斯公共服务 了，因为所有的-一切都会涉及夫类所关心的问题和人的特质。于是，问题 就变成了知何使这些人与这个理性的划相配以及怎样确保人的行为沿 着尽可能最有效苹的路径前进。 与一种长期认为人的理性所关注的是诸如正义、平等和自由这类问题 的哲学传统相对应，西蒙更为限定性的观点是，理性所关注的是对实现瑾 想目标的正确芋段进行协调。按照这种观点，理性就等同于效率。就西蒙 新谓的“行政夫”而言，最合理的行为是推动一个组织有效实现其目标的 行为。“行政人承认组织百标是其决策的价值前提，他特别关注自已对该 组织中其他成员的影响，他对自已的角色形成了稳定的预期…而且他对 于该组织的目标具有高昂的土气”(Simon,Smithburg,and Thompson 1950,82)。于是，通过所谓的诱因一贡献模型，即通过对提供给该组织 成员的诱因进行控制，该组织的领导者就可以利用这种对组织的合理设计 来促使组织成员做出贡款和服从的行为，其结果就是建立一个更富有效率 并且更具有生产率的组织。 公共选择 10 在西蒙取得其研究成果儿年后，关于行政行为又出现了一种有趣的解 释，这种解释与传统的“经济人”主张在性质上具有更为密切的联系。这 种被称为“公共选择理论”的新方法实际上在老公共行政与新公共管理之 间提供了一个有趣的桥梁，因为，尽管我们一般都把公共选择理论产生的 时间与老公共行政联系在一起，但是，正如我们在后面将会看到的那样， 公共选择后来作为新公共管理之关键性理论基础的重要性要大得多。正因 为如此，我们在此将只是简要地概述一下公共选择理论，不过我们在随后 的整个论述中还会不时谈及这种理论。 公共选择理论是建立在儿个关键性假定基础之上的。首先，也是最重 要的一点，公共选择理论关注的焦点是个体，它假定个体决策者像传统的 “经济人”那样是理性的，自私自利的，并且试图使自己的“效用”最大 化。按照这种观点，个体在任何决策情境中都试图（以最少的成本）追求 最大的收益，其行为就“总是在决策中追求尽可能大的收益和最少的成 本。人们从根本上都是自私自利的，关心自已的，并且其行为具有工具
第1章公共行政与新公共管理 性”(Dunleavy1991,3)。即便人们实际上并不是那样，经济学家和公共 选择理论家也认为，如果我们假定他们就是那样的话，我们就能够更好地 解释人的行为。其次，公共选择理论关注的焦点是作为公其机构产出的 “公共物品”概念。这些物品可以与私人物品区别开，因为像国防这祥的 公共物品在被提供给某…个人时也就会被提供给所有的人。 与公其选择有关的第三个观念是，不同种类的决策规侧或决策情境将 会导致做出选择的不同方法。正因为此，建构影响人类选择并进而影响 人类行为的决策规则不仅是公共机构运转的关键，而且在更为普遍的意义 上也是治理系统运转的关键。按照这种观点，“公共机构被看做是为了提 供公共物品和公共服务以适应不同社会环境下个体的偏好而对决策能力进 行分配的-种手段”(Ostrom and Ostrom1971,207)。换言之，公共选择 方法意味着将经济模型和经济方法应用于非市场环境，特别是将经济模型 和经济方法应用于政府政治科学，以便为指导人类的行为提供结构和激 励。 关于公共选择理论，人们已经提出了许多问题。第一个也是最明显的 问题是经验性的问题。个体为了使自己的效用最大化是否就真的始终如 地以一种自私自利的方式行事现？显然，天们在许多情况下是这样的，但 11 是他们在许多情况下也并非如此。这就意味着，公共选择模型为了提出一 个其理论化的剩余部分所依据的关键结构而必须牺牲行为的准确性。结果 是一套根据一些假定而提出的逻辑命题，而这些假定可能只是间接地很少 符合实际的人类行为。在比西蒙的“行政人”模型更大的程度上，公共选 择模型的更为纯粹的“经济人”所依据的是一个完全理性的假定。有人可 能会问：“为什么不把关注的焦点集中在人类行为的其他方面，例如感觉 或直觉上呢？”对于公共选择理论家来说，答案在于，为了对人类行为提 供更好的解释，我们应该集中关注个体和团体试图使自己的利益最大化的 方式以及市场机制对个体选择的影响和回应方式。 正知耶鲁大学的政治学家罗伯特·达尔(Robert Dahl)(1947)在对西 蒙观点的一篇评论性文章中所指出的那样，说一个行动是理性的并不等于 说它符合道德目的或者符合在政治上负责的目的，而只是说，这个行动可 以更有效率地将该组织推向前进。达尔的评论也可以适用于时间更近的公 共选择模型。达尔指出，相此之下，效率本身就是一种价值观并且应该与
新公共服务 10 诸如个人责任或民主道德等其他的价值现相竞争。达尔认为，在许多情况 下，效率都不会成为人们选择的首要价值魂。例如，我们会怎样评价第二 次世界大战时的德军战俘营呢？据说，那些战俘营的管理效率相当高。或 者说得更流行一点儿，在对一个公共机构行政效率的关注与该机构对公民 参与其决策过程的儒要之间如何才能保持平衡？我们认为这是一个很重要 的问题。但是，达尔的观点像沃尔多提出的论点一样，在围绕着公共组织 的结构和行为而正在进行的对话中都被降到了主流之外的地位。 核心观念 显然，许多其他的学者和实际工作者都对公共行政领域的阜期发展做 出了贡献。而且，正如我们已经看到的那样，没有哪一套观念是为几十年 来老公共行政领域的所有贡献者都搬同的。然而，我们认为，公平地说， 下列要素普遍地代表了老公共行政的主流观点： ●政府工作的中心在于通过现存的政府机构或新授权的政府机构直 接提供服务。 ·公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中 2于一个政治上规定的单-一目标。 ·公共行政官员在政策制定和治理中扮演着一种有限的角色；更确 切地说，他们负责执行公共政策。 ●提供服务的工作应该由对民选官员负责的行政官员来承担并且应 该在他们的工作中赋予有限的裁量权。 ●行政官员要对民主选举产生的政治领导人负资。 。公共项日得以最佳实施的途径是通过等级制组织，其中管理人员 主要是从该组织的顶部施加控制的。 ·公共组织的首要价值规是效率和理性。 ●公共组织作为一个封闭的系统运转的效率最高；因此，公民的参 与是有限的。 ·公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协 调、报告和预算。 毫无疑问，老公共行政理应受到许多赞誉。大多数行政官员在这种观
