家所欲签署的经济合作协定（即自由贸易协定）。例如，两岸应该 尽快协商解决台湾对国际民航组织(International Civil Aviation Organization)和联合国气候改变框 架公约(UN Framework Convention on Climate Change)的参与问题，大陆应该停止在非政府组织对 台湾的排挤。[2)美国政策专家葛莱仪(Bonnie Glaser)指出，大陆应该对台北参与上述两个国际组织的 要求作出积极回应，默许两岸“外交休兵”，排除台湾参与国际非政府组织的障碍；为帮助台湾从全球 金融危机中复苏，大陆可以考虑给予台湾航空公司第五航权。[2四]包道格提出台湾应参加东亚峰会 (East Asian Summit)和东协(Association of Southeast Asian Nations)的活动.[2s] 对于两岸签署经济合作框架协议(ECFA),美国政府表示欢迎，认为这意味着两岸对话和互动的 增加。[24]同时希望台湾可以在世界贸易组织(WTO)的框架下，与其它国家自由协商双边贸易协 定。[但美方更关心的是美台经济关系也能得到相应提升，分享两岸和平发展的红利。例如，包道格 主张积极推动美台自由贸易协定；唐耐心(Nancy Tucker)认为，在两岸签署ECFA之后，美国应该更 多地（而不是更少地）参与亚太地区的经济活动，利用亚太区域经济所提供的机会，重新建构美国在亚 洲的强势经济地位。为抵消中国大陆在台海事务中的影响，美国可以与台湾签署没有FTA之名而有 FTA之实的经济协议，即贸易投资框架协议(TIFA)。[2]卜睿哲认为，两岸签署ECFA,有助于台湾与 东协(ASEAN)国家进行经济自由化。美国也应该介入这一进程，在贸易投资框架协议之下与台湾恢 复经济谈判，摆脱美国牛肉进口风波的后遗症。[2]美国企业研究所的资深研究员卜大年(Dan Blu- menthal)则认为美台自由贸易协定的签署，有助于美国以台湾为跳板(launching pad)进入大陆市场， 亚太其它国家也会更愿意与台湾签署自由贸易协定，台湾可望成为地区经济中心，展现政治活力，增 强自身的安全感，从而有利于台海稳定。[2町虽然受制于美台经济关系的一些结构性问题，TIFA谈判 至今尚未列入美国涉台关系的议事日程，但从以上的讨论，可以看出两岸经济合作的加强，对美台经 济关系的催化作用。换句话说，美台经济关系，不可避免地受到了两岸关系迅速发展的牵动，不再是 完全由美台双方的内部因素和纯经济考量来设定议事日程。 ·11· C1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
然暂停增加沿海短程导弹的部署，但增加了巡航导弹的部署，加上弹道导弹精确度和弹药量的提高， 台湾需要继续加强其对大陆的军事威慑能力。［１７］这与美国国防部长盖兹在答复参议员范世丹的质询 时，以巡航导弹和弹道导弹为由，说明对台军售的必要性，是颇为一致的。在卜睿哲看来，台湾所面临 的最大挑战是大陆对统一的追求，台湾只有摆脱军事上的弱势角色，将来才能在与大陆的谈判中处于 主动地位。为此，台湾不但需要购买适当的先进武器设备，而且要建立有意义的防卫战略。虽然台湾 不能假定美国一定会在台海冲突中协防台湾，但台军人 士 必 须 考 虑 台 湾 的 可 能 作 为，加 强 其 抵 抗 能 力，使美军一旦介入，可以获得最佳效果。［１８］如果大陆持续增加台湾的不安全感，美国也应该对台提供 可加强其军事威慑能力的武器系统，而不是那些具有政治符号意味的项目。［１９］与此类似，包道格也表 示，中国大陆武力攻击能力的增强，决定了台湾当局必须寻求对外军购。［２０］ 三、支持台湾扩大国际空间 帮助台湾拓展国际活动的空间，是美国的一贯政策。在两岸出现政治和解、经济、文化大交流的 局面下，美国在这个问题上表现得更为积极，有拉近美国涉台关系距离的明显意图。