成的住宅由市场交易进行分配,职工通过购买和租赁进入消费领域,解决自身的 居住问题;三是住房的管理市场化、专业化、社会化,由市场型的物业管理企业 实施管理;四是住房资源的配置市场化,由市场机制调节住房资源的配置,以取 得最佳的经济效益 2、住房的社会保障性 住房是最基本的生存资料,是人们的栖息场所,关系到居民的基本生存需要 和整个社会的安定。由于住房是价值量大的超耐用消费品,购买或租赁都要花费 较大的代价,低收入者按市场价格购买或租赁住房难以胜任,必然会出现部分住 房困难户,甚至“无家可归者”。因此,各国政府为实现“居者有其屋”、保持社 会稳定的目标,都制定了住房社会保障政策,帮助低收入者解决住房困难。如采 取低息贷款、房租补贴、廉租屋等措施,使抵收入者也能得到满足基本生存需要 的住房保障。这种住房的社会性同传统住房体制下那种人人共享的住房福利性, 是有原则区别的。不仅范围小(一般限制在10%以下的低收入者),而且在性质上 也根本不同。因此,不能把住房的社会保障性与旧体制下的住房福利性等同起来。 那么,住房的商品性与住房的社会保障性是什么关系呢?从上述分析可以看 到,住房的商品性是社会主义市场经济条件下住房的本质属性,是不以人们的意 志为转移的客观经济范畴。它是相对于非商品性或产品性而言的,所要回答的问 题是:住房的属性是商品。而住房的社会保障性则是政府制定的对低收入群体实 施的住房社会保障政策,属于上层建筑范畴,它是相对于中等收入以上者的住房 政策而言的,目的是要帮助低收入者解决住房困难问题,是市场配置住房资源必 不可少的补充。住房的商品性是本质属性,涵盖一切住宅,即使是廉租屋,也是 由政府补贴市场租金与低租金的差额,从本质上看也属商品化的范畴。 住宅消费与住房制度的关系 住宅消费与住房制度之间存在着密切的联系,一方面,住宅消费的性质和特 点是制定科学的住房制度的主要客观依据:另一方面,完备的住房制度又是住宅 消费顺利实现的可靠保证 首先,正确认识住房消费的性质,对于透彻理解中国原有城镇住房制度的弊 端和改革的必要性,有着深刻的指导意义。例如,在理论界有一种所谓“停止实 物分房”的提法就值得商榷。这里涉及到对原有城镇住房制度实质的认识问题, 对这一问题有三种不同看法:第一种看法认为主要弊端是实物分房;第三种看法
6 成的住宅由市场交易进行分配，职工通过购买和租赁进入消费领域，解决自身的 居住问题；三是住房的管理市场化、专业化、社会化，由市场型的物业管理企业 实施管理；四是住房资源的配置市场化，由市场机制调节住房资源的配置，以取 得最佳的经济效益。 2、住房的社会保障性 住房是最基本的生存资料，是人们的栖息场所，关系到居民的基本生存需要 和整个社会的安定。由于住房是价值量大的超耐用消费品，购买或租赁都要花费 较大的代价，低收入者按市场价格购买或租赁住房难以胜任，必然会出现部分住 房困难户，甚至“无家可归者”。因此，各国政府为实现“居者有其屋”、保持社 会稳定的目标，都制定了住房社会保障政策，帮助低收入者解决住房困难。如采 取低息贷款、房租补贴、廉租屋等措施，使抵收入者也能得到满足基本生存需要 的住房保障。这种住房的社会性同传统住房体制下那种人人共享的住房福利性， 是有原则区别的。不仅范围小（一般限制在 10%以下的低收入者），而且在性质上 也根本不同。因此，不能把住房的社会保障性与旧体制下的住房福利性等同起来。 那么，住房的商品性与住房的社会保障性是什么关系呢？从上述分析可以看 到，住房的商品性是社会主义市场经济条件下住房的本质属性，是不以人们的意 志为转移的客观经济范畴。它是相对于非商品性或产品性而言的，所要回答的问 题是：住房的属性是商品。而住房的社会保障性则是政府制定的对低收入群体实 施的住房社会保障政策，属于上层建筑范畴，它是相对于中等收入以上者的住房 政策而言的，目的是要帮助低收入者解决住房困难问题，是市场配置住房资源必 不可少的补充。