Hms8大 ces Joum VeL 论南海区域渔业活动所面临的困境与解决方案 张晏珍1,2，张旭东3 (1.大连海事大学法学院，辽宁大 [猜要]南海是“21世纪海上丝绸之路”的关健区域，其广的面积为周边国家发展海渔业提供了 海天独厚的条件，近年来，南海渔业受到非法、未报告、不受管制g ated,IUU)捕 活动的成胁，再加上周边国家之间的渔业冲突不断，导藏南海渔业资源明显衰减，可持续性发展受到考验 针对当前南海渔业活动存在的问恩和原因，提出以“南海油业共同体”为指导思想，协同南海周边四家筹 建南海区域渔业合作组织，此组织的构建应有助于明确各国的责任和义务，对渔业资源进行共同开发和 管理，实现南海渔业资源的共同调查与维护，并实现南海U心捕捞行为的共同监管。 [关键词]南海U四捕鱼：渔业纠纷：区域渔业组织 [中图分类号]D935 文献标志码】A [文章编号]1004-1710(2020)06-0008-10 D0:10.15886f.cnki.hnus.2020.06.002 南海面积辽阔，是“21世纪海上丝绸之路”的关健区域，近年来，南海受非法、未报告、不受管制( ated,TUU)捕捞的成胁，周边国家之间的渔业 冲突也使其海洋渔业、生态环境面 临严峻的考验，同时南海缺乏有效的逾业管理组织对U心捕捞及其相关矛盾冲突进行及时的规制与管 理，长此以往，南海渔业资源的可持续发展堪忧。为实现海洋强国建设目标，建议我国应以“南海渔业共 同体”的理念为指导思想，加快南海区域渔业组织的建设，以减少非法捕捞、平定渔业纠纷，实现渔业可 持续发展以及南海的长治久安。 一、南海区域渔业活动所存在的主要问题 (一)南海渔业资源骠减 得益于其独特的地理构造和交替的季风带来的水流模式变化，南海拥有着丰富的海洋生物资源，特 别是渔业资源。据估计，南海有3300种鱼类资源，占据世界总角鱼类数的22%，仅北部大陆架就有鱼类1 027种，虾91种，头足类73种，大陆坡约有鱼类205种，虾96种，南部海域的岛周围有520种鱼类 南海 -直被视为亚洲乃至世界的重要渔区，年渔获量约为1000万吨，占据着世界总渔获量的129 尽管如此，目前南海的渔业资源情况却不容乐观。自20世纪中叶起，沿岸各国出于经济发展的需 要，大力发展海洋渔业，旺盛的渔业需求和日益提高的捕捞技术不断考验着南海的渔业资源，20世纪 80年代，南海渔业资源出现了迅速菱缩的迹象，并延续至今，世界粮农组织的最新报告显示，包括南海 路储别聚 1976),男，中国台湾人，大连海来大学法学院载：博士生导师，大连海率大学圳研究 Vo,No.,016.p C)1994-2020 China ademie Joumal Electronie Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.ne
2020年11月 第38卷 第6期 海南大学学报人文社会科学版 Humanities & Social Sciences Journal of Hainan University Nov. 2020 Vol. 38 No.6 论南海区域渔业活动所面临的困境与解决方案 张晏瑲1，2 ，张旭东3 （1.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026；2.大连海事大学 深圳研究院，辽宁 大连 116026； 3.山东大学 法学院，山东 青岛 266237） ［摘 要］南海是“21 世纪海上丝绸之路”的关键区域，其广阔的面积为周边国家发展海洋渔业提供了 得天独厚的条件。近年来，南海渔业受到非法、未报告、不受管制（Illegal, Unreported, Unregulated, IUU）捕捞 活动的威胁，再加上周边国家之间的渔业冲突不断，导致南海渔业资源明显衰减，可持续性发展受到考验。 针对当前南海渔业活动存在的问题和原因，提出以“南海渔业共同体”为指导思想，协同南海周边国家筹 建南海区域渔业合作组织。此组织的构建应有助于明确各国的责任和义务，对渔业资源进行共同开发和 管理，实现南海渔业资源的共同调查与维护，并实现南海 IUU 捕捞行为的共同监管。 ［关键词］南海；IUU 捕鱼；渔业纠纷；区域渔业组织 ［中图分类号］D 993.5 ［文献标志码］A ［文章编号］1004 - 1710（2020）06 - 0008 - 10 南海面积辽阔，是“21 世纪海上丝绸之路”的关键区域。近年来，南海受非法、未报告、不受管制（Il⁃ legal, Unreported, Unregulated, IUU）捕捞的威胁，周边国家之间的渔业冲突也使其海洋渔业、生态环境面 临严峻的考验，同时南海缺乏有效的渔业管理组织对 IUU 捕捞及其相关矛盾冲突进行及时的规制与管 理，长此以往，南海渔业资源的可持续发展堪忧。为实现海洋强国建设目标，建议我国应以“南海渔业共 同体”的理念为指导思想，加快南海区域渔业组织的建设，以减少非法捕捞、平定渔业纠纷，实现渔业可 持续发展以及南海的长治久安。 一、南海区域渔业活动所存在的主要问题 （一）南海渔业资源骤减 得益于其独特的地理构造和交替的季风带来的水流模式变化，南海拥有着丰富的海洋生物资源，特 别是渔业资源。据估计，南海有 3 300 种鱼类资源，占据世界总鱼类数的 22%，仅北部大陆架就有鱼类 1 027 种，虾 91 种，头足类 73 种，大陆坡约有鱼类 205 种，虾 96 种，南部海域的岛礁周围有 520 种鱼类①。 南海一直被视为亚洲乃至世界的重要渔区，年渔获量约为 1 000 万吨，占据着世界总渔获量的 12%②。 尽管如此，目前南海的渔业资源情况却不容乐观。自 20 世纪中叶起，沿岸各国出于经济发展的需 要，大力发展海洋渔业，旺盛的渔业需求和日益提高的捕捞技术不断考验着南海的渔业资源。20 世纪 80 年代，南海渔业资源出现了迅速萎缩的迹象，并延续至今。