美方人士认为， 两岸应该以非主权途径（ｎｏｎ－ｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙａｐｐｒｏａｃｈｅｓ）解决台湾的国际空间问题，后者不但包括联合 国的专门机构，也包括台湾与其它国家所欲签署的经济合作协定（即自由贸易协定）。例如，两岸应该 尽快协商解决台湾对国际民航组织（ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｉｖｉｌＡｖｉａｔｉｏｎＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ）和联合国气候改变框 架公约（ＵＮＦｒａｍｅｗｏｒｋＣｏｎｖｅｎｔｉｏｎｏｎＣｌｉｍａｔｅＣｈａｎｇｅ）的参与问题，大陆应该停止在非政府组织对 台湾的排挤。［２１］美国政策专家葛莱仪（ＢｏｎｎｉｅＧｌａｓｅｒ）指出，大陆应该对台北参与上述两个国际组织的 要求作出积极回应，默许两岸“外交休兵”，排除台湾参与国际非政府组织的障碍；为帮助台湾从全球 金融危机中复苏，大陆可以考虑给予台湾航空公司第五航权。［２２］包 道 格 提 出 台 湾 应 参 加 东 亚 峰 会 （ＥａｓｔＡｓｉａｎＳｕｍｍｉｔ）和东协（ＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｏｆＳｏｕｔｈｅａｓｔＡｓｉａｎＮａｔｉｏｎｓ）的活动。［２３］ 对于两岸签署经济合作框架协议（ＥＣＦＡ），美国政府表示欢迎，认为这意味着两岸对话和互动的 增加。［２４］同时希望 台 湾 可 以 在 世 界 贸 易 组 织 （ＷＴＯ）的 框 架 下，与其它国家自由协商双边贸易协 定。［２５］但美方更关心的是美台经济关系也能得到相应提升，分享两岸和平发展的红利。例如，包道格 主张积极推动美台自由贸易协定；唐耐心（ＮａｎｃｙＴｕｃｋｅｒ）认为，在两岸签署 ＥＣＦＡ 之后，美国应该更 多地（而不是更少地）参与亚太地区的经济活动，利用亚太区域经济所提供的机会，重新建构美国在亚 洲的强势经济地位。为抵消中国大陆在台海事务中的影响，美国可以与台湾签署没有 ＦＴＡ 之名而有 ＦＴＡ 之实的经济协议，即贸易投资框架协议（ＴＩＦＡ）。［２６］卜睿哲认为，两岸签署 ＥＣＦＡ，有助于台湾与 东协（ＡＳＥＡＮ）国家进行经济自由化。美国也应该介入这一进程，在贸易投资框架协议之下与台湾恢 复经济谈判，摆脱美国牛肉进口风波的后遗症。［２７］美国企业研究所的资深研究员卜大年（ＤａｎＢｌｕ－ ｍｅｎｔｈａｌ）则认为美台自由贸易协定的签署，有助于美国以台湾为跳板（ｌａｕｎｃｈｉｎｇｐａｄ）进入大陆市场， 亚太其它国家也会更愿意与台湾签署自由贸易协定，台湾可望成为地区经济中心，展现政治活力，增 强自身的安全感，从而有利于台海稳定。［２８］虽然受制于美台经济关系的一些结构性问题，ＴＩＦＡ 谈判 至今尚未列入美国涉台关系的议事日程，但从以上的讨论，可以看出两岸经济合作的加强，对美台经 济关系的催化作用。换句话说，美台经济关系，不可避免地受到了两岸关系迅速发展的牵动，不再是 完全由美台双方的内部因素和纯经济考量来设定议事日程。 · １１ ·
台湾国际活动空间能否扩大的关键，是准确界定台湾在国际社会的身份。美方政策专家的思路 是在两岸有关台湾主权问题的歧见间寻找一个平衡点。葛莱仪希望台湾在争取参加以国家为单位的 国际组织时，应该考虑中国大陆的统一目标，在满足台湾人民希望在国际社会有能见度和大陆坚持一 个中国原则的需求间求得平衡。[2]曾在美国国务院长期担任要职的容安澜(Alan Romberg)注意到大 陆对台湾以台澎金马独立关税区的名义，与新加坡签署经济合作协议，未表示明确反对，希望台湾在 参加国际组织上，不要执著于名称。[]卜睿哲认为，台湾当局接受“九二共识”，同时保持对“一个中国” 意涵的诠释空间，有助于打开两岸僵局。