西南政法大学：进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究

进城落户农民宅基地使用权 流转问题实证研究 金励 目次 进城落户农民保留、流转宅基地之意愿考察 二、宅基地流转的法律、政策认知与改革模式反思 三、进城落户农民宅基地流转之实践现状检视 四、进城落户农民宅基地流转之完善思路建言 五、结语 展开中国户籍制度改革(以下简称户改)波澜壮阔的历史图卷,我们看到,根据国 务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,我国从2014年始推行统筹城乡 户籍迁移、登记制度,全面实施居住证制度改革,开启了实质性突破城乡二元隔离的社 会变革历程。这是户改朝向新时代更深层次的制度开掘,同时联动了土地、住房、社 保教育等各方面的改革,其影响的地域幅度与群众广度前所未有。本次改革的阶段 目标为在2020年实现1亿左右农村人口流动至城镇落户,随着改革进入深化期,进城 落户农民(1)逐渐形成规模庞大的特定社会群体,该群体的民生权益之保障,成为我们 必须高度关注的重要课题。 直面此课题我们观察到,数以亿计的农民迁转入城,最首要解决的问题就是承包 基金项目:西南政法大学统筹城乡发展制度创新研究中心(研究院)2015年度建设项目一般项目“城 乡统筹进路上转户入城农民土地权益间题研究”(TCCX15YB01)。 西南政法大学统筹城乡法制研究中心研究员,西南攻法大学经济法学院副教授,法学博士。 〔1)进城落户农民特指在户籍制度改革和城镶化进程中,进城从事非农职业并将户籍迁至城镇定居的 农民,本研究主题并不涵括基于征地而迁居落户城镁的失地农民。 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

进城落户 农 民 宅基地使用权 流转 问题实证研究 ＃ 金 励＊ ＊ 目 次 一 、 进城 落 户 农 民 保 留 、 流 转宅 基地之 意 愿考 察 二 、 宅 基地流 转 的 法 律 、 政策 认 知 与 改 革模 式 反思 三 、 进城 落 户 农 民 宅 基地流 转之实 践 现 状检视 四 、 进城 落 户 农 民 宅 基地 流转 之完 善 思路建 言 五 、 结 语 展 开 中国 户籍制 度改革（ 以 下 简称户 改 ） 波澜壮 阔 的 历史图 卷 ， 我们看到 ， 根据 国 务院发布的 《 关于进一 步推进户 籍制度 改革 的 意见》 ， 我 国从 ２０ １ ４ 年始推行统筹城乡 户 籍迁移、 登记制度 ， 全面实施居住证制度改革， 开启 了 实质性 突破城乡 二元隔离 的社 会变革 历程。 这是户 改 朝 向新 时代更深层 次的 制 度开 掘 ， 同 时 联动 了 土地、 住房、 社 保、 教育等各方面的改革 ， 其影 响 的地域幅度与 群众广度前所未有 。 本次 改革 的阶段 目 标为在 ２０２０ 年实现 １ 亿左右农村人口 流动至城镇落户 ， 随着改革进人深化期 ， 进城 落户农 民 〔 １ 〕 逐 渐形成规模庞 大的 特定社会群体， 该群体的 民生权益之保障 ， 成 为我们 必须髙度关注 的重要课题。 直面此课题 ， 我们 观察到 ， 数以亿计的 农民 迁转人城 ， 最首要解决的 问 题就是承包 ＊ 基金 项 目 ： 西 南政法 大学 统筹 城 乡 发 展制 度创 新 研 究 中 心 （ 研 究 院 ） ２０ １５ 年 度 建设项 目 一 般 项 目 “ 城 乡 统 筹 进路 上 转 户 入城农 民 土地权益 问 题研 究 ” （ ＴＣ ＣＸ１ ５ＹＢ０ １ ） 。 ＊