住房的商品性是本质属性，涵盖一切住宅，即使是廉租屋，也是 由政府补贴市场租金与低租金的差额，从本质上看也属商品化的范畴。 三、住宅消费与住房制度的关系 住宅消费与住房制度之间存在着密切的联系，一方面，住宅消费的性质和特 点是制定科学的住房制度的主要客观依据；另一方面，完备的住房制度又是住宅 消费顺利实现的可靠保证。 首先，正确认识住房消费的性质，对于透彻理解中国原有城镇住房制度的弊 端和改革的必要性，有着深刻的指导意义。例如，在理论界有一种所谓“停止实 物分房”的提法就值得商榷。这里涉及到对原有城镇住房制度实质的认识问题， 对这一问题有三种不同看法：第一种看法认为主要弊端是实物分房；第三种看法
认为主要弊端是福利分房;第三种看法认为主要弊端应为实物福利分房。本书赞 同第三种看法。理由是:实物分房只是住房分配在形式上的弊端,而福利分房才 是产生弊端的实质。如果仅限于停止实物分房,住房分配货币化,仍然可以搞货 币化补贴性的福利,住房分配的福利性实质并没有真正改变,所以正确的、完整 的提法,应改为停止实物福利分房。目前之所以只提“停止实物分房”,是同改革 过渡期的住房货币化补贴相联系的,仅是阶段性目标 其次,从理论上正确把握住房消费的属性、实质、范围和形式,对于建立符 合客观规律的新的城镇住房制度,也具有重大的指导作用。住房消费的实质是职 工的劳动力再生产费用的重要组成部分,理应属于工资性分配,住房制度改革的 目标应是实行住房分配货币工资化。而现在有一种“实行住房分配货币化”的提 法也是有缺陷的。如前所述,住房分配货币化,可以有两种做法:一种是把住房 实物福利分房改为货币福利分房,只是在分配的形式上把住房实物折算成货币形 式分配,而并未改变住房分配的福利性实质;另一种做法是在住房分配货币化的 同时,把住房消费列入工资,作为工资收入的部分,保证在工资分配中包含住房 消费在内,也就是实现住房分配货币工资化。根据世界各国通常的做法,住房消 费部分均纳入工资之中,职工以其工资收入到市场上购租房。这种做法简便易行。 中国住房分配制度改革的长远目标,应与国际接轨,实行住房分配货币工资化 同时,也应看到,完备的住房制度又是促进住宅消费顺利实现的基本保证。 其一,完备的住房制度有利于扩大住宅开发投资规模,促进住宅建设,增加住宅 的供应量,从而提高居民的居住水平和居住质量。其二,可以调动职工购买商品 房的积极性,树立“自住凭其力”的观念,增强购房支付能力,扩大住宅消费 其三,建立多层次的住房供应体系,也有助于不同收入层次的群体顺利实现住房 消费。例如,高收入购买高档商品住房;中等收入者购买普通商品住房;中低收 入者供应经济适用住房:低收入者供应廉租住房。把住房的市场化与社会保障结 合起来,就可以真正做到“居者有其屋”,保证不同层次的群体都能较好地实现住 房消费。 第二节住房制度与住房政策 、住房制度的内涵 城镇住房制度,是国家在解决城镇居民住房问题方面实行的基本政策和方式
7 认为主要弊端是福利分房；第三种看法认为主要弊端应为实物福利分房。本书赞 同第三种看法。理由是：实物分房只是住房分配在形式上的弊端，而福利分房才 是产生弊端的实质。如果仅限于停止实物分房，住房分配货币化，仍然可以搞货 币化补贴性的福利，住房分配的福利性实质并没有真正改变，所以正确的、完整 的提法，应改为停止实物福利分房。目前之所以只提“停止实物分房”，是同改革 过渡期的住房货币化补贴相联系的，仅是阶段性目标。 其次，从理论上正确把握住房消费的属性、实质、范围和形式，对于建立符 合客观规律的新的城镇住房制度，也具有重大的指导作用。住房消费的实质是职 工的劳动力再生产费用的重要组成部分，理应属于工资性分配，住房制度改革的 目标应是实行住房分配货币工资化。而现在有一种“实行住房分配货币化”的提 法也是有缺陷的。