世界粮农组织的最新报告显示，包括南海 ［收稿日期］2020 - 10 - 24 ［作者简介］张晏瑲（1976-），男，中国台湾人，大连海事大学法学院教授、博士生导师，大连海事大学深圳研究 院研究员，大连海事大学黄渤海研究院教授，主要从事国际法、海洋法研究。 ［基金项目］国家社会科学基金重大项目资助课题（19VHQ009）；深圳市哲学社会科学规划课题（SZ2020B027) ① Yao Huang, Pham Tran Vuong,“Fisheries Cooperation and Management Mechanisms in the South China Sea: Context, Limitations, and Prospects for the Future”, The Chinese Journal of Comparative Law, Vol.4, No.1, 2016, p.4. ② U. Rashid Sumaila, William W. L. Cheung,“Boom or Bust: the Future of Fishing in the South China Sea”, ADM Capital Foundation, 2015, p.3. 8 DOI:10.15886/j.cnki.hnus.2020.06.002
张委璃等：论南海区域渔业活动所面临的困境与解决方案 在内的整个中西部太平洋渔区遭到了充分捕捞甚至是过度捕捞“，经评估，南海的高营养价值鱼群消 耗巨大，大型底栖和中上层鱼种的渔获量不断下降，而小型鱼种的渔获量增加，整个南海海域除中沙 群岛和南沙群岛附近部分渔场还有丰富的渔业资源外，其余海域（包括南海北部大陆架渔场、北部湾 渔场、西沙海域渔场、南沙海域多数渔场)传统渔场的渔业资源数量和质量相较0世纪中叶都呈现大 幅度下降状态.与20世纪50年代相比，南海鱼类资源总量下降了70%-95%，单位渔获率减少了 669%-759%。 南海渔业资源的减还表现在沿岸各国的渔业捕捞量和渔获率上，我国近几年在南海区域的渔 量分别为：360万吨(2016年)、338万吨(2017年)、310万吨(2018年)，逐年星下降态劳®.其中，2018年 的绝对捕捞量较2017年减少了28万多吨，减幅为8.5%“，菲律宾在南海的渔业捕捞率自20世纪70年 代以来 一直在下降，而马来西亚也在本世纪初出现了下降，此外，我国与越南进行的联合调查显示，北 部湾的平均渔获率在近十年来也大幅下降 海洋是一个整体的生态系统，渔业资源与其生存、发展所需要的环境因素相互影响，不可分削，某 海域的污染会影响其他水域，海洋环境的破坏会直接造成渔业资源的衰退⑧，此外，渔业资源的恢复不仅 取决于 捕捞压力的降低，还受到其他因素的制约，包括：油业资源下降幅度、生物多样性、物种定居史、物 种间的相互作用和气候变化等，过度捕捞将导致南海区域的生态系统改变，这又使得鱼类得不到有效 繁衍，渔业资源得不到恢复，预测模型显示，到2045年，过度捕捞、气候变暖、海洋酸化心和初级生产力的 变化将导致南海所有角米种群的生物量比2015年减少9%至59%，诸加石商角、大盐角和大黄角等照 弱物种预计将至少减少50%，如果沿岸各国不采取有力措施，那么南海区域海洋生物多样性将受到致 命的打击，渔业资源也将逐渐枯竭， (二)周边客国渔业冲突不断 近年来，南海渔业冲突颜发，在南海区域因捕捞产生的矛盾和纠纷数量不断上升，涉及到各国渔民 的争端层出不穷。不断增长的需求和捕捞能力与逐年衰诚的业资源之间的供需矛盾是南海渔业冲 的根本原因.再加上周边国家众多，政治局势复杂，海洋划界问愿尚未解决，各国主张的专属经济区和大 陆架相互重查，以及各国国内渐起的民族主义情绪，诸多因素导致南海渔业冲突事件不断。原农业部南 海区渔政局统计，1989年至201 年，渔业争端枪杀、抓扣涉及到中国渔船、渔民的事件达380多宗，涉及 渔船750多艘、渔民1.13万人°。根据美国战略与国际研究中心的不完全统计数据，2016年到2019年 在南海共发生了32起重大事件，其中涉及来自中国、菲律宾、印度尼西亚、越南、马来西亚、泰国 的渔船和海洋执法船只·。 南海渔业冲突不仅在数量上层出不穷，在性质上也渐趋严重，2012年的中菲“黄岩岛”事件便是一个 典型代表，类似的事件不断发生：2016年3月，印尼渔业部巡逻船在纳土纳群岛附近海域扣留了一艘中 国渔船后受到中国海警船的阻拦，进而升级为外交事件。同年6月，一艘印尼海军舰艇在纳土纳群岛附 Co”,2018Pp.10-1 m2015.p2 .信代法216年49-10瓦 Foundation,015,p 20年4月28日访用， m/2016/06/21od (C)1994-020 China Academie Joumal Electronie Publishing House.All rights reserved.http://www.enki.net
张晏瑲等：论南海区域渔业活动所面临的困境与解决方案 在内的整个中西部太平洋渔区遭到了充分捕捞甚至是过度捕捞①。经评估，南海的高营养价值鱼群消 耗巨大，大型底栖和中上层鱼种的渔获量不断下降，而小型鱼种的渔获量增加。整个南海海域除中沙 群岛和南沙群岛附近部分渔场还有丰富的渔业资源外，其余海域（包括南海北部大陆架渔场、北部湾 渔场、西沙海域渔场、南沙海域多数渔场）传统渔场的渔业资源数量和质量相较 20 世纪中叶都呈现大 幅度下降状态②。与 20 世纪 50 年代相比，南海鱼类资源总量下降了 70%~95%，单位渔获率减少了 66%~75%③。 南海渔业资源的衰减还表现在沿岸各国的渔业捕捞量和渔获率上。我国近几年在南海区域的渔获 量分别为：360 万吨（2016 年）、338 万吨（2017 年）、310 万吨（2018 年），逐年呈下降态势④。其中，2018 年 的绝对捕捞量较 2017 年减少了 28 万多吨，减幅为 8.5%⑤。