这种要求与能力的不平衡，容易导致非制度政治参与的出现，破坏市场经济发展 所需要的稳定的社会政治环境。第三，政治主体参与的高指向与低指向的不平衡。 就20多年的转型期来说，有部分政治人的参与往往指向国家的最高决策，指向 国家的大政方针，而对参与主体身处其间的基层社区、单位反而注意不够，参与 不足。由于国家层面的政权结构运转复杂，决策与施政受多方面因素制约，因此， 这种高指向参与的效果往往运行不佳。这在知识分子阶层和大学生群体中表现较 为明显。而另一部分政治人只关注自身生活区域内的狭小空间，而对涉及国家政 治生活的大事和决策淡然视之，参与不足，缺少接受国家大政方针的宏观引导的 主动性，也会影响参与的效果。这在农民和普通工人阶层中表现较为明显。这两 种不同指向类型的参与所带来的参与的低效性反过来都会影响参与主体对参与 的评价，增加非理性情感因素。这种不平衡在实践中形成这样一个恶性循环：参 与的过高指向或过低指向一一参与受挫一一参与的消极评价一一情感性参与增 加，从而引发非理性参与行为的发生。 (3)政治参与的类型表现为制度化参与与非制度化参与并存、有序性参与 与组织性参与相依、执行性参与多于决策性参与。我国的基本社会政治制度为政 治参与提供了根本保证，在政治法律制度范围内的政治参与即为制度化参与，它 包括投票、选举、法律、法规讨论、信访和诉讼等，我国政治人中有大部分人在 参与政治时能够主动自觉地运用制度化方式参政。然而，由于我国目前对具体的 关于规范参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度尚不够健全，当社会生 活中某些方面的矛盾尖锐时，在部分政治人或政治人群体那里就会引起突发的非 程序化的大规模政治参与，形成对社会政治生活的巨大冲击，这种非制度化的政 治参与极容易在通过正常渠道不能实现要求时，把参与指向国家政权和政治制 度。诸如暴力攻击、冲击政府部门、写大小字报、行贿、越级上访、闹事、游行 示威等。政治参与的有序性是指按照某种法定的或权威的程序参与政治活动的程 度表现。我国政治人在进行政治参与时，尤其是投票、选举、参加官方大型政治 活动时，其程序化程度都是相当高的。这里面有的是按法定的程序，有的却是按 照领导人和组织者设定的程序。我国政治人政治参与的有序性同参与的组织性是 密切相依的。“1989年的调查”显示，中国公民遇到问题时，向政府有关部门 反映的人数占被调查总人数的25.9%，向本单位领导反映的占15.1%，向人民 16
16 这种要求与能力的不平衡，容易导致非制度政治参与的出现，破坏市场经济发展 所需要的稳定的社会政治环境。第三，政治主体参与的高指向与低指向的不平衡。 就 20 多年的转型期来说，有部分政治人的参与往往指向国家的最高决策，指向 国家的大政方针，而对参与主体身处其间的基层社区、单位反而注意不够，参与 不足。由于国家层面的政权结构运转复杂，决策与施政受多方面因素制约，因此， 这种高指向参与的效果往往运行不佳。这在知识分子阶层和大学生群体中表现较 为明显。而另一部分政治人只关注自身生活区域内的狭小空间，而对涉及国家政 治生活的大事和决策淡然视之，参与不足，缺少接受国家大政方针的宏观引导的 主动性，也会影响参与的效果。这在农民和普通工人阶层中表现较为明显。这两 种不同指向类型的参与所带来的参与的低效性反过来都会影响参与主体对参与 的评价，增加非理性情感因素。这种不平衡在实践中形成这样一个恶性循环：参 与的过高指向或过低指向——参与受挫——参与的消极评价——情感性参与增 加，从而引发非理性参与行为的发生。 （3）政治参与的类型表现为制度化参与与非制度化参与并存、有序性参与 与组织性参与相依、执行性参与多于决策性参与。我国的基本社会政治制度为政 治参与提供了根本保证，在政治法律制度范围内的政治参与即为制度化参与，它 包括投票、选举、法律、法规讨论、信访和诉讼等，我国政治人中有大部分人在 参与政治时能够主动自觉地运用制度化方式参政。