《中外许可证制度的理论与实务》电子书

中外许可证制度的理论与实务 17 济,并于1957年制定了《反对限制竞争法》。为了防止因企 业合并导致市场混乱,规定了控制合并的一些规则,如将要 合并的企业合并前应作预先通告,该国经济部长有权对合并 颁发许可证,其条件为限制竞争的合并对市场经济没有危害, 即合并产生的对经济的益处胜于对竞争的限制。 四)促进文化建设 在文化领域,行政机关与公民之间的联系日益密切 方面需要保护公民从事文化活动的自由与权利,另一方面也 需要确立国家对文化领域的管理制度,这种管理主要表现为 对特定文化活动的许可制度。 文化领域的许可证制度一般涉及到新闻、广播、电视等, 如建国以来我国先后颁布了《中华人民共和国文物保护法》、 《录音录像制品管理暂行规定》、《出版社工作暂行条例)、《广 播电视设施保护条例》等。在《录音录像制品管理暂行规 主》中规定,发行销售的音像制品,必须由国家批准的音像 出版单位出版,工业生产单位和商业生产单位,不得从事音 像制品出版业务,同时规定凡设立音像制品复录生产单位,应 按照关于音像制品出版单位设立的审批程序办理有关报批手 续。1991年4月,广播电影电视部颁布了《〈有线电视管理 暂行方法〉实施细则》,对有线电视系统的设立、有线电视系 统工程建设、有线电视节目等方面作出了详细的规定。为了 控制卫星接收机,1990年广播电影电视部、公安部、国家安 全部颁发一号令,发布《卫星地面接收设施接收外国卫星传 递电视节目管理办法》,严格限制家庭安装卫星接收机,其中 规定,接收外国卫星传送的电视节目,必须持有广播电视厅

济 ， 并 于 １ ９ ５ ７ 年 制 定 了 《 反 对 限 制 竞 争 法 》 。 为 了 防 止 因 企 业 合 并 导 致 市 场 混 乱 ， 规 定 了 控 制 合 并 的 一 些 规 则 ， 如 将 要 合 并 的 企 业 合 并 前 应 作 预 先 通 告 ， 该 国 经 济 部 长 有 权 对 合 并 颁 发 许 可 证 ， 其 条 件 为 限 制 竞 争 的 合 并 对 市 场 经 济 没 有 危 害 ， 即 合 并 产 生 的 对 经 济 的 益 处 胜 于 对 竞 争 的 限 制 。 （ 四 ） 促 进 文 化 建 设 在 文 化 领 域 ， 行 政 机 关 与 公 民 之 间 的 联 系 日 益 密 切 ， 一 方 面 需 要 保 护 公 民 从 事 文 化 活 动 的 自 由 与 权 利 ， 另 一 方 面 也 需 要 确 立 国 家 对 文 化 领 域 的 管 理 制 度 ， 这 种 管 理 主 要 表 现 为 对 特 定 文 化 活 动 的 许 可 制 度 。 文 化 领 域 的 许 可 证 制 度 一 般 涉 及 到 新 闻 、 广 播 、 电 视 等 ， 如 建 国 以 来 我 国 先 后 颁 布 了 《 中 华 人 民 共 和 国 文 物 保 护 法 》 、 《 录 音 录 像 制 品 管 理 暂 行 规 定 》 、 《 出 版 社 工 作 暂 行 条 例 ） 、 《 广 播 电 视 设 施 保 护 条 例 》 等 。 在 《 录 音 录 像 制 品 管 理 暂 行 规 定 》 中 规 定 ， 发 行 销 售 的 音 像 制 品 ， 必 须 由 国 家 批 准 的 音 像 出 版 单 位 出 版 ， 工 业 生 产 单 位 和 商 业 生 产 单 位 ， 不 得 从 事 音 像 制 品 出 版 业 务 ， 同 时 规 定 凡 设 立 音 像 制 品 复 录 生 产 单 位 ， 应 按 照 关 于 音 像 制 品 出 版 单 位 设 立 的 审 批 程 序 办 理 有 关 报 批 手 续 。 １ ９ ９ １ 年 ４ 月 ， 广 播 电 影 电 视 部 颁 布 了 《 〈 有 线 电 视 管 理 暂 行 方 法 〉 实 施 细 则 》 ， 对 有 线 电 视 系 统 的 设 立 、 有 线 电 视 系 统 工 程 建 设 、 有 线 电 视 节 目 等 方 面 作 出 了 详 细 的 规 定 。 为 了 控 制 卫 星 接 收 机 ， １ ９ ９ ０ 年 广 播 电 影 电 视 部 、 公 安 部 、 国 家 安 全 部 颁 发 一 号 令 ， 发 布 《 卫 星 地 面 接 收 设 施 接 收 外 国 卫 星 传 递 电 视 节 目 管 理 办 法 》 ， 严 格 限 制 家 庭 安 装 卫 星 接 收 机 ， 其 中 规 定 ， 接 收 外 国 卫 星 传 送 的 电 视 节 目 ， 必 须 持 有 广 播 电 视 厅 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务 １ ７

中外许可证制度的理论与实务 (局)批准发给《卫星地面接收设施接收外国卫星传递的电视 节目许可证》,规定未持有《许可证》而擅自设置卫星地面接 收设施的单位,将没收其卫星地面接收设施,并处于5万以 下的罚款。 为了加强对文化市场管理,完善市场调节机制,1991年 文化部颁布了《国务院办公厅转发文化部关于加强演出市场 管理报告的实施办法》、《关于对文艺演出经纪机构实行演出 经营许可证制度的规定》等,为控制“走穴”、偷税漏税等起 了有益作用,净化了演出市场。全国基本形成了四级管理网 络,管理机构和执法队伍也相应建立起来。95%以上的省、自 治区、直辖市制定了《文化市场管理体制》和与之配套的分 类管理条例,基本实现了政策引导、法规制约、法律保障的 有机配套,从而走上了依法治理文化市场的轨道 在其它国家的许可证制度中,有关文化领域的调整方面 的内容也占有重要地位。当然,对文化领域许可证制度方面, 各国在许可的内容、程序等方面有一定的差异。有些国家对 文化领域的控制放松一些,有些国家则控制严格一些。至于 许可的宽严程度主要取决于该国的社会性质和文化方面的政 策。随着社会和文化事业的发展,有关文化活动方面的许可 证制度将有更大的发展。 五)推动对外贸易的发展 对外贸易在各国经济中占有重要地位。各国对进出口贸 易、外汇、海关及关税等方面实行广泛的许可证制度。对外 贸易,从其性质和特点而言是由国家统一管理的,而且具有 涉外性。从我国有关法律的规定看,进出口货物必须从国家

（ 局 ） 批 准 发 给 《 卫 星 地 面 接 收 设 施 接 收 外 国 卫 星 传 递 的 电 视 节 目 许 可 证 》 ， 规 定 未 持 有 《 许 可 证 》 而 擅 自 设 置 卫 星 地 面 接 收 设 施 的 单 位 ， 将 没 收 其 卫 星 地 面 接 收 设 施 ， 并 处 于 ５ 万 以 下 的 罚 款 。 为 了 加 强 对 文 化 市 场 管 理 ， 完 善 市 场 调 节 机 制 ， １ ９ ９ １ 年 文 化 部 颁 布 了 《 国 务 院 办 公 厅 转 发 文 化 部 关 于 加 强 演 出 市 场 管 理 报 告 的 实 施 办 法 》 、 《 关 于 对 文 艺 演 出 经 纪 机 构 实 行 演 出 经 营 许 可 证 制 度 的 规 定 》 等 ， 为 控 制 “ 走 穴 ” 、 偷 税 漏 税 等 起 了 有 益 作 用 ， 净 化 了 演 出 市 场 。 全 国 基 本 形 成 了 四 级 管 理 网 络 ， 管 理 机 构 和 执 法 队 伍 也 相 应 建 立 起 来 。 ９ ５ ％ 以 上 的 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 制 定 了 《 文 化 市 场 管 理 体 制 》 和 与 之 配 套 的 分 类 管 理 条 例 ， 基 本 实 现 了 政 策 引 导 、 法 规 制 约 、 法 律 保 障 的 有 机 配 套 ， 从 而 走 上 了 依 法 治 理 文 化 市 场 的 轨 道 。 在 其 它 国 家 的 许 可 证 制 度 中 ， 有 关 文 化 领 域 的 调 整 方 面 的 内 容 也 占 有 重 要 地 位 。 当 然 ， 对 文 化 领 域 许 可 证 制 度 方 面 ， 各 国 在 许 可 的 内 容 、 程 序 等 方 面 有 一 定 的 差 异 。 有 些 国 家 对 文 化 领 域 的 控 制 放 松 一 些 ， 有 些 国 家 则 控 制 严 格 一 些 。 至 于 许 可 的 宽 严 程 度 主 要 取 决 于 该 国 的 社 会 性 质 和 文 化 方 面 的 政 策 。 随 着 社 会 和 文 化 事 业 的 发 展 ， 有 关 文 化 活 动 方 面 的 许 可 证 制 度 将 有 更 大 的 发 展 。 （ 五 ） 推 动 对 外 贸 易 的 发 展 对 外 贸 易 在 各 国 经 济 中 占 有 重 要 地 位 。 各 国 对 进 出 口 贸 易 、 外 汇 、 海 关 及 关 税 等 方 面 实 行 广 泛 的 许 可 证 制 度 。 对 外 贸 易 ， 从 其 性 质 和 特 点 而 言 是 由 国 家 统 一 管 理 的 ， 而 且 具 有 涉 外 性 。 从 我 国 有 关 法 律 的 规 定 看 ， 进 出 口 货 物 必 须 从 国 家 １ ８ 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务

中外许可证制度的理论与实务 指定的机构领取许可证,为此先后颁布了《关于出口许可制 度的暂行办法》、《中华人民共和国进口货物许可制度暂行条 例》、《中华人民共和国进出口货物许可制度暂行条例施行细 则》、《对违反进出口许可证管理制度的处罚决定》等。这些 许可证制度对于扩大对外开放,发展对外贸易起了重要的作 用 以上是许可证制度的基本功能,这些功能并不是孤立的, 它们相互之间存在一定的联系性,在这种相互之间的联系中 许可证制度发挥其调整功能。 四、许可证制度的基本原则 许可证制度是包括各种规则和程序的一种体系,每一种 程序的运用都在不同程度和范围内遵循一定的原则。由于许 可证制度反映特定的经济制度,因此从本质上讲许可证制度 的基本原则呈现出不同性质。当然,我们必须承认,许可证 制度作为一种程序化的体系,它可以反映经济发展的共同的 规律与要求。有些规则并不一定反映特定经济关系的要求,其 基本原则存在内在的一致性。从世界各国许可证制度的运行 过程看,所遵循的基本原则大体上包括以下几点: (-)合法性原则 合法性原则是许可证制度存在和运行的基础。在大多数 国家,许可证制度具有一定的法律形式,它具体包括如下内 容:1.许可证制度的建立须有法律依据。在一个特定的国家, 具体许可的对象、内容、主管机关、程序等事项不以行政机