如前所述，住房分配货币化，可以有两种做法：一种是把住房 实物福利分房改为货币福利分房，只是在分配的形式上把住房实物折算成货币形 式分配，而并未改变住房分配的福利性实质；另一种做法是在住房分配货币化的 同时，把住房消费列入工资，作为工资收入的部分，保证在工资分配中包含住房 消费在内，也就是实现住房分配货币工资化。根据世界各国通常的做法，住房消 费部分均纳入工资之中，职工以其工资收入到市场上购租房。这种做法简便易行。 中国住房分配制度改革的长远目标，应与国际接轨，实行住房分配货币工资化。 同时，也应看到，完备的住房制度又是促进住宅消费顺利实现的基本保证。 其一，完备的住房制度有利于扩大住宅开发投资规模，促进住宅建设，增加住宅 的供应量，从而提高居民的居住水平和居住质量。其二，可以调动职工购买商品 房的积极性，树立“自住凭其力”的观念，增强购房支付能力，扩大住宅消费。 其三，建立多层次的住房供应体系，也有助于不同收入层次的群体顺利实现住房 消费。例如，高收入购买高档商品住房；中等收入者购买普通商品住房；中低收 入者供应经济适用住房；低收入者供应廉租住房。把住房的市场化与社会保障结 合起来，就可以真正做到“居者有其屋”，保证不同层次的群体都能较好地实现住 房消费。 第二节 住房制度与住房政策 一、住房制度的内涵 城镇住房制度，是国家在解决城镇居民住房问题方面实行的基本政策和方式
方法的体系。其主要内容是:城镇住房建设投资方式、住房供应方式、住房分配 方式、住房经营方式、住房社会保障方式和住房管理方式等方面,包括有关住房 问题的方针、政策、目标、方法等,这些方面的总和就是城镇住房制度 城镇住房制度是一个复杂的系统工程,它不仅反映国家、企业(事业)和个 人之间以及人们相互之间在住房问题上的经济利益关系,而且还是直接关系到城 镇居民基本住房需求的满足、社会的安定等重大社会问题。由此,各国都高度重 视居民的住房问题,在住房的规划设计、投资建造、分配办法、经营管理以及住 房社会保障等方面,都制定了相应的住房政策目标和解决住房问题的方式方法, 形成一套完备的制度:并且都制定了一系列住宅法规,如多种多样的《住宅法》 和《物权法》等,以维护城乡居民的居住权,保护居民的房产权,规范住宅市场 的运行秩序。 中国在建国以来的很长一段时期内,对职工住宅实行一套统建、统分、统包 的公有住房政策和实物福利分配办法。自经济体制改革以来随着计划经济体制转 轨到市场经济体制,中国也开始了城镇住房制度改革,即一方面要扬弃计划经济 下的住房体制,另一方面则要适应社会主义市场经济的要求,按照完备的住房制 度模式,建立新的科学的住房制度 、住房制度类型 住房制度受到一个国家的经济体制、经济发展水平、历史、文化传统、习惯 和民族特点的影响。 综合起来看,世界主要国家的住房制度,大体上可分为两大类型。 1、计划型、福利性、实物分配、行政性管理的住房体制 原先的计划经济体制国家例如原苏联、东欧等国就实行这种住房体制。其理 论基础是住房的福利性,否定住房的商品性。其基本特点是:采取国家(政府) 和单位统包住房建设投资,对职工实行实物福利分房,低租金使用,实施行政性 住房管理。中国原有的住房制度,基本上照抄照搬了这种模式。随着苏联的解体 东欧的演变,这种住房制度已失去了基础,逐步退出历史舞台。中国在确定了社 会主义市场经济体制以后,进行的住房制度改革,就是要扬弃这种计划经济模式 的住房体制,建立适应社会主义市场经济要求的市场型住房新体制 2、市场型、商品性、工资化分配、社会化管理的住房体制 在实行市场经济体制的国家,住房完全商品化,其基本特点是:主要通过市