然而，由于我国目前对具体的 关于规范参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度尚不够健全，当社会生 活中某些方面的矛盾尖锐时，在部分政治人或政治人群体那里就会引起突发的非 程序化的大规模政治参与，形成对社会政治生活的巨大冲击，这种非制度化的政 治参与极容易在通过正常渠道不能实现要求时，把参与指向国家政权和政治制 度。诸如暴力攻击、冲击政府部门、写大小字报、行贿、越级上访、闹事、游行 示威等。政治参与的有序性是指按照某种法定的或权威的程序参与政治活动的程 度表现。我国政治人在进行政治参与时，尤其是投票、选举、参加官方大型政治 活动时，其程序化程度都是相当高的。这里面有的是按法定的程序，有的却是按 照领导人和组织者设定的程序。我国政治人政治参与的有序性同参与的组织性是 密切相依的。“1989 年的调查”显示，中国公民遇到问题时，向政府有关部门 反映的人数占被调查总人数的 25.9％，向本单位领导反映的占 15.1％，向人民
代表反映的占14%，给领导人写信的占2.8%，向报刊电台反映的占8.8%，这 几种方式加起来超过了65%。也就是说，我国政治人在通过政治参与解决问题 时，更多的是依靠组织，依靠领导。正因如此，他们一般都能按政府和领导人规 定的程序进行政治参与。在我国特定的环境中，参与的有序性和组织性相依、互 为因果，是我国的一大政治优势。与组织相依一方面为国家实施政治整合、动员 全社会力量进行现代化建设提供了非常有利的条件和基础，另一方面也表明公民 通过政治参与满足利益需求的渠道还比较狭窄、单一，政府控制社会生活的范围 过宽，利益群体不够发达且缺乏自主性，社会自治程度低，公民还难以通过自己 的社团组织或自治组织去实现其利益需求。如果能够将政治参与有序性的基础严 格地建立在公民对组织和政府的信赖之上，既能发挥组织和政府的整合动员能 力，又能实现公民自主的参与愿望和利益需求，那么对于我国政治参与的制度化 建设无疑具有不可估量的价值。 相对于决策性参与而言，我国政治人的执行性参与较多。政策制定之后，党 和政府历来重视对政策的宣传、学习和落实。可以说，政治学习和讨论是我国群 众性参政最有特色的方式之一。他们通过政治学习，提出执行决策的方案，然后 付诸执行，很容易看出效果的通常是那些与公民切身利益相关的政策，且执行时 不像参与决策那样需要专门的参与时间、参与技能以及较高的素质要求。因此， 执行性参与自然就比较普遍。相反，在全国性决策和地方性决策中，公民参与的 比例较低。据有关资料表明，具有影响全国性政策的参与经历的人至多只有15% 左右，具有影响地方性政策的参与经历的人也与此相仿。这主要由于，尽管20 多年来对高度中央集权的政治体制进行了改革，但决策过程仍处于相对封闭 状态，普通政治人很难对政治过程，尤其是决策过程有明晰的认识和全面的了解。 即使进行某项决策的征求意见或讨论，其范围也是非常有限的。加之，中国政治 人整体的文化水平和民主素质还不高，经济发展水平还较低，人们没有更多的能 力、精力和信息渠道去了解决策程序，分析决策效果，获取决策信息。 六、政治人的社会生态 推动政治良性发展的政治参与必然要求是有序化的、理性化的、制度化的参 与。我国政治人现阶段的政治参与尚处于政治参与的水平和能力参差不齐、政治 17
17 代表反映的占 14％，给领导人写信的占 2.8％，向报刊电台反映的占 8.8％，这 几种方式加起来超过了 65％。也就是说，我国政治人在通过政治参与解决问题 时，更多的是依靠组织，依靠领导。正因如此，他们一般都能按政府和领导人规 定的程序进行政治参与。在我国特定的环境中，参与的有序性和组织性相依、互 为因果，是我国的一大政治优势。与组织相依一方面为国家实施政治整合、动员 全社会力量进行现代化建设提供了非常有利的条件和基础，另一方面也表明公民 通过政治参与满足利益需求的渠道还比较狭窄、单一，政府控制社会生活的范围 过宽，利益群体不够发达且缺乏自主性，社会自治程度低，公民还难以通过自己 的社团组织或自治组织去实现其利益需求。