指 定 的 机 构 领 取 许 可 证 ， 为 此 先 后 颁 布 了 《 关 于 出 口 许 可 制 度 的 暂 行 办 法 》 、 《 中 华 人 民 共 和 国 进 口 货 物 许 可 制 度 暂 行 条 例 》 、 《 中 华 人 民 共 和 国 进 出 口 货 物 许 可 制 度 暂 行 条 例 施 行 细 则 》 、 《 对 违 反 进 出 口 许 可 证 管 理 制 度 的 处 罚 决 定 》 等 。 这 些 许 可 证 制 度 对 于 扩 大 对 外 开 放 ， 发 展 对 外 贸 易 起 了 重 要 的 作 用 。 以 上 是 许 可 证 制 度 的 基 本 功 能 ， 这 些 功 能 并 不 是 孤 立 的 ， 它 们 相 互 之 间 存 在 一 定 的 联 系 性 ， 在 这 种 相 互 之 间 的 联 系 中 许 可 证 制 度 发 挥 其 调 整 功 能 。 四 、 许 可 证 制 度 的 基 本 原 则 许 可 证 制 度 是 包 括 各 种 规 则 和 程 序 的 一 种 体 系 ， 每 一 种 程 序 的 运 用 都 在 不 同 程 度 和 范 围 内 遵 循 一 定 的 原 则 。 由 于 许 可 证 制 度 反 映 特 定 的 经 济 制 度 ， 因 此 从 本 质 上 讲 许 可 证 制 度 的 基 本 原 则 呈 现 出 不 同 性 质 。 当 然 ， 我 们 必 须 承 认 ， 许 可 证 制 度 作 为 一 种 程 序 化 的 体 系 ， 它 可 以 反 映 经 济 发 展 的 共 同 的 规 律 与 要 求 。 有 些 规 则 并 不 一 定 反 映 特 定 经 济 关 系 的 要 求 ， 其 基 本 原 则 存 在 内 在 的 一 致 性 。 从 世 界 各 国 许 可 证 制 度 的 运 行 过 程 看 ， 所 遵 循 的 基 本 原 则 大 体 上 包 括 以 下 几 点 ： （ 一 ） 合 法 性 原 则 合 法 性 原 则 是 许 可 证 制 度 存 在 和 运 行 的 基 础 。 在 大 多 数 国 家 ， 许 可 证 制 度 具 有 一 定 的 法 律 形 式 ， 它 具 体 包 括 如 下 内 容 ： １ ． 许 可 证 制 度 的 建 立 须 有 法 律 依 据 。 在 一 个 特 定 的 国 家 ， 具 体 许 可 的 对 象 、 内 容 、 主 管 机 关 、 程 序 等 事 项 不 以 行 政 机 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务 １ ９

中外许可证制度的理论与实务 关主观意志所转移,它需要明确的法律依据。除国家法律规 定的许可制度外,任何团体或个人不得擅自建立许可制度。2 许可证制度的运行过程不得违背法律。一旦以法律确定许可 制度后,有关机关必须严格遵守法律规定的程序。从当事人 提出许可证申请到最后颁发许可证书,应依照法律规定进行 3.许可纠纷的解决依照有关法律规定。国家行政机关和个人 之间围绕许可证问题发生纠纷后,除特殊情况外,通常依照 法律规定解决。值得指出的是,许可证制度上的合法性,须 有两个方面的前提:一是有关调整许可证制度的法律要正确 反映经济发展的规律,尤其是许可的宽严程度与经济发展的 客观要求之间保持内在的一致性,二是颁发许可证的主管机 关严格按照法律办事,一方面规定相应的办事规程,另一方 面提高业务素质,防止官僚主义、特权现象。制度本身的合 法性与制度运行过程的合法性是具有内在联系的,是同一问 题的两个方面。 C二)公开性原则 如前所述,许可证制度主要涉及办事程序问题,因此有 关机关应当把办事程序公开化,以便当事人了解和掌握。在 我国,长期以来“办事难”是人民群众常抱怨的一件事,它 不仅造成了人民群众与政府之间的不协调关系,同时为官僚 主义、不正之风开了绿灯。按照法治原则,被规定为法律的 许可证程序须向公民公开,不得以任何借口“保密”。越是公 开化,就越具有民主性,群众和政府之间则形成相互协调的 关系,由政府建立的许可证制度才能在群众的支持下得以全 面准确地贯彻和执行。最近,我国在许可证制度的改革中,为