菲律宾在南海的渔业捕捞率自 20 世纪 70 年 代以来一直在下降，而马来西亚也在本世纪初出现了下降⑥。此外，我国与越南进行的联合调查显示，北 部湾的平均渔获率在近十年来也大幅下降⑦。 海洋是一个整体的生态系统，渔业资源与其生存、发展所需要的环境因素相互影响，不可分割，某一 海域的污染会影响其他水域，海洋环境的破坏会直接造成渔业资源的衰退⑧。此外，渔业资源的恢复不仅 取决于捕捞压力的降低，还受到其他因素的制约，包括：渔业资源下降幅度、生物多样性、物种定居史、物 种间的相互作用和气候变化等⑨。过度捕捞将导致南海区域的生态系统改变，这又使得鱼类得不到有效 繁衍，渔业资源得不到恢复。预测模型显示，到 2045 年，过度捕捞、气候变暖、海洋酸化⑩和初级生产力的 变化将导致南海所有鱼类种群的生物量比 2015 年减少 9% 至 59%，诸如石斑鱼、大鲨鱼和大黄鱼等脆 弱物种预计将至少减少 50%。如果沿岸各国不采取有力措施，那么南海区域海洋生物多样性将受到致 命的打击，渔业资源也将逐渐枯竭。 （二）周边各国渔业冲突不断 近年来，南海渔业冲突频发。在南海区域因捕捞产生的矛盾和纠纷数量不断上升，涉及到各国渔民 的争端层出不穷。不断增长的需求和捕捞能力与逐年衰减的渔业资源之间的供需矛盾是南海渔业冲突 的根本原因。再加上周边国家众多，政治局势复杂，海洋划界问题尚未解决，各国主张的专属经济区和大 陆架相互重叠，以及各国国内渐起的民族主义情绪，诸多因素导致南海渔业冲突事件不断。原农业部南 海区渔政局统计，1989 年至 2010 年，渔业争端枪杀、抓扣涉及到中国渔船、渔民的事件达 380 多宗，涉及 渔船 750 多艘、渔民 1.13 万人。根据美国战略与国际研究中心的不完全统计数据，2016 年到 2019 年， 在南海共发生了 32 起重大事件，其中涉及来自中国、菲律宾、印度尼西亚、越南、马来西亚、泰国 的渔船和海洋执法船只。 南海渔业冲突不仅在数量上层出不穷，在性质上也渐趋严重，2012 年的中菲“黄岩岛”事件便是一个 典型代表。类似的事件不断发生：2016 年 3 月，印尼渔业部巡逻船在纳土纳群岛附近海域扣留了一艘中 国渔船后受到中国海警船的阻拦，进而升级为外交事件。同年 6 月，一艘印尼海军舰艇在纳土纳群岛附 ① FAO,“The State of World Fisheries and Aquaculture 2018 -Meeting the Sustainable Development Goals”, 2018, pp.10-13. ② 鞠海龙：《南海渔业资源衰减相关内容问题研究》，《东南亚研究》2012 年第 6 期，第 51-55 页。 ③ U. Rashid Sumaila, William W. L. Cheung,“Boom or Bust: the Future of Fishing in the South China Sea”, ADM Capital Foundation, 2015, p.2. ④ 褚晓琳：《人类命运共同体视域下南海渔业资源养护管理合作研究》，《亚太安全与海洋研究》2020 年第 1 期，第 92 页。 ⑤ 农业部渔业渔政管理司《: 2019 中国渔业统计年鉴》，北京：中国农业出版社 2019 年版，第 40 页。 ⑥ Teh, L.S.L., et al.,“What is at Stake? Status and Threats to South China Sea Marine Fisheries”, AMBIO, Vol.46, No.1, 2017,p.57–72. ⑦ N.K. Bat, Q.Y. Song,“Status of Marine Fishery Resource in the Central Tonkin Gulf between Vietnam and China”, RIMF Report, 2017. ⑧ 张艾妮，李飞星：《论南海渔业多边合作》，《开放导报》2016 年第 2 期，第 19-22 页。 ⑨ Vicky W.Y. Lam, Daniel Pauly,“Status of Fisheries in 13 Asian Large Marine Ecosystems”, Deep Sea Research Part II: Topical Studies in Oceanography, Vol. 163, 2019, p. 63. ⑩ 张晏瑲：《论海洋酸化对国际法的挑战》，《当代法学》2016 年第 4 期，第 139-150 页。 U. Rashid Sumaila, William W. L. Cheung,“Boom or Bust: the Future of Fishing in the South China Sea”, ADM Capital Foundation, 2015, p.4. 转引自张宏洲：《南海渔业：IUU 捕捞、渔业冲突和合作途径》，《边界与海洋研究》2018 年第 5 期，第 36-49 页。 China Power Team,“Are Maritime Law Enforcement Forces Destabilizing Asia?”,https://chinapower.csis.org/maritime-forces-destabilizingasia/,2020 年 4 月 28 日访问。 Joe Cochrane,“Indonesia Confirms Seizing Fishing Boats in South China Sea, Defying Beijing”, https://www.nytimes.com/2016/06/21/world/ asia/indonesia-south-china-sea-fishing.html,2020 年 4 月 28 日访问。 9