如果能够将政治参与有序性的基础严 格地建立在公民对组织和政府的信赖之上，既能发挥组织和政府的整合动员能 力，又能实现公民自主的参与愿望和利益需求，那么对于我国政治参与的制度化 建设无疑具有不可估量的价值。 相对于决策性参与而言，我国政治人的执行性参与较多。政策制定之后，党 和政府历来重视对政策的宣传、学习和落实。可以说，政治学习和讨论是我国群 众性参政最有特色的方式之一。他们通过政治学习，提出执行决策的方案，然后 付诸执行，很容易看出效果的通常是那些与公民切身利益相关的政策，且执行时 不像参与决策那样需要专门的参与时间、参与技能以及较高的素质要求。因此， 执行性参与自然就比较普遍。相反，在全国性决策和地方性决策中，公民参与的 比例较低。据有关资料表明，具有影响全国性政策的参与经历的人至多只有 15％ 左右，具有影响地方性政策的参与经历的人也与此相仿。这主要由于，尽管 20 多年来对高度中央集权的政治体制进行了改革，但决策过程仍处于相对封闭 状态，普通政治人很难对政治过程，尤其是决策过程有明晰的认识和全面的了解。 即使进行某项决策的征求意见或讨论，其范围也是非常有限的。加之，中国政治 人整体的文化水平和民主素质还不高，经济发展水平还较低，人们没有更多的能 力、精力和信息渠道去了解决策程序，分析决策效果，获取决策信息。 六、政治人的社会生态 推动政治良性发展的政治参与必然要求是有序化的、理性化的、制度化的参 与。我国政治人现阶段的政治参与尚处于政治参与的水平和能力参差不齐、政治
参与的总体状况喜忧参半的状态，特别是一部分阶层和政治人日益高涨的参与要 求与政治体系的承受力之间的矛盾，参与热情和意识与政治素质、参与能力之间 的矛盾比较突出，对政治制度和政治体系的压力积累到一定程度，得不到有效调 控和引导，就会危及政治稳定，可以说这是我国社会转型期政治人政治参与提出 的最根本的一种挑战。应对这一挑战，在寻找积极有效的措施和办法之前，除了 要剖析现状、查摆问题之外，还要深究根源，以便把握脉搏，对症下药，提出良 策。归结起来，导致我国社会转型期政治人政治参与基本问题产生的根源有： (1)经济与教育的落后，客观上限制了政治人参与政治必备的物质和文化条件。 没有现代化经济的基础，就不可能有高度发展的政治民主。处在社会转型的我国， 生产力水平不高，客观上阻碍了大众有效地参与政治。西方政治学家曾就经济发 展水平与政治参与程度的关系作过分析，认为“社会经济发展促进政治参与的扩 大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与。”“高水平的政治 参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋 予政治参与更高的价值”。另外在社会转型之中，各种利益群体不断涌现、分化、 组合，以最大限度地适应社会变革的需要，实现和满足自己的利益和要求，客观 上形成的社会成员占有社会资源、经济资源上的不平等，必然影响广大政治人的 政治参与。奥勒姆指出，“处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比 处于较低社会经济地位的人们高些，这种差别确实可以反映出那些处于较低社会 地位的成员在各方面的不利条件，诸如仅享有较低级别的信息和较少的闲暇时 间。”尤其在偏远贫困地区，贫穷当是制约农民参政的首要要素，因为，严重贫 困的人根本无法获知参加公共事务的的足够信息，对公共事务进行有效的讨论。 此外，市场经济在一定的发展阶段上会阻碍政治参与的扩大，人们在经济活动中 所投入的关注和精力会更多一些，对政治系统输出和输入的关心程度相对来说就 会降低，政治参与的主动性和积极性也会降低；市场经济的发展也会促发新旧经 济体制和秩序转轨过程中的矛盾，不可避免地给社会造成震荡，诸如一定程度的 经济两极分化、宏观经济调适失控，政府权威减弱，甚至政治权力滥用等，也必 然会在一定范围、一定时期内影响政治人参与政治。与社会经济紧密相联的社会 教育的发展如何，也是影响政治参与的一个要素。从整体上来说，我国的教育还 很落后，文盲半文盲还占较大比例，大多数国民文化素质也不是很高。由于国民 18