8 方法的体系。其主要内容是：城镇住房建设投资方式、住房供应方式、住房分配 方式、住房经营方式、住房社会保障方式和住房管理方式等方面，包括有关住房 问题的方针、政策、目标、方法等，这些方面的总和就是城镇住房制度。 城镇住房制度是一个复杂的系统工程，它不仅反映国家、企业（事业）和个 人之间以及人们相互之间在住房问题上的经济利益关系，而且还是直接关系到城 镇居民基本住房需求的满足、社会的安定等重大社会问题。由此，各国都高度重 视居民的住房问题，在住房的规划设计、投资建造、分配办法、经营管理以及住 房社会保障等方面，都制定了相应的住房政策目标和解决住房问题的方式方法， 形成一套完备的制度；并且都制定了一系列住宅法规，如多种多样的《住宅法》 和《物权法》等，以维护城乡居民的居住权，保护居民的房产权，规范住宅市场 的运行秩序。 中国在建国以来的很长一段时期内，对职工住宅实行一套统建、统分、统包 的公有住房政策和实物福利分配办法。自经济体制改革以来随着计划经济体制转 轨到市场经济体制，中国也开始了城镇住房制度改革，即一方面要扬弃计划经济 下的住房体制，另一方面则要适应社会主义市场经济的要求，按照完备的住房制 度模式，建立新的科学的住房制度。 二、住房制度类型 住房制度受到一个国家的经济体制、经济发展水平、历史、文化传统、习惯 和民族特点的影响。 综合起来看，世界主要国家的住房制度，大体上可分为两大类型。 1、计划型、福利性、实物分配、行政性管理的住房体制 原先的计划经济体制国家例如原苏联、东欧等国就实行这种住房体制。其理 论基础是住房的福利性，否定住房的商品性。其基本特点是：采取国家（政府） 和单位统包住房建设投资，对职工实行实物福利分房，低租金使用，实施行政性 住房管理。中国原有的住房制度，基本上照抄照搬了这种模式。随着苏联的解体、 东欧的演变，这种住房制度已失去了基础，逐步退出历史舞台。中国在确定了社 会主义市场经济体制以后，进行的住房制度改革，就是要扬弃这种计划经济模式 的住房体制，建立适应社会主义市场经济要求的市场型住房新体制。 2、市场型、商品性、工资化分配、社会化管理的住房体制 在实行市场经济体制的国家，住房完全商品化，其基本特点是：主要通过市
场机制调节住房的生产、分配、交换、消费,决定住房资源的配置、分配和使用 住房投资建设由开发商自主进行。住房消费包含在职工工资之中。住房分配通过 市场交换进行,职工以其收入自由选择购买或租房入住。私人住宅一般占60%左 右。住房管理与政府和单位分离,由物业公司进行社会化、专业化管理。政府的 作用主要体现在调控市场和对低收入者提供基本的住房社会保障方面。 依据住房社会保障的范围和保障方式的不同,又可以把市场经济国家的住房 制度细分为两个子类 (1)瑞典等福利主义国家的市场社会保障型住房制度 市场社会保障型住房制度的主要特点是:以市场配置住房资源为主体,实施 比较广泛的住房社会保障政策。瑞典是福利国家的先驱,在住房制度方面仍以市 场配置资源为基础,私人购买和自建的住房占42%,公有住房、合作社住房和房 产商出租的住房占58%。政府为住房建设筹集资金,提供贷款,并通过优惠利率 和补贴使资金费用和房屋成本保持在合理水平。同时,提供长期住房信贷、建立 抵押贷款机构支持居民买房。瑞典政府实施住房补贴政策,主要资助形式是利息 补贴和住房津贴,此外还对房产业主提供税收优惠和补贴。采取上述措施占家庭 总数50%的中低收入者获得了住房补贴总额的85%的补贴份额。这种泛福利的模 式,好处是保障了中低收入者的基本住房需求,缺陷是住房资源的配置效益低, 政府的财政负担重,难以为继 (2)美国等国家的市场救济型住房制度 市场救济型住房制度的主要特点是:住房问题被当做私人的事情,政府只对 贫困线以下的低收入者提供救济性的住房补贴,住房社会保障面相对较窄。美国 的住房政策是多极化的住房目标,包括效率目标、经济增长目标和社会公平目标 多样化的政策手段,包括金融手段、税收和财政补贴手段,组成一个比较完整的 体系。在美国,大多数人到市场购房,住宅产权属于私人的占655%。住宅的投资、 买卖和消费由市场调节,住房消费支出已占居民家庭收入的40%左右。政府对住 宅问题的干预,除了设立中介机构、为住宅投资提供稳定的资金来源和通过减税 刺激投资外,主要是对低收入者提供住房补贴。对有能力购房的人,政府不直接 提供财政援助,仅限于贷款购房者可以得到贷款利息冲减纳税基数的优惠。享受 住房补贴的只是生活在贫困线以下的低收入者。目前住房补贴的形式为住宅券, 领到此凭证的人,可以在符合政府规定的住房标准前提下,自由选择居住地,只 需交不超过自己收入30%的房租,超过部分由政府负责支付。可见,美国的住房