2020年 海南大学学报人文社会科擎版 第6期 近拦截了12艘中国渔船，最终导致两艘中国海警船和另外3艘印尼军舰参与争端,2017年9月，菲伸 宾海军与6艘越南渔船在西北邦加西南省靠近博利纳奥的海域发生冲突，导致两名渔民因枪伤死亡。， 2019年2月24日，印度尼西亚海军舰艇RI Bung T。m0号对涉嫌非法捕鱼的4糖越南渔船上的渔民讲 行了速捕，速捕过程中印尼舰艇进行了射击。 近年来，越南渔船频繁进入我国西沙海域进行非法捕捞和情报刺探，2020年4月2日凌展，越南 渔船QNC90617IS号非法进入我国西沙群岛海域进行侵渔活动，我国海警4301舰依法对其进行了警 告驱离，越南渔船拒不驶离，并多次做出危险动作，撞到海警4301舰后沉没，全部8名船员被中国海警 救起，虽然我国执法部门在南海加大了对外国渔船的打击力度，但这并未能阻止各国渔业纠纷的进 一步升级，各国彼此之间的信任度大幅度降低，在南海渔业纠纷中，渔民冲突、渔船冲突被赋予政治意 义，民族主义情绪和领土主权争增发酵激化冲突第级，以至于上升成为一个“国家安全”议题®。当前在 南海的渔业管理存在无秩序的现象在一定程度上使渔业冲突扩大化，以争夺渔业资源为本质的渔业乡 纷往往被“国家安全”考量化为一场政治博弈，推动着地缘政治环境的不断恶化，甚至成为大国战略对 奔的新热点®。 (三)渔业洛通开羚方式落后 南海渔业资源种类丰富繁多，但由于周边各国的开发与利用方式落后、技术链较短，渔业资源开发 多为初级产品.从产业链来看，南海地区水产品的加工方式仍以初级产品为主，水产品加工种类仍然停 留在初级加工阶段，冷冻水产品加工及干、腌、罐头制品占据主力军，水产品加工附加值低⊙。 从捕捞模式来看，南海区域的渔业大多属于小规模渔业，呈现出小生产模式，资本投入较少，捕捞苦 备更新换代缓慢，作业方式以传统捕捞（如拖网捕鱼）为主，渔船大多为中小型，普遍使用对渔业资源破 坏力大的拖网、刺网，捕捞装备也较为落后®，这种船队架构决定了捕捞作业缺少规划和监测，使得南海 油业溶源无法准确预期，往往会导致过度捕捞，潜成渔业咨源的意减 此外，南海周边国家的海洋养殖渔业处于起步阶段，养殖水平、养殖设施较为落后，导致养殖品种 ,主要集中为藻类养殖，尚未形成大规模养殖业®，由于南海高价值鱼群的枯竭，小型的低价值鱼类的 渔获量增长，其渔获量占总渔获量的40%-60%”，这些低价值鱼类被大量作为饲料吸养近海养殖的高价 值鱼类，营养转化率低，这种落后的渔业养殖开发技术导致渔业单位广 量停低，加之右效防抗病措施的 峡失，南海渔业养殖的可持线发展受到较大的消极影响。 除了渔业生产链、捕捞模式和养殖方式，南海渔业资源的不可持续与渔民群体也有关系，随着南海 环境变差，渔业盗源衰减导致捕播产量和渔获率都降低，再加上不断上升的捕捞成本，渔民出海难获利 益，增收艰难。南海渔业整体生产条件悉劣，渔民没有相应的保障，即使被迫退出海洋捕捞业，渔民转产 转业也困难重重·，这导致越来越多的渔民只顾跟前经济利益，无视渔业资源的可持续性养护，以上种 种，都严重限制了南海渔业资源的开发与利用。 ① 年4月8目访.Dp mpo cofred/782122/defe Philippine Navy”,hia deod-5-arreeted 2020年4月28日访 020-04M /_75895545.htm 月 志势及与中国合作空间分 olier.2019.103584,//doi.org 林风，白指臣：海海弹生态安全及业可持状发辰研究，业现代化2014年第6期，第58-62页。 10 C)1994-202 demic oural Electronie Publishing House.All rights reserved. www.cnki.ne
2020年 海南大学学报人文社会科学版 第6期 近拦截了 12 艘中国渔船，最终导致两艘中国海警船和另外 3 艘印尼军舰参与争端①。2017 年 9 月，菲律 宾海军与 6 艘越南渔船在西北邦加西南省靠近博利纳奥的海域发生冲突，导致两名渔民因枪伤死亡②。 2019 年 2 月 24 日，印度尼西亚海军舰艇 KRI Bung Tomo 号对涉嫌非法捕鱼的 4 艘越南渔船上的渔民进 行了逮捕，逮捕过程中印尼舰艇进行了射击③。 近年来，越南渔船频繁进入我国西沙海域进行非法捕捞和情报刺探。2020 年 4 月 2 日凌晨，越南 渔船 QNG90617TS 号非法进入我国西沙群岛海域进行侵渔活动，我国海警 4301 舰依法对其进行了警 告驱离。越南渔船拒不驶离，并多次做出危险动作，撞到海警 4301 舰后沉没，全部 8 名船员被中国海警 救起④。虽然我国执法部门在南海加大了对外国渔船的打击力度，但这并未能阻止各国渔业纠纷的进 一步升级，各国彼此之间的信任度大幅度降低。在南海渔业纠纷中，渔民冲突、渔船冲突被赋予政治意 义，民族主义情绪和领土主权争端发酵激化冲突等级，以至于上升成为一个“国家安全”议题⑤。当前在 南海的渔业管理存在无秩序的现象在一定程度上使渔业冲突扩大化，以争夺渔业资源为本质的渔业纠 纷往往被“国家安全”考量化为一场政治博弈，推动着地缘政治环境的不断恶化，甚至成为大国战略对 弈的新热点⑥。 （三）渔业资源开发方式落后 南海渔业资源种类丰富繁多，但由于周边各国的开发与利用方式落后、技术链较短，渔业资源开发 多为初级产品。从产业链来看，南海地区水产品的加工方式仍以初级产品为主，水产品加工种类仍然停 留在初级加工阶段，冷冻水产品加工及干、腌、罐头制品占据主力军，水产品加工附加值低⑦。 从捕捞模式来看，南海区域的渔业大多属于小规模渔业，呈现出小生产模式，资本投入较少，捕捞设 备更新换代缓慢。作业方式以传统捕捞（如拖网捕鱼）为主，渔船大多为中小型，普遍使用对渔业资源破 坏力大的拖网、刺网，捕捞装备也较为落后⑧。这种船队架构决定了捕捞作业缺少规划和监测，使得南海 渔业资源无法准确预期，往往会导致过度捕捞，造成渔业资源的衰减。 此外，南海周边国家的海洋养殖渔业处于起步阶段，养殖水平、养殖设施较为落后，导致养殖品种单 一，主要集中为藻类养殖，尚未形成大规模养殖业⑨。