译者的话:从无政府走向世界治理 5 国际关系、社会运动以及跨国运作的私有部门等全方位的概念。 但是,在一个相互依存性日渐增强的世界上,特别是由于权威、合 法性、服从性的本质与地位发生的深刻变化,以及现代国家、跨国 组织、社会运动共同市场和政党等新兴角色与组织形式的兴起, 人们无疑有充足的理由对政府与治理进行广泛的再思考。 罗西瑙在本书的绪论中明确阐述了治理与政府统治的关系, 认为两者并非同义词。尽管双方都涉及目的性行为、标导向的 活动和规则体系的含义,但是政府统治意味着由正式权力和警察 力量支持的活动,以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理 则是由共同的目标所支持的,这个目标未必出自合法的以及正式 规定的职责,而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别 人服从。换句话说,与统治相比,治理是一种内涵更为丰富的现 象。它既包括政府机制,但同时也包含非正式、非政府的机制,随 着治理范围的扩大,各色人和各类组织等得以借助这些机制满足 各自的需要、并实现各自的愿望。 治理反映的就是这样一种观念:各国政府并不完全垄断一切 合法的权利,政府之外,社会上还有一些其他机构和单位负责维持 秩序,参加经济和社会调节治理指的是任何社会系统都应承担 而政府却没有管起来的那些职能。它专门用于描述那些政府管理 职能不能触及的领域,指涉那些非正式的惯例、共识、冲突形成的 自然状态。因此,治理是有效政府管理的基础,是有效管理的补 允 既然理想主义的世界政府论早已在现实的国际政治实践中丧 失活力,那么为了解决当前迫切的全球性问题,可行选择只能是通 过政府之间、社群之间的互动,实施某种治理来达到目的。在高度 等级制度化的国内社会,治理发挥着重要的补充作用;但在缺乏等 级体制、缺乏强制性权威的国际关系领域,治理可能发挥主导性作 用。一般而言,国际关系领域中的治理首先是各国之间,尤其是大
没有政府的治理 国之间的协议与惯例的产物。它涵盖政府的规章制度,也包括非 政府性机制。即尽管的确需要在国际层次上假定没有绝对政府统 治权威的情形,但强调“没有政府的治理”并不排斥国家政府或非 国家政府。换言之,没有政府的治理这一概念尤其适合于世界政 治的研究,因为该领域明显缺乏某种中央权威,同时全球事务上显 然仍普遍存有一定程度的秩序和制度性安排。 奧兰·扬写道:“一个治理体系是一个不同集团的成员就共同 关心的问题制定集体选择的特别机制”④。这种机制具有多种形 式,包括传统的部落组织模式,中世纪欧洲的治理结构模式,现代 主权国家机制结构模式,以及全球社会政治和经济组织的雏形结 构模式。无论它们在何种层次上运作,也不论它们处于何种文化 和历史背景下,治理体系似乎都满足三个核心功能。 首先,治理体系在维护其成员的安全方面发挥着至关重要的 功能,至少应能够在防止或威慑内部集团之间的冲突方面,提供规 则和程序以及应付外来威胁的机制。其次,治理体系发挥着重要 的经济功能,力图使体系内的物质福利最大化,同时努力保证生活 的必需品能够充分分配到最贫穷的成员并且使其继续存留在体系 中的生产体系内。第三,治理体系发挥着一种至关重要的公民 政治功能。作为社会的基本制度框架,治理结构构筑了意义深远 的意义体系—确定集团及其成员的身份,为日常活动和集体行 动提供一种目的性含义。治理体系的参与决策过程和社会仪式不 但对公平分配社会财富至关重要,而且因为参与作为一种重要的 社会一心理功能,有助于加强个人与集体身份之间关系的认同。 治理体系由两个主要组成部分组成。其中之一是治理的基本 机制。机制一般被定义为一系列确定各行为体的身份和意义以及 它们之间的经济、政治和文化活动框架的规则、规范和原则⑤。 个社会的基本机制框架,描述的是协调各行为体的主要“游戏规 则”。宪法为现代主权国家提供了这样的框架,而国际法和多边主
译者的话:从无政府走向世界治理 义则在当代国际社会充任这一角色。具有特定主题的机制如国内 税法或关贸总协定就是在这些基本的制度框架之中运作的。治理 体系的另一组成部分是组织的治理,即“为管理治理体系而创建的 物质单位”。在现代国家,政府就是这样的组织;在国际社会中, 以联合国为中心的国际组织帮助发挥着类似的作用。治理的基本 机制和治理的主要组织之间相辅相成,前者确立组织的身份和行 动的法律范围,而后者则落实并将机制转化为实际的行动 按照这种分析,如若存在一种“主权治理体系”,则该体系只是 在最近50年中,随着欧洲殖民帝国的崩溃和在亚洲非洲产生大量 新独立国家才扩展到全球范围。然而,绝对的主权原则—一国家 对内拥有绝对的权威和对外拥有无上权威的观念—实际上从未 得到完全实现。