18 参与的总体状况喜忧参半的状态，特别是一部分阶层和政治人日益高涨的参与要 求与政治体系的承受力之间的矛盾，参与热情和意识与政治素质、参与能力之间 的矛盾比较突出，对政治制度和政治体系的压力积累到一定程度，得不到有效调 控和引导，就会危及政治稳定，可以说这是我国社会转型期政治人政治参与提出 的最根本的一种挑战。应对这一挑战，在寻找积极有效的措施和办法之前，除了 要剖析现状、查摆问题之外，还要深究根源，以便把握脉搏，对症下药，提出良 策。归结起来，导致我国社会转型期政治人政治参与基本问题产生的根源有： （1）经济与教育的落后，客观上限制了政治人参与政治必备的物质和文化条件。 没有现代化经济的基础，就不可能有高度发展的政治民主。处在社会转型的我国， 生产力水平不高，客观上阻碍了大众有效地参与政治。西方政治学家曾就经济发 展水平与政治参与程度的关系作过分析，认为“社会经济发展促进政治参与的扩 大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与。”“高水平的政治 参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋 予政治参与更高的价值”。另外在社会转型之中，各种利益群体不断涌现、分化、 组合，以最大限度地适应社会变革的需要，实现和满足自己的利益和要求，客观 上形成的社会成员占有社会资源、经济资源上的不平等，必然影响广大政治人的 政治参与。奥勒姆指出，“处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比 处于较低社会经济地位的人们高些，这种差别确实可以反映出那些处于较低社会 地位的成员在各方面的不利条件，诸如仅享有较低级别的信息和较少的闲暇时 间。”尤其在偏远贫困地区，贫穷当是制约农民参政的首要要素，因为，严重贫 困的人根本无法获知参加公共事务的的足够信息，对公共事务进行有效的讨论。 此外，市场经济在一定的发展阶段上会阻碍政治参与的扩大，人们在经济活动中 所投入的关注和精力会更多一些，对政治系统输出和输入的关心程度相对来说就 会降低，政治参与的主动性和积极性也会降低；市场经济的发展也会促发新旧经 济体制和秩序转轨过程中的矛盾，不可避免地给社会造成震荡，诸如一定程度的 经济两极分化、宏观经济调适失控，政府权威减弱，甚至政治权力滥用等，也必 然会在一定范围、一定时期内影响政治人参与政治。与社会经济紧密相联的社会 教育的发展如何，也是影响政治参与的一个要素。从整体上来说，我国的教育还 很落后，文盲半文盲还占较大比例，大多数国民文化素质也不是很高。由于国民
教育文化素质的低下，即使是社会制度提供了人们参与政治的条件和机会，国民 也因难以掌握参与政治、管理国家生活所必需的知识和技能，而没有能力有效地 参与政治，与此相适应，也不会通过较多的政治参与实践来培养出政治人高度的 政治责任感、民主意识和法律意识，人民当家作主、管理国家和社会事务的权利 也就难以真正地、广泛地实现。 (2)多重政治文化因素的影响。政治文化对政治人的行为起到一定的导向作 用，接受不同政治文化观念的政治人，必然表现出不同的政治行为模式。结合我 国目前的实际看，政治文化对政治参与的影响具体体现在： 第一，从政治人的态度取向与文化发展模式之间的关联来看，政治文化分为地域 型、顺从型和参与型三种。在我国当代社会转型时期，民主政治正处于建设过程 之中，经济与教育文化发展不平衡的情况下，这三种政治文化同时并存，并行发 展，交叉发生作用。