9 场机制调节住房的生产、分配、交换、消费，决定住房资源的配置、分配和使用。 住房投资建设由开发商自主进行。住房消费包含在职工工资之中。住房分配通过 市场交换进行，职工以其收入自由选择购买或租房入住。私人住宅一般占 60%左 右。住房管理与政府和单位分离，由物业公司进行社会化、专业化管理。政府的 作用主要体现在调控市场和对低收入者提供基本的住房社会保障方面。 依据住房社会保障的范围和保障方式的不同，又可以把市场经济国家的住房 制度细分为两个子类： （1）瑞典等福利主义国家的市场社会保障型住房制度 市场社会保障型住房制度的主要特点是：以市场配置住房资源为主体，实施 比较广泛的住房社会保障政策。瑞典是福利国家的先驱，在住房制度方面仍以市 场配置资源为基础，私人购买和自建的住房占 42%，公有住房、合作社住房和房 产商出租的住房占 58%。政府为住房建设筹集资金，提供贷款，并通过优惠利率 和补贴使资金费用和房屋成本保持在合理水平。同时，提供长期住房信贷、建立 抵押贷款机构支持居民买房。瑞典政府实施住房补贴政策，主要资助形式是利息 补贴和住房津贴，此外还对房产业主提供税收优惠和补贴。采取上述措施占家庭 总数 50%的中低收入者获得了住房补贴总额的 85%的补贴份额。这种泛福利的模 式，好处是保障了中低收入者的基本住房需求，缺陷是住房资源的配置效益低， 政府的财政负担重，难以为继。 （2）美国等国家的市场救济型住房制度 市场救济型住房制度的主要特点是：住房问题被当做私人的事情，政府只对 贫困线以下的低收入者提供救济性的住房补贴，住房社会保障面相对较窄。美国 的住房政策是多极化的住房目标，包括效率目标、经济增长目标和社会公平目标； 多样化的政策手段，包括金融手段、税收和财政补贴手段，组成一个比较完整的 体系。在美国，大多数人到市场购房，住宅产权属于私人的占 65.5%。住宅的投资、 买卖和消费由市场调节，住房消费支出已占居民家庭收入的 40%左右。政府对住 宅问题的干预，除了设立中介机构、为住宅投资提供稳定的资金来源和通过减税 刺激投资外，主要是对低收入者提供住房补贴。对有能力购房的人，政府不直接 提供财政援助，仅限于贷款购房者可以得到贷款利息冲减纳税基数的优惠。享受 住房补贴的只是生活在贫困线以下的低收入者。目前住房补贴的形式为住宅券， 领到此凭证的人，可以在符合政府规定的住房标准前提下，自由选择居住地，只 需交不超过自己收入 30%的房租，超过部分由政府负责支付。可见，美国的住房
社会保障范围相对较小。这种住房制度的好处是,有利于调动居民自主地解决住 房问题的积极性,而政府的财政负担又不致太重 中国在20世纪90年代初确立建立社会主义市场经济体制以后,基本上按市 场经济的要求深化住房制度改革,同时也从本国的实际情况出发,逐步建立起有 中国特色的社会主义住房制度。 、住房政策 (一)住房政策体系 住房政策体系是由国家或政府制定的一整套方针、政策和具体措施构成的, 可以说这是一个国家住房制度的内核。国家的住房政策包括两个层次,即中央政 府的住房政策和地方政府的住房政策。一般来说,中央政府的住房政策是带有原 则性的基本政策,而地方政府则根据这些基本政策,从各地实际情况出发,制定 的适合本地区特点的具体政策。