由于南海高价值鱼群的枯竭，小型的低价值鱼类的 渔获量增长，其渔获量占总渔获量的 40%~60%⑩。这些低价值鱼类被大量作为饲料喂养近海养殖的高价 值鱼类，营养转化率低。这种落后的渔业养殖开发技术导致渔业单位产量偏低，加之有效防抗病措施的 缺失，南海渔业养殖的可持续发展受到较大的消极影响。 除了渔业生产链、捕捞模式和养殖方式，南海渔业资源的不可持续与渔民群体也有关系。随着南海 环境变差，渔业资源衰减导致捕捞产量和渔获率都降低，再加上不断上升的捕捞成本，渔民出海难获利 益，增收艰难。南海渔业整体生产条件恶劣，渔民没有相应的保障。即使被迫退出海洋捕捞业，渔民转产 转业也困难重重。这导致越来越多的渔民只顾眼前经济利益，无视渔业资源的可持续性养护。以上种 种，都严重限制了南海渔业资源的开发与利用。 ① Ijar Karim,“Defense Minister Orders Warships Deployment to Natuna”,http://en.tempo.co/read/782122/defense-minister-orders-warshipsdeployment-to-natuna,2020 年 4 月 28 日访问。 ② FoxNews“, 2 Vietnamese Dead,5 Arrested in Chase with Philippine Navy”,https://www.foxnews.com/world/2-vietnamese-dead-5-arrestedin-chase-with-philippine-navy,2020 年 4 月 28 日访问。 ③ Gita Irawan,“KRI Bung Tomo-357 Tangkap 4 kapal Ikan Asing dan Usir 2 Kapal Pengawas Perikanan Vietnam di Natuna”,https://www.tri⁃ bunnews.com/nasional/2019/02/25/kri-bung-tomo-357-tangkap-4-kapal-ikan-asing-dan-usir-2-kapal-pengawas-perikanan-vietnamdi-natuna,2020 年 4 月 28 日访问。 ④ 中国新闻网：《海警局：越渔船撞击中国海警船后沉没，8 人被移交越方》，http://news.china.com.cn/2020-04/04/content_75895545.html， 2020 年 4 月 28 日访问。 ⑤ 赵岚，郑先武：《资源安全视域下南海渔业纠纷探析》，《亚太安全与海洋研究》2019 年第 1 期，第 71-89 页。 ⑥ 朱锋：《南海主权争议的新态势: 大国战略竞争与效果利益博弈——以南海“981”钻井平台冲突为例 》，《东北亚论坛》2015 年第 2 期，第 3-17 页。 ⑦ 李文姣：《东盟海洋渔业发展态势及与中国合作空间分析》，《当代经济》2018 年第 9 期，第 85-87 页。 ⑧ 韦朋：《我国南海区海洋捕捞现状分析》，《上海海洋大学学报》2019 年第 6 期，第 976-982 页。 ⑨ 李文姣：《东盟海洋渔业发展态势及与中国合作空间分析》，《当代经济》2018 年第 9 期，第 85-87 页。 ⑩ Daniel Paulya, Cui Liang,“The Fisheries of the South China Sea: Major Trends Since 1950”,Marine Policy,2019,103584, https://doi. org/ 10.1016/j.marpol.2019.103584. 林凤梅，白福臣：《南海海洋生态安全及渔业可持续发展研究》，《渔业现代化》2014 年第 6 期，第 58-62 页。 10
张委璃等：论南海区域渔业活动所面临的困境与解决方案 二、南海区域渔业困境的原因分析 南海渔业而临的用墙，一方面受限于南海的独特白然条件，另一方面则归然于人类活动，领土和海 洋划界争端导致周边国家缺乏信任，开展区域合作的热情不高：现有的渔业合作机制，不仅缺乏能够约 束各方的多边区域渔业合作协定，也不存在一个统一有效的协调机构。 (一)南海自然条件的限制 南海被中国、菲律宾、印度尼西亚、文装、马来西亚和越南环绕，拥有两个以上的出海口，属于典型的 半闭海，不同于开阔的海域，半闭海具有完整的循环系统，与其他海城的水体交换缓慢，域内环境和生 资源有很大的独立性和封闭性。其资源量的多寡在很大程度上取决于本海域初级生产力的大小，资源道 到破坏后很难从其他海域得到补充”，半闭海内某一海域鱼类资源的崩渍或枯竭将对整个海洋生态系统 产生影响，使其恢复到以前的水平需要更长的时间。 南海的自然特征还使得其渔业现状直接受到沿岸国活动的影响，南海沿岸国拥有多样的社会制度 经济发展水平参差不齐，渔业政策也不尽相同，任何一个国家的活动都可能影响到其他国家，任何一个 半闭海沿岸国家改变渔业政策都可能对该区域的资源和海洋生态系统产生广泛影响。 虽然渔业资源有可再生性，但南海为半闭海，受外界海洋环境因素影响不大，该海域的海业资源活 动范围集中，再生能力有限，缺乏外来补充能力，严重依赖该水域的环境。 旦捕捞能力超过资源承受能 力，南海的海洋生态环境便被严重破环，渔业资源也将明显衰退 (二)领土主权和海洋划界争端未决 南海作为半闭海，海域面积辽阔，沿岸国家众多，《联合国海洋法公约》赋予了其沿岸国主张海洋利益 范围的权利，领海、专属经济区和大陆架制度保障沿岸国在这些海域享有专属捕鱼权南海周边国家均提 出了专属经济区和大陆架的主张，产生主张重叠而需要进行海域划界。