地域型政治文化主要是指政治人对政治制度、政策和目标的 认知能力薄弱，主要局限于以村庄、家族、种族和地区为基础。比如在有些地方， 传统的宗族组织由于掌握着广泛的文化资源，不仅能控制族人的信仰和情感，还 拥有一整套能寄托这种信仰和情感的物质文化载体，因此在社会转型期得到了复 苏并发展，成为整合当地乡村社会的一支力量。而且由于经济组织家庭化倾向、 乡村政权权力弱化等原因，有些地方的宗族组织己形成一种势力，有的地方还膨 胀到严重干扰乡村政权的正常有效运行。这种宗族政治文化就属于地域型政治文 化。顺从型政治文化主要是指政治人对政治系统输出有强烈的认知，对其输入有 明显的态度取向，积极参与政治生活，政治效能感强。我国参与主体的多元化、 多层次性的状态与政治文化的这三种结构体系有密切关系，不同政治文化背景下 的政治参与行为必然会表现出不同的特点。第二，从政治文化的历史渊源和外来 渗透来看，目前对我国政治人政治参与行为产生负面影响的政治文化又包括封建 传统政治文化和西方政治文化两种。西方政治文化的影响主要表现在其精英政治 理论对一部分政治人的影响和部分政治人对西方民主理论、自由理论的食洋不 化、盲目照搬。一方面，精英政治理论希求的是少数精英参政议政，另一方面， 自由主义、个人主义理论又希求全面开放政治，盲目吹嘘政治参与的公开化、民 主化。这两种倾向都对我国政治人的政治参与产生了影响，其中精英政治理论还 19
19 教育文化素质的低下，即使是社会制度提供了人们参与政治的条件和机会，国民 也因难以掌握参与政治、管理国家生活所必需的知识和技能，而没有能力有效地 参与政治，与此相适应，也不会通过较多的政治参与实践来培养出政治人高度的 政治责任感、民主意识和法律意识，人民当家作主、管理国家和社会事务的权利 也就难以真正地、广泛地实现。 （2）多重政治文化因素的影响。政治文化对政治人的行为起到一定的导向作 用，接受不同政治文化观念的政治人，必然表现出不同的政治行为模式。结合我 国目前的实际看，政治文化对政治参与的影响具体体现在： 第一，从政治人的态度取向与文化发展模式之间的关联来看，政治文化分为地域 型、顺从型和参与型三种。在我国当代社会转型时期，民主政治正处于建设过程 之中，经济与教育文化发展不平衡的情况下，这三种政治文化同时并存，并行发 展，交叉发生作用。地域型政治文化主要是指政治人对政治制度、政策和目标的 认知能力薄弱，主要局限于以村庄、家族、种族和地区为基础。比如在有些地方， 传统的宗族组织由于掌握着广泛的文化资源，不仅能控制族人的信仰和情感，还 拥有一整套能寄托这种信仰和情感的物质文化载体，因此在社会转型期得到了复 苏并发展，成为整合当地乡村社会的一支力量。而且由于经济组织家庭化倾向、 乡村政权权力弱化等原因，有些地方的宗族组织已形成一种势力，有的地方还膨 胀到严重干扰乡村政权的正常有效运行。这种宗族政治文化就属于地域型政治文 化。顺从型政治文化主要是指政治人对政治系统输出有强烈的认知，对其输入有 明显的态度取向，积极参与政治生活，政治效能感强。我国参与主体的多元化、 多层次性的状态与政治文化的这三种结构体系有密切关系，不同政治文化背景下 的政治参与行为必然会表现出不同的特点。第二，从政治文化的历史渊源和外来 渗透来看，目前对我国政治人政治参与行为产生负面影响的政治文化又包括封建 传统政治文化和西方政治文化两种。西方政治文化的影响主要表现在其精英政治 理论对一部分政治人的影响和部分政治人对西方民主理论、自由理论的食洋不 化、盲目照搬。一方面，精英政治理论希求的是少数精英参政议政，另一方面， 自由主义、个人主义理论又希求全面开放政治，盲目吹嘘政治参与的公开化、民 主化。这两种倾向都对我国政治人的政治参与产生了影响，其中精英政治理论还