台湾当局必须区分哪些是值得捍卫的“主权”，哪些是无关紧 要的争论。[©)总体说来，美方人士普遍认知台北的“外交休兵”和大陆的善意有助于台湾扩大国际活动 空间，希望目前的发展模式得以延续。 四、谋取最终解决台湾问题的话语权 两岸关系的和平发展和中美战略合作的增强，使越来越多的美国学者专家开始探讨两岸统一的 可能性与具体方案问题。卜睿哲指出，两岸关系的发展趋势，存在两种可能性。其一是两岸关系的稳 定化，包括双向接触的增多、互相担心的减少、互信和可预测性的增加、合作领域的扩大以及制度化的 互动，这一宽松共存(relaxed coexistence)的局面与l995一2008期间的紧张共存(conflicted coexis- tence)形成了鲜明的对照。其二是最终解决两岸的根本分歧，实现政治整合(political integra tio)。[3)对这两种可能性的推论，说明美国内部在两岸问题上存在着“维持派”与“解决派”的分歧，后者 的声音有加强的趋势。美国军事专家Michael McDevitt最近撰文指出，如果两岸可以就“台湾不独、大陆 不武”达成协议(a grand bargain),美国可以停止对台军售（只要台湾认为没有必要）：如果两岸实现和平 统一，则意味着美国可以走出卷入中国内战的历史，这对中美关系来说堪称最好的结果。[3]曾任美国助 理国务卿帮办的柯庆生(Thomas Christensen)更早就撰文指出，两岸和平统一符合美国的利益，因为“美 国在中国大陆的政治自由化过程中享有长期的安全与道德利益：台湾作为中国式民主样板的地位一保 留在条件具备下与大陆统一的前景一可以成为推动大陆自由化的强大动力”。3] 上述观点从不同角度探讨了两岸和平统一的可取性。McDevitt从现实主义的观点立论，即在不 牺牲台湾的前提下，体面解决中美关系的结构性问题，摆脱两国的历史纠结。柯庆生则从自由主义的 视角推论，将台湾视为推动大陆政治自由化的触媒，具有较强的意识形态色彩。有趣的是，不管是将 台湾视为历史包袱还是潜在资产，美方的战略思维都是围绕中国大陆这一原点，考虑更多的是大国政 治和大国关系问题。 对于两岸和平统一的具体方案，美方的政策底线是维持宽松的邦联架构。卜睿哲早在2005年出 版《解开困结》一书时，就提出了邦联制的统一模式。[3其后，他又与容安澜合作撰文，希望大陆提出比 “一国两制”更为宽松、更加富有创意的统一模式。[3)卜睿哲认为，就国际法意义而言，台湾作为主权国 家的地位已经基本丧失(fought a losing battle with the PRC since the 1970s),但就威斯特法利亚主 权(Westphalian sovereignty)而言，台湾又有绝对权利在其管辖范围进行统治(the absolute right to rule within their domain)。政权改变未必只产生一个国家继承者(a single successor state),目前台湾 的国际命运只是多种可能的概念结果(several possible conceptual outcomes)之一。政治联合体(po litical union)可以采取不同的处理主权争议的方式，包括双重主权(dual sovereignty)和互享主权 ·12· 1994-2012 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