基于“陆地支配海洋”原则，海域的 主张和划界需以陆地领土为基础，岛碾主权的归属问题决定着海洋划界范围和海洋资源的分配“，但由于 南海岛疏领土主权争端未解，南海周边国家之间的海域划界陷入困境，各国在南海所享有的海洋权益亦范 围不明，在此背景下，那些沿海居民生计严重依赖捕鱼的国家，只能单方面“掠夺”渔业资 ,方式有两利 ,通过国内法划定本国的捕鱼区，并通过发放捕捞许可证的方式限制外国渔船进入 外国渔船涉嫌违法捕捞，沿岸国便进行拿捕或扣押，但问恩是，这些渔区往往与其他国家的主张海域重 叠，比如，马来西亚别分的海洋渔区C2区主要在南海方向，部分与我国“南海断健线内海域重叠®，中国 与印度尼西亚关于岛屿主 不存在争，但双方却存在专属经济区划界的问题，印度尼西亚对中国的 沙群岛没有领土要求，中国也对纳土纳群岛的主权属于印度尼西亚没有异议，但同时中国坚持纳土纳群 岛海域是中国的传统渔场”，如此，双方对渔区的认定莫衷一是，一国禁止的非法捕鱼可能会被他国认定 为在本国渔区内的合法活动，由此爆发渔业冲突， ,对本国捕鱼业的拓展采取以经济补贴为主的扶持政策。基于促进本国渔业发展的目的和政 因素的考量，南海周边国家普遍采取不正当的渔业经济刺激措施，这往往会鼓励过度捕捞，对渔业的可 持续发展构成威胁，菲律宾、印度尼西亚和越南分别排在世界十大渔业补贴国家的第三、第四和第五 位.以越南为例，越南为其渔民提供三种补贴，包括燃油、保险和低贷款利率补贴，并计划在2018年至 12 5年 uth Chins Sea:Context,Limitations,and Pros 作， 18年第 al Lay".Me d.No2.201 biitn 11 (C)1994-020 China Academie Joumal Electronie Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.ne
张晏瑲等：论南海区域渔业活动所面临的困境与解决方案 二、南海区域渔业困境的原因分析 南海渔业面临的困境，一方面受限于南海的独特自然条件，另一方面则归咎于人类活动。领土和海 洋划界争端导致周边国家缺乏信任，开展区域合作的热情不高；现有的渔业合作机制，不仅缺乏能够约 束各方的多边区域渔业合作协定，也不存在一个统一有效的协调机构。 （一）南海自然条件的限制 南海被中国、菲律宾、印度尼西亚、文莱、马来西亚和越南环绕，拥有两个以上的出海口，属于典型的 半闭海。不同于开阔的海域，半闭海具有完整的循环系统，与其他海域的水体交换缓慢，域内环境和生物 资源有很大的独立性和封闭性。其资源量的多寡在很大程度上取决于本海域初级生产力的大小，资源遭 到破坏后很难从其他海域得到补充①。半闭海内某一海域鱼类资源的崩溃或枯竭将对整个海洋生态系统 产生影响，使其恢复到以前的水平需要更长的时间②。 南海的自然特征还使得其渔业现状直接受到沿岸国活动的影响。南海沿岸国拥有多样的社会制度， 经济发展水平参差不齐，渔业政策也不尽相同，任何一个国家的活动都可能影响到其他国家，任何一个 半闭海沿岸国家改变渔业政策都可能对该区域的资源和海洋生态系统产生广泛影响③。 虽然渔业资源有可再生性，但南海为半闭海，受外界海洋环境因素影响不大，该海域的渔业资源活 动范围集中，再生能力有限，缺乏外来补充能力，严重依赖该水域的环境。一旦捕捞能力超过资源承受能 力，南海的海洋生态环境便被严重破坏，渔业资源也将明显衰退④。 （二）领土主权和海洋划界争端未决 南海作为半闭海，海域面积辽阔，沿岸国家众多。《联合国海洋法公约》赋予了其沿岸国主张海洋利益 范围的权利，领海、专属经济区和大陆架制度保障沿岸国在这些海域享有专属捕鱼权。南海周边国家均提 出了专属经济区和大陆架的主张，产生主张重叠而需要进行海域划界。基于“陆地支配海洋”原则，海域的 主张和划界需以陆地领土为基础，岛礁主权的归属问题决定着海洋划界范围和海洋资源的分配⑤。但由于 南海岛礁领土主权争端未解，南海周边国家之间的海域划界陷入困境，各国在南海所享有的海洋权益亦范 围不明。在此背景下，那些沿海居民生计严重依赖捕鱼的国家，只能单方面“掠夺”渔业资源，方式有两种： 第一，通过国内法划定本国的捕鱼区，并通过发放捕捞许可证的方式限制外国渔船进入，一旦发现 外国渔船涉嫌违法捕捞，沿岸国便进行拿捕或扣押。但问题是，这些渔区往往与其他国家的主张海域重 叠。比如，马来西亚划分的海洋渔区 C2 区主要在南海方向，部分与我国“南海断续线”内海域重叠⑥。中国 与印度尼西亚关于岛屿主权不存在争端，但双方却存在专属经济区划界的问题。印度尼西亚对中国的南 沙群岛没有领土要求，中国也对纳土纳群岛的主权属于印度尼西亚没有异议，但同时中国坚持纳土纳群 岛海域是中国的传统渔场⑦。如此，双方对渔区的认定莫衷一是，一国禁止的非法捕鱼可能会被他国认定 为在本国渔区内的合法活动，由此爆发渔业冲突。 第二，对本国捕鱼业的拓展采取以经济补贴为主的扶持政策。基于促进本国渔业发展的目的和政治 因素的考量，南海周边国家普遍采取不正当的渔业经济刺激措施，这往往会鼓励过度捕捞，对渔业的可 持续发展构成威胁。菲律宾、印度尼西亚和越南分别排在世界十大渔业补贴国家的第三、第四和第五 位⑧。以越南为例，越南为其渔民提供三种补贴，包括燃油、保险和低贷款利率补贴⑨，并计划在 2018 年至 ① 虞楚萧：《南海渔业资源养护区域合作法律问题的研究综述》，《2014 年全国环境法学研讨会论文集》，第 674 页。 ② 张晏瑲：《国际渔业法律制度的演进与发展》，《国际法研究》2015 年第 5 期，第 23-46 页。 ③ Yao Huang, Pham Tran Vuong,“Fisheries Cooperation and Management Mechanisms in the South China Sea: Context, Limitations, and Pros⁃ pects for the Future”, The Chinese Journal of Comparative Law, Vol.4, No.1, 2016, pp.10–13. ④ 张艾妮，李飞星：《论南海渔业多边合作》，《开放导报》2016 年第 2 期，第 19-22 页。 ⑤ 贾宇：《南海问题的国际法理》，《中国法学》2012 年第 6 期，第 26-35 页。 ⑥ 郑泽民：《马来西亚海洋渔业发展和中马开展南海渔业合作思考》，《海南师范大学学报》（社会科学版）2019 年第 5 期，第 67-74 页。 ⑦ 连洁：《印尼与邻国海上捕鱼争端探析》，《国际研究参考》2018 年第 3 期，第 32-37 页。 ⑧ AR Tsangalis,“Fisheries Subsidies under the Trans-Pacific Partnership: Towards Positive Outcomes for Global Fisheries Sustainability and Regime Interaction under International Law”, Melbourne Journal of International Law,Vol.17, No.2, 2016, pp.445-448. ⑨ Nguyen Ngoc Duy, Ola Flaaten, Le Kim Long,et al.,“Government Support and Profitability Effects —Vietnamese Offshore Fisheries”, Marine Policy, Vol.61, 2015, pp.77-86. 11
2020年 海南大学学报人文社会科擎版 第6期 2030年向渔业补贴投入18.7亿元，主要用于扩大远洋船队规模，将主要捕捞方向从过度开发的近海 转移到开发程度较低的其他海域，此外，越南政府甚至鼓励本国渔民前往菲律宾领海捕鱼。同样地，马 来西亚也晒布了若干渔业扶持政管，以鼓励其渔民前往角端海域捕鱼，据统计，马来西亚2016年的渔船 数量为15000粮，2019年增加到19500粮，该国捕鱼量也因此增长了19%°，上述两种方式下的准业资 源争夺是南海渔业纠纷频发以及渔业资源严重下降的重要原因。 2020年4月18日，我国民政部宜布在西沙群岛和南沙群岛建立三沙市西沙区、南沙区，派驻政府 管精我国西沙、中沙和南沙群岛及其附属海域，西沙群岛、中沙群岛、喇沙群岛是我国不容置疑的领土 建立精区进行行政管理本属于我国内政行为，但周边国家却将其视为我国对南海领土主权争议释放的 强硬姿态，南海周边国家的互信度不高，更无益于南海渔业资源的可特续发展。 (三)缺少多边区域渔业合作协定 南海周边国家大多通过双边前定进行渔业合作管理，目前存在的双边渔业协定有两种 一是在海洋 划界后的渔业协定，如我国与越南在划界的基础上签订的《中越北部湾渔业协定》：二是单纯的渔业协 定，不涉及海洋划界，除中越外的其他南海周边国家之间相互签订了渔业合作协定或谅解备忘录，但没 有明确划定各自的海洋边界。 自21世纪初，我国陆续与越南、印度尼西亚、菲律宾等国签订了双边渔业合作协定，中越在完成 部湾划界的基础上，于2000年签订了《中越北部湾渔业合作协定》，设立了中越共同渔区、过渡性安排水 域和小型渔业缓冲区，并在同年协商制定了《北部湾共同渔区资源养护和管理规定》以精细化共同渔区 的管理和开发：2004年两国又签订了《中越北部湾渔业合作协定补充议定书》，中国与印度尼西亚于 2001年签订了《中华人民共和国农业部和印度尼西亚共和国海洋事务与渔业部关于渔业合作的谅解名 忘录》，为两国渔业合作交流铺垫了基础：同年又达成了《中华人民共和国农业部与印度尼西亚海弹事务 与渔业部就利用印度尼西亚专属经济区部分总可捕量的双边安排》，并于2004年进行了修订，明确了入 渔许可、渔具渔船和作业区域等问题：此后，两国又于2007年签订了《中国国家海洋局和印尼海 弹与油 业部海洋领域合作谅解备忘录》，为两国在包括渔业资源开发利用在内的海洋领域合作奠定了基础。中 菲在2004年签订了《中菲渔业合作谅解备忘录》，将我国与菲律宾油业合作纳入政府间合作框架 2013年中国与文菜签订《中文关于海上合作的谅解备忘录》，为今后中国和文莱海洋合作搭建了框 架，018年中国和马来西亚签订了（中马联合声明，指出两国应维续加强农道业、基设施、产能等领城 的合作，尽管中国与马来西亚、文莱之间并未签署国家政府间的双边渔业合作文件，但地方政府和相关 部门之间的渔业合作依然存在，如1998年广东省海洋与水产局与马来西亚沙己州签订了渔业合作材 定：在中马渔业商务论坛马来西亚-广东渔业经贸合作交流会上，马来西亚农业与农基工业部与中国 农业部和广东人民政府共签订了15项渔业合作谅解备忘录，双方各有15家渔业公司参与.再如2009 年中国广东省海洋渔业局和文莱渔业局签署了渔业方面的合作谅解备忘录，协议由双方指定企业在文 莱组建金航海洋生物有限公司，以便共同执行深水网箱养殖基地项目。 尽管中国与越南、印度尼西亚和菲律宾等南海周边邻国签署了若干双边协定，但只有中越两国的渔 业协定涵盖了渔业开发和保护的详细规定与安排，以及覆盖北部湾海域的海洋环境管理措施，并且具有 良好的可执行性。与之相比，其他双边协定侧重于渔业资源利用的合作与协调，规定也偏向笼统求观。 回民藏率民君天务来在有有有三有花立前这的公有m上eh2020@09s3心 C)1994-202 ademie Joumal Electronie Publishing House All rights reserved www.cnki.ne