或许正如查尔斯·蒂莉( hares Tilly)所述,主权 国家也许难逃一种制度发育到完善地步就开始自我毁灭的老路 ……”⑦。斯蒂芬·克拉斯纳( Stephen Krasner)亦曾断言,“从来没有 什么威斯特伐利亚的黄金时期③⑧。原因之一是绝大多数主权国 家都最基本地缺乏保护和防御完全自治的权力,另一更重要的原 因是主权国家自愿和逐步地把部分权力和权威移交给了跨国的、 非本土的制度和行为体。 马克·W·赞奇在第三章中强调,全球体系中没有政府治理的 出现与传统的威斯特伐利亚体系某种程度的衰落分不开。在他看 来,维持相互尊重主权原则的主要条件或支柱是:(1)统治者有防 止他们的权力受到侵犯的愿望;(2)在人民的政治忠诚方面不存在 能与国家进行真正竞争的跨国意识形态;(3)历史经验(和/或可看 出的可能性),即重叠的政治权威以及在政治上彼此竟争的忠诚会 产生大规模的暴力和混乱;(4)一套普遍认同的价值观,可以产生 尊重别国及其统治者的要素;(5)国家能为其国民提供重要益处, 如保护生命和经济福利。威斯特伐利亚体系的这些主权支柱已经 受到了侵蚀,但还没有达到严重威胁国家的世界政治中心地位的
8 没有政府的治理 程度。显而易见,本书所强调的“没有政府的治理”并非“主权治理 体系”。相反,它是建立在主权受到削弱的基础之上,一种正在成 长的新型制度的雏形。 三、历史经验和未来模式:公民的联合 世界政治中结构制度体系和思想观念的变化,构成了推动全 球性治理体系的三种核心力量。这些力量的性质与它们之间长时 间的相互作用,推动了15至17世纪欧洲专制主权国家的发展,工 业化和法国大革命后18世纪晚期现代主权国家体系的出现,以及 随后的该体系扩展到全球范围。新现实主义的代表人物华尔兹强 调了当代国际政治中权力结构的重要性,认为实现国际体系的治 理只有一种方法,就是权力均势。但他实际上并未完全忽视制度 体系的重要性,在与新自由制度主义的辫论中,新现实主义和新自 由制度中已经出现了趋同的趋势。 在本书中K.J霍尔斯蒂探讨了国际政治中的治理模式,考察了 出现在19世纪欧洲的治理体制的起源运作和结果。领导反法同 盟的大国僭称有权创立战后秩序和治理体系。这是一个大国主导、 但却是对整个欧洲实施治理的体制。这个体系的治理者都是自立 的。他们权力的合法性不过是建立在反法同盟的领导权反法任务 带来的权力和作为大国的地位三个基础之上。因此,这个体制的合 法性基础比较脆弱。尽管如此,通过对两个世纪里(18世纪和19世 纪)的大国战争和掠夺纪录进行比较,仍可发现该治理体系仍为维 护国家之间的和平和稳定发挥了重要作用。在乌德勒支解决方案 (1713-1715年订立)和维也纳会议之间的这一百年里,共发生了32 起双边和多边欧洲战争,分别涉及到当时11个大国中的几个或全 部(除通常的大国外,还应包括西班牙、瑞典、丹麦、荷兰和萨克森)
译者的话:从无政府走向世界治理 9 而在18151914年间的这个世纪中,发生了17起欧洲战争,分别涉 及到8个强国(包括西班牙和瑞典)中的一个或多个国家。因此,两 个世纪的相应的战争倾向应当可以从每年、每个国家卷入战争的几 率值(用欧洲战争的总数除以国家的数量,再按100年均分)中看出 端倪。第一个百年中,这个数值是0030。在接下来的世纪中,这个 数值下降到0021,每个国家的参战几率下降了30%。 由此可见,在无政府体制原则和等级体制原则之上构建的不 同治理体系之间存在一个折衷方案。一方面,纯粹的自助体系有 多种选择形式;另一方面,权威体系亦是如此。19世纪的国际政 治把无政府体制的特征和行为与松散的治理体系中常见的相关因 素结合在一起。这些松散的治理体系以突出纠正、抑制和指导利 己行为的规范、制度和权威结构为特色。与国家体系不同,国家社 会有加入资格限制(国家的资格),面且成员国经常制订制度和程 序来处理或解决他们之间的冲突。它不是一个纯粹的自助体系。 弱国和地位低下的成员国能够依赖大量国际规范、制度和惯例来 加强自身安全。主权概念是国家安全最重要的基础之一,它的重 要性在国际惯例和常规的许多方而得以强调和维护。 在国际经济领域,托马斯·比尔斯德克通过解释为什么最近在 不发达的国家中出现了新古典主义的趋同探讨了世界政治的治 理研究。他重点讨论了第三世界国家参与国际政治经济的新型内 外政策,并将之作为反映国际关系中不同秩序类型之间的关系(观 念体系的秩序、行为趋同的秩序、目的性秩序),以及作为辨别不同 分析层次的基础。比尔斯德克的核心观点是,在行为趋同促进了 国际政治经济中目的性治理的同时,一定程度上的观念趋同 经常由于体系的震荡而产生—往往在因果次序上领先于行为趋 同。在最后的结论中,新古典经济思想在发展中的世界的胜利被 归结为世界政治中不同层次和不同类型的秩序之间发生复杂的相 互作用的结果。同样,罗伯特·W·考克斯对治理的观念层次也给