在我国封建传统政治文化中找到知音。我国传统政治文化有精华，也有糟粕，像 权威崇拜、清官思想、与世无争等复杂的以小农意识为主体的政治意识和政治态 度，至今仍深沉地影响着人们的政治心理和政治行为，受其影响的政治人在政治 参与上必然表现出顺从、被动的倾向，甚至是不参与。 (3)在政治参与的一些具体制度上不够完善和健全，没有形成健全的政治参 与的民主运行机制和程序：在政治参与的推进上还存在着需要汲取并改进的教 训。我国已经建立了适应和鼓励政治参与的一整套基本社会政治制度，但在这些 制度的具体落实措施和实践中还存在一些不足之处。主要表现为：制度短缺、制 度不足、制度不健全甚至制度僵化。在人民代表大会制度方面，人民代表大会的 选举制度还不够完善，如在投票机制、代表人选与被选举人选的挑选、选举程序 上还存在一些问题，在某些选举中，存在着走过场的现象。在中国共产党领导下 的多党合作及政治协商制度方面，在具体实践中，民主党派和无党派人士对国家 的建设有许多有益的建议并推动了我国现代化建设，但是在个别地方，他们的地 位和作用没有得到充分的重视，其参政议政的积极性还不够充分，其参政空间还 具有一定的可拓展性。在基层民主自治制度方面，在实践中未能充分体现民主自 治的原则，有时会出现党政组织代替自治组织的现象：各地在实施基层民主自治 制度时，有时会出现基层民主自治的结构不合理、功能不健全、职责不明确，或 者政策不到位的情况。由于以上一些具体制度上的缺陷以及在实践中的偏颇，影 响了人们参与政治的积极性和有效性。 从政治参与的角度看，官僚一般是公民活动的对象，从这一意义上说，官僚 是政治参与的客体。公民的利益表达、政治监督一般也是针对官僚的。因此，在 分析政治参与问题时，官僚或官僚机构也是一个重要的因素，它影响着政治参与 的广度和强度等方面，从而影响着政治参与的水平。 政治家是指那些在政治实践中脱颖而出的具有非凡的政治才能、掌握国家权 力、对社会历史发展有重要影响的人物。政治家一般具有以下基本特征：掌握重 要的政治权力：直接制定政策或对政治决策具有重要影响：协调或组织政治体系 内的各个部分。 20
20 在我国封建传统政治文化中找到知音。我国传统政治文化有精华，也有糟粕，像 权威崇拜、清官思想、与世无争等复杂的以小农意识为主体的政治意识和政治态 度，至今仍深沉地影响着人们的政治心理和政治行为，受其影响的政治人在政治 参与上必然表现出顺从、被动的倾向，甚至是不参与。 （3）在政治参与的一些具体制度上不够完善和健全，没有形成健全的政治参 与的民主运行机制和程序；在政治参与的推进上还存在着需要汲取并改进的教 训。我国已经建立了适应和鼓励政治参与的一整套基本社会政治制度，但在这些 制度的具体落实措施和实践中还存在一些不足之处。主要表现为：制度短缺、制 度不足、制度不健全甚至制度僵化。在人民代表大会制度方面，人民代表大会的 选举制度还不够完善，如在投票机制、代表人选与被选举人选的挑选、选举程序 上还存在一些问题，在某些选举中，存在着走过场的现象。在中国共产党领导下 的多党合作及政治协商制度方面，在具体实践中，民主党派和无党派人士对国家 的建设有许多有益的建议并推动了我国现代化建设，但是在个别地方，他们的地 位和作用没有得到充分的重视，其参政议政的积极性还不够充分，其参政空间还 具有一定的可拓展性。在基层民主自治制度方面，在实践中未能充分体现民主自 治的原则，有时会出现党政组织代替自治组织的现象；各地在实施基层民主自治 制度时，有时会出现基层民主自治的结构不合理、功能不健全、职责不明确，或 者政策不到位的情况。由于以上一些具体制度上的缺陷以及在实践中的偏颇，影 响了人们参与政治的积极性和有效性。 从政治参与的角度看，官僚一般是公民活动的对象，从这一意义上说，官僚 是政治参与的客体。公民的利益表达、政治监督一般也是针对官僚的。因此，在 分析政治参与问题时，官僚或官僚机构也是一个重要的因素，它影响着政治参与 的广度和强度等方面，从而影响着政治参与的水平。 政治家是指那些在政治实践中脱颖而出的具有非凡的政治才能、掌握国家权 力、对社会历史发展有重要影响的人物。政治家一般具有以下基本特征：掌握重 要的政治权力；直接制定政策或对政治决策具有重要影响；协调或组织政治体系 内的各个部分