2020年 海南大学学报人文社会科学版 第6期 2030 年向渔业补贴投入 18.7 亿美元，主要用于扩大远洋船队规模，将主要捕捞方向从过度开发的近海 转移到开发程度较低的其他海域①。此外，越南政府甚至鼓励本国渔民前往菲律宾领海捕鱼。同样地，马 来西亚也颁布了若干渔业扶持政策，以鼓励其渔民前往争端海域捕鱼。据统计，马来西亚 2016 年的渔船 数量为 15 000 艘，2019 年增加到 19 500 艘，该国捕鱼量也因此增长了 19%②。上述两种方式下的渔业资 源争夺是南海渔业纠纷频发以及渔业资源严重下降的重要原因。 2020 年 4 月 18 日，我国民政部宣布在西沙群岛和南沙群岛建立三沙市西沙区、南沙区，派驻政府， 管辖我国西沙、中沙和南沙群岛及其附属海域③。西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛是我国不容置疑的领土， 建立辖区进行行政管理本属于我国内政行为，但周边国家却将其视为我国对南海领土主权争议释放的 强硬姿态④。南海周边国家的互信度不高，更无益于南海渔业资源的可持续发展。 (三)缺少多边区域渔业合作协定 南海周边国家大多通过双边协定进行渔业合作管理，目前存在的双边渔业协定有两种：一是在海洋 划界后的渔业协定，如我国与越南在划界的基础上签订的《中越北部湾渔业协定》；二是单纯的渔业协 定，不涉及海洋划界，除中越外的其他南海周边国家之间相互签订了渔业合作协定或谅解备忘录，但没 有明确划定各自的海洋边界。 自 21 世纪初，我国陆续与越南、印度尼西亚、菲律宾等国签订了双边渔业合作协定。中越在完成北 部湾划界的基础上，于 2000 年签订了《中越北部湾渔业合作协定》，设立了中越共同渔区、过渡性安排水 域和小型渔业缓冲区，并在同年协商制定了《北部湾共同渔区资源养护和管理规定》以精细化共同渔区 的管理和开发；2004 年两国又签订了《中越北部湾渔业合作协定补充议定书》。中国与印度尼西亚于 2001 年签订了《中华人民共和国农业部和印度尼西亚共和国海洋事务与渔业部关于渔业合作的谅解备 忘录》，为两国渔业合作交流铺垫了基础；同年又达成了《中华人民共和国农业部与印度尼西亚海洋事务 与渔业部就利用印度尼西亚专属经济区部分总可捕量的双边安排》，并于 2004 年进行了修订，明确了入 渔许可、渔具渔船和作业区域等问题；此后，两国又于 2007 年签订了《中国国家海洋局和印尼海洋与渔 业部海洋领域合作谅解备忘录》，为两国在包括渔业资源开发利用在内的海洋领域合作奠定了基础。中 菲在 2004 年签订了《中菲渔业合作谅解备忘录》，将我国与菲律宾渔业合作纳入政府间合作框架。 2013 年中国与文莱签订《中文关于海上合作的谅解备忘录》，为今后中国和文莱海洋合作搭建了框 架。2018 年中国和马来西亚签订了《中马联合声明》，指出两国应继续加强农渔业、基础设施、产能等领域 的合作。尽管中国与马来西亚、文莱之间并未签署国家政府间的双边渔业合作文件，但地方政府和相关 部门之间的渔业合作依然存在。如 1998 年广东省海洋与水产局与马来西亚沙己州签订了渔业合作协 定；在中马渔业商务论坛暨马来西亚-广东渔业经贸合作交流会上，马来西亚农业与农基工业部与中国 农业部和广东人民政府共签订了 15 项渔业合作谅解备忘录，双方各有 15 家渔业公司参与。再如 2009 年中国广东省海洋渔业局和文莱渔业局签署了渔业方面的合作谅解备忘录，协议由双方指定企业在文 莱组建金航海洋生物有限公司，以便共同执行深水网箱养殖基地项目⑤。 尽管中国与越南、印度尼西亚和菲律宾等南海周边邻国签署了若干双边协定，但只有中越两国的渔 业协定涵盖了渔业开发和保护的详细规定与安排，以及覆盖北部湾海域的海洋环境管理措施，并且具有 良好的可执行性。与之相比，其他双边协定侧重于渔业资源利用的合作与协调，规定也偏向笼统宏观。 ① Sarah Harper, U Rashid Sumaila,“Distributional Impacts of Fisheries Subsidies and Their Reform: Case Studies of Senegal and Vietnam”, IIED Working Paper, 2019, p.12. ② Shui-Kai Chang, et al.,“A Step forward to the Joint Management of the South China Sea Fisheries Resources: Joint Works on Catches, Man⁃ agement Measures and Conservation Issues”, Marine Policy, Vol.116, 2020,103716, https://doi.org/10.1016/j.marpol.2019.103716. ③ 民政部：《民政部关于国务院批准海南省三沙市设立市辖区的公告》，http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202004/20200400026955.sht⁃ ml，2020 年 4 月 29 日访问。 ④ Xave Gregorio,“Philippines Protests China’s Creation of New Districts in South China Sea”,https://www.cnnphilippines.com/news/2020/4/22/ Philippines-China-diplomatic-protest-new-districts.html, 2020 年 4 月 28 日访问; See also Tsukasa Hadano and Tomoya Onishi,“Viet⁃ nam protests China’s new South China Sea districts”, https://asia. nikkei. com / Politics / International-relations / Vietnam-protests-China-snew-South-China-Sea-districts, 2020 年 4 月 28 日访问 . ⑤ 陈 嘉，杨翠柏：《文本、经验与构造:南海渔业资源合作养护与管理》，《河北法学》2018 年第 9 期，第 91-106 页。 12