关 主 观 意 志 所 转 移 ， 它 需 要 明 确 的 法 律 依 据 。 除 国 家 法 律 规 定 的 许 可 制 度 外 ， 任 何 团 体 或 个 人 不 得 擅 自 建 立 许 可 制 度 。 ２ ． 许 可 证 制 度 的 运 行 过 程 不 得 违 背 法 律 。 一 旦 以 法 律 确 定 许 可 制 度 后 ， 有 关 机 关 必 须 严 格 遵 守 法 律 规 定 的 程 序 。 从 当 事 人 提 出 许 可 证 申 请 到 最 后 颁 发 许 可 证 书 ， 应 依 照 法 律 规 定 进 行 。 ３ ． 许 可 纠 纷 的 解 决 依 照 有 关 法 律 规 定 。 国 家 行 政 机 关 和 个 人 之 间 围 绕 许 可 证 问 题 发 生 纠 纷 后 ， 除 特 殊 情 况 外 ， 通 常 依 照 法 律 规 定 解 决 。 值 得 指 出 的 是 ， 许 可 证 制 度 上 的 合 法 性 ， 须 有 两 个 方 面 的 前 提 ： 一 是 有 关 调 整 许 可 证 制 度 的 法 律 要 正 确 反 映 经 济 发 展 的 规 律 ， 尤 其 是 许 可 的 宽 严 程 度 与 经 济 发 展 的 客 观 要 求 之 间 保 持 内 在 的 一 致 性 ， 二 是 颁 发 许 可 证 的 主 管 机 关 严 格 按 照 法 律 办 事 ， 一 方 面 规 定 相 应 的 办 事 规 程 ， 另 一 方 面 提 高 业 务 素 质 ， 防 止 官 僚 主 义 、 特 权 现 象 。 制 度 本 身 的 合 法 性 与 制 度 运 行 过 程 的 合 法 性 是 具 有 内 在 联 系 的 ， 是 同 一 问 题 的 两 个 方 面 。 （ 二 ） 公 开 性 原 则 如 前 所 述 ， 许 可 证 制 度 主 要 涉 及 办 事 程 序 问 题 ， 因 此 有 关 机 关 应 当 把 办 事 程 序 公 开 化 ， 以 便 当 事 人 了 解 和 掌 握 。 在 我 国 ， 长 期 以 来 “ 办 事 难 ” 是 人 民 群 众 常 抱 怨 的 一 件 事 ， 它 不 仅 造 成 了 人 民 群 众 与 政 府 之 间 的 不 协 调 关 系 ， 同 时 为 官 僚 主 义 、 不 正 之 风 开 了 绿 灯 。 按 照 法 治 原 则 ， 被 规 定 为 法 律 的 许 可 证 程 序 须 向 公 民 公 开 ， 不 得 以 任 何 借 口 “ 保 密 ” 。 越 是 公 开 化 ， 就 越 具 有 民 主 性 ， 群 众 和 政 府 之 间 则 形 成 相 互 协 调 的 关 系 ， 由 政 府 建 立 的 许 可 证 制 度 才 能 在 群 众 的 支 持 下 得 以 全 面 准 确 地 贯 彻 和 执 行 。 最 近 ， 我 国 在 许 可 证 制 度 的 改 革 中 ， 为 ２ ０ 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务

中外许可证制度的理论与实务 了增强出口商品管理的透明度,实行配额许可证管理的出口 商品每年配额的分配及其实施结果,凡不涉及商业秘密的都 将予以公布,以接受监督。经贸部机关报《国际商报》定期 刊登实行许可证管理的出口商品目录。从某种意义上讲,公 开性原则是许可证制度走向科学化的核心和基础。 三)效率原则 现代行政管理强调效率,许可证制度的社会效果主要取 决于贯彻效率原则的程度。在信息化社会中,效率原则显得 尤为重要:首先,行政机关办理有关许可申请时严格遵守法 律规定的期限;及时把审查结果告诉对方;及时颁发许可证 书;及时处理许可证纠纷等。