给住房政策下一个简明的定义,就是指政府为改 善居民居住条件而制定的关于住房的投资、建造、流通、分配和消费等政策体系 如住房的供应政策有公共住房政策和私有住房政策:住房的流通政策有数量、质 量、价格及其交易政策;住房的分配政策有住房消费占工资中的含量、住房所有 权、使用权和租赁政策;住房的社会保障政策有住房补贴和廉租住房政策等。这 系列的政策构成完整的住房政策体系 综合的住房政策一般包括四个方面:政策目标、政策内容、政策结构和政策 贯彻实施。住房政策目标是指采取住房政策所要达到的目的,即为谁服务以及服 务的程度。如1949年美国国会通过的《全国可承受住房法》提出的住房政策的总 目标是:“使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环境。”英国工党在1977年 的绿皮书中指出:“传统的为所有家庭提供价格在其支付能力范围的适宜住房,仍 然是我们的基本目标。”( Mal-pass, Muric,194)政策内容是指解决住房问题的 套原则和行动,包括住房政策由哪些部分组成、范围如何界定,以及其他政策的 相互配合,如住房供应政策、交易政策、分配政策和住房社会保障政策等。政策 结构是指执行政策的行动者、机构和它们之间的联系共同构成的决定目标、内容 及其传达的一整套体系,重点是政策制定和实施的机制,如国家和市场在解决住 房问题中充当的角色,中央政府和地方政府及其他政策实施机构的关系等。政策 贯彻实施是指政策实施的程序和贯彻的过程,政策实施的成果评价,政策基本目 标的实现等
10 社会保障范围相对较小。这种住房制度的好处是，有利于调动居民自主地解决住 房问题的积极性，而政府的财政负担又不致太重。 中国在 20 世纪 90 年代初确立建立社会主义市场经济体制以后，基本上按市 场经济的要求深化住房制度改革，同时也从本国的实际情况出发，逐步建立起有 中国特色的社会主义住房制度。 三、住房政策 （一）住房政策体系 住房政策体系是由国家或政府制定的一整套方针、政策和具体措施构成的， 可以说这是一个国家住房制度的内核。国家的住房政策包括两个层次，即中央政 府的住房政策和地方政府的住房政策。一般来说，中央政府的住房政策是带有原 则性的基本政策，而地方政府则根据这些基本政策，从各地实际情况出发，制定 的适合本地区特点的具体政策。给住房政策下一个简明的定义，就是指政府为改 善居民居住条件而制定的关于住房的投资、建造、流通、分配和消费等政策体系。 如住房的供应政策有公共住房政策和私有住房政策；住房的流通政策有数量、质 量、价格及其交易政策；住房的分配政策有住房消费占工资中的含量、住房所有 权、使用权和租赁政策；住房的社会保障政策有住房补贴和廉租住房政策等。这 一系列的政策构成完整的住房政策体系。 综合的住房政策一般包括四个方面：政策目标、政策内容、政策结构和政策 贯彻实施。住房政策目标是指采取住房政策所要达到的目的，即为谁服务以及服 务的程度。如 1949 年美国国会通过的《全国可承受住房法》提出的住房政策的总 目标是：“使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环境。”英国工党在 1977 年 的绿皮书中指出：“传统的为所有家庭提供价格在其支付能力范围的适宜住房，仍 然是我们的基本目标。”（MaI-pass, Muric, 1994）政策内容是指解决住房问题的一 套原则和行动，包括住房政策由哪些部分组成、范围如何界定，以及其他政策的 相互配合，如住房供应政策、交易政策、分配政策和住房社会保障政策等。政策 结构是指执行政策的行动者、机构和它们之间的联系共同构成的决定目标、内容 及其传达的一整套体系，重点是政策制定和实施的机制，如国家和市场在解决住 房问题中充当的角色，中央政府和地方政府及其他政策实施机构的关系等。政策 贯彻实施是指政策实施的程序和贯彻的过程，政策实施的成果评价，政策基本目 标的实现等