台湾国际活动空间能否扩大的关键，是准确界定台湾在国际社会的身份。美方政策专家的思路 是在两岸有关台湾主权问题的歧见间寻找一个平衡点。葛莱仪希望台湾在争取参加以国家为单位的 国际组织时，应该考虑中国大陆的统一目标，在满足台湾人民希望在国际社会有能见度和大陆坚持一 个中国原则的需求间求得平衡。［２９］曾在美国国务院长期担任要职的容安澜（ＡｌａｎＲｏｍｂｅｒｇ）注意到大 陆对台湾以台澎金马独立关税区的名义，与新加坡签署经济合作协议，未表示明确反对，希望台湾在 参加国际组织上，不要执著于名称。［３０］卜睿哲认为，台湾当局接受“九二共识”，同时保持对“一个中国” 意涵的诠释空间，有助于打开两岸僵局。台湾当局必须区分哪些是值得捍卫的“主权”，哪些是无关紧 要的争论。［３１］总体说来，美方人士普遍认知台北的“外交休兵”和大陆的善意有助于台湾扩大国际活动 空间，希望目前的发展模式得以延续。 四、谋取最终解决台湾问题的话语权 两岸关系的和平发展和中美战略合作的增强，使越来越多的美国学者专家开始探讨两岸统一的 可能性与具体方案问题。卜睿哲指出，两岸关系的发展趋势，存在两种可能性。其一是两岸关系的稳 定化，包括双向接触的增多、互相担心的减少、互信和可预测性的增加、合作领域的扩大以及制度化的 互动，这一宽松共 存（ｒｅｌａｘｅｄｃｏｅｘｉｓｔｅｎｃｅ）的 局 面 与１９９５—２００８期间的紧张共存（ｃｏｎｆｌｉｃｔｅｄｃｏｅｘｉｓ－ ｔｅｎｃｅ）形成 了 鲜 明 的 对 照。其二是最终解决两岸的根本分歧，实 现 政 治 整 合 （ｐｏｌｉｔｉｃａｌｉｎｔｅｇｒａ－ ｔｉｏｎ）。［３２］对这两种可能性的推论，说明美国内部在两岸问题上存在着“维持派”与“解决派”的分歧，后者 的声音有加强的趋势。美国军事专家 ＭｉｃｈａｅｌＭｃＤｅｖｉｔｔ最近撰文指出，如果两岸可以就“台湾不独、大陆 不武”达成协议（ａｇｒａｎｄｂａｒｇａｉｎ），美国可以停止对台军售（只要台湾认为没有必要）；如果两岸实现和平 统一，则意味着美国可以走出卷入中国内战的历史，这对中美关系来说堪称最好的结果。［３３］曾任美国助 理国务卿帮办的柯庆生（ＴｈｏｍａｓＣｈｒｉｓｔｅｎｓｅｎ）更早就撰文指出，两岸和平统一符合美国的利益，因为“美 国在中国大陆的政治自由化过程中享有长期的安全与道德利益；台湾作为中国式民主样板的地位———保 留在条件具备下与大陆统一的前景———可以成为推动大陆自由化的强大动力”。［３４］ 上述观点从不同角度探讨了两岸和平统一的可取性。ＭｃＤｅｖｉｔｔ从现实主义的观点立论，即在不 牺牲台湾的前提下，体面解决中美关系的结构性问题，摆脱两国的历史纠结。柯庆生则从自由主义的 视角推论，将台湾视为推动大陆政治自由化的触媒，具有较强的意识形态色彩。有趣的是，不管是将 台湾视为历史包袱还是潜在资产，美方的战略思维都是围绕中国大陆这一原点，考虑更多的是大国政 治和大国关系问题。 对于两岸和平统一的具体方案，美方的政策底线是维持宽松的邦联架构。卜睿哲早在２００５年出 版《解开困结》一书时，就提出了邦联制的统一模式。［３５］其后，他又与容安澜合作撰文，希望大陆提出比 “一国两制”更为宽松、更加富有创意的统一模式。［３６］卜睿哲认为，就国际法意义而言，台湾作为主权国 家的地位已经基本丧失（ｆｏｕｇｈｔａｌｏｓｉｎｇｂａｔｔｌｅｗｉｔｈｔｈｅＰＲＣｓｉｎｃｅｔｈｅ１９７０ｓ），但就威斯特法利亚主 权（Ｗｅｓｔｐｈａｌｉａｎｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ）而言，台湾又有绝对权利在其管辖范围进行统治（ｔｈｅａｂｓｏｌｕｔｅｒｉｇｈｔｔｏ ｒｕｌｅｗｉｔｈｉｎｔｈｅｉｒｄｏｍａｉｎ）。政权改变未必只产生一个国家继承者（ａｓｉｎｇｌｅｓｕｃｃｅｓｓｏｒｓｔａｔｅ），目前台湾 的国际命运只是多种可能的概念结果（ｓｅｖｅｒａｌｐｏｓｓｉｂｌｅｃｏｎｃｅｐｔｕａｌｏｕｔｃｏｍｅｓ）之一。政治联合体（ｐｏ－ ｌｉｔｉｃａｌｕｎｉｏｎ）可以采取不同的处理主权争议的方式，包 括 双 重 主 权（ｄｕａｌｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ）和 互 享 主 权 · ２１ ·