随着社会化大生产的发展,人 们对办事程序和效率提出了更高的要求。我国有关登记与办 证制度中都有相应的期限要求,这是为保证效率原则的实现 而作出的一种条件 四)适应原则 各国的许可证制度处于不断变化、发展之中。客观情况 的变化,必然带来许可证制度某些方面的调整。促使许可证 制度发生变化的主要因素有:经济因素,即经济生活的每 次重大进展都引起许可证制度的相应变化,引起许可范围、许 可程序方面的变化。如我国五十年代许可证主要限于有关治 安管理方面,到了八十年代后,许可证制度的作用逐渐转移 到调整经济生活;政治因素,主要指一国的政治民主化程度 广泛影响许可证制度本身的功能。从一般意义上讲,政治民 主化不健全的一些国家中,许可证制度的功能有可能变为限 制公民权利和自由的一种手段,许可容易变为一种特权;传

了 增 强 出 口 商 品 管 理 的 透 明 度 ， 实 行 配 额 许 可 证 管 理 的 出 口 商 品 每 年 配 额 的 分 配 及 其 实 施 结 果 ， 凡 不 涉 及 商 业 秘 密 的 都 将 予 以 公 布 ， 以 接 受 监 督 。 经 贸 部 机 关 报 《 国 际 商 报 》 定 期 刊 登 实 行 许 可 证 管 理 的 出 口 商 品 目 录 。 从 某 种 意 义 上 讲 ， 公 开 性 原 则 是 许 可 证 制 度 走 向 科 学 化 的 核 心 和 基 础 。 （ 三 ） 效 率 原 则 现 代 行 政 管 理 强 调 效 率 ， 许 可 证 制 度 的 社 会 效 果 主 要 取 决 于 贯 彻 效 率 原 则 的 程 度 。 在 信 息 化 社 会 中 ， 效 率 原 则 显 得 尤 为 重 要 ： 首 先 ， 行 政 机 关 办 理 有 关 许 可 申 请 时 严 格 遵 守 法 律 规 定 的 期 限 ； 及 时 把 审 查 结 果 告 诉 对 方 ； 及 时 颁 发 许 可 证 书 ； 及 时 处 理 许 可 证 纠 纷 等 。 随 着 社 会 化 大 生 产 的 发 展 ， 人 们 对 办 事 程 序 和 效 率 提 出 了 更 高 的 要 求 。 我 国 有 关 登 记 与 办 证 制 度 中 都 有 相 应 的 期 限 要 求 ， 这 是 为 保 证 效 率 原 则 的 实 现 而 作 出 的 一 种 条 件 。 （ 四 ） 适 应 原 则 各 国 的 许 可 证 制 度 处 于 不 断 变 化 、 发 展 之 中 。 客 观 情 况 的 变 化 ， 必 然 带 来 许 可 证 制 度 某 些 方 面 的 调 整 。 促 使 许 可 证 制 度 发 生 变 化 的 主 要 因 素 有 ： 经 济 因 素 ， 即 经 济 生 活 的 每 一 次 重 大 进 展 都 引 起 许 可 证 制 度 的 相 应 变 化 ， 引 起 许 可 范 围 、 许 可 程 序 方 面 的 变 化 。 如 我 国 五 十 年 代 许 可 证 主 要 限 于 有 关 治 安 管 理 方 面 ， 到 了 八 十 年 代 后 ， 许 可 证 制 度 的 作 用 逐 渐 转 移 到 调 整 经 济 生 活 ； 政 治 因 素 ， 主 要 指 一 国 的 政 治 民 主 化 程 度 广 泛 影 响 许 可 证 制 度 本 身 的 功 能 。 从 一 般 意 义 上 讲 ， 政 治 民 主 化 不 健 全 的 一 些 国 家 中 ， 许 可 证 制 度 的 功 能 有 可 能 变 为 限 制 公 民 权 利 和 自 由 的 一 种 手 段 ， 许 可 容 易 变 为 一 种 特 权 ； 传 中 外 许 可 证 制 度 的 理 论 与 实 务 ２ １