第1章公共行政与斯公共营理 11 点范围内工作，他们在从国防、社会保障到交通运输、公共卫生以及环境 保护等许多领域，过去曾经（并且将继续）为社会做出显著的重要贡献。 老公共行政使我们能够有效地对付极其复杂的难题并且使我们能够在政治 问题和行政问题之间保持一种平衡。假使在其所处的时代环境中，老公共 行政的服务状况即便是不完美，但还是不错的。它将继续发挥作用。多数 政府机构仍然遵循的是这种基本的组织和管理模型一或者说，至少这种 模型对于各级政府机构来说似乎还是“欠缺的”。但是这个老的模型已经 遭到了越来越多的攻击，尤其遭到了新公共管理支持者的攻击。 1.2 新公共管理 这里的新公共管理是指一系列当代的思想和实践活动，其核心内容是 力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。正如我们已经看到 的那样，尽管“像工商企业那样管理政府”的要求由来已久，但是这场争 19 论的当代版本却不仅仪只是意味着要采用工商企业的管理方法。更确切地 说，新公共管理已经成为一个规范的模型，它标志着我们思考方式的深刻 转变：我们怎样思考公共行政官员的角色和公共行政这个职业的本质、我 们如何做我们所做的事情以及为什么做我们所做的事情。 20年来，新公共管理已经风靡全美乃至全世界。其结果是，公共部 门已经实施了许多很积极的变革(Osborne and Gaebler1992;Osborne and Plastrik 1997;Kettl 2000a;Kettl and Milward 1996;Lynn 1996;Pollitt and Bouckaert2000)。在新公共管理思想的大量应用中，有一个共同的主 题直都是对市场机制和市场术语的运用，照此，公共机构与其顾客之间 的关系被理解为包含着与市场上发生的事情相类似的交易行为。“从最广 泛的意义上来看，这些改革试图用以市场为基础的、由竞争驱动的策略来 取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程。”(Kettl2000a,3) 按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取 得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌鸵，面不 是划桨”，也就意味着，他们不应该亲自去承担提供服务的责任，而应该 尽可能地通过承包或其他类似的安排来确定由别人去具体实施的项目。关
新公共斑务 12 键在于，新公共管理大量地依靠市场机制去引导公其项目。哈佛大学的琳 达·卡布利安(Linda Kaboolian)解释说，这些安排可能会包括“政府组 成单位内部的竞争和跨越政符边界的非营利部门与营利部门之间的竞争， 额外津贴和惩罚”(Kaboolian1998,190)。在新公共管理的支持者看来， 这样做的目的在于放松公共机构和公共雇员无效率的垄断特权。在对这 点进行阐述时，伦敦经济学院的克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)写 道，新公共管理离开了使公共官僚机构具有合法性的传统模式，在程序 上对行政裁量权的保护措施，转而去赞同和支持“相信市场和私营企业的 管理方法…用经济理性主义的语膏表达的种种理念”（1995,94)。 按照这些理念，许多公共管理者便开始尝试根据经济学的假设和观点 来努力地提高生产率并且找到了一些可供选择的服务供给机制。他们已经 将关注的焦点集中在对顾客的贵任和高绩效上，进而对官僚机构进行改 组，重新规定组织使命，精简机构程序，以及分散决策权。在许多情况 下，政府和政府机构都已经成功地将先前的供给职能民营化，使高层行政 宫员对可测量的绩效目标负费，建立测量生产率和效益的新程序，并且重 新设计部门体系以强化责任意识(Barzelay2001;Boston et al.1996; Pollitt and Bouckaert 2000) 布鲁金斯学会的唐纳德·凯特尔(Donald Kettl)认为他所谓的“全球 公共管理改革”主要集中在以下六个核心问题上： 1.政府怎样才能找到从同样的或更小的税基中挤出经费提供更多服 务的途径？ 2,政府怎样才能利用市场型的激励措施铲除官僚制机构的弊病？怎 样才能用会改变项目管理者行为的市场策略来取代传统官镣体制的指挥 控制机制？ 3,政府怎样才能利用市场机制为公民（现在常常被称为“顾客”）提 供更多的服务选择一或者至少鼓励人们更加关注为顾客更好地服务？ 4.政府怎样才能使得项目更具有回应性？政府怎样才能下放职权以 便为一线的管理人员提供更强的服务诱因？ 5,政府怎样才能改进其设计和追踪政策的能力？政府怎样才能将 其作为服务购买者的角色（承包方）与其在实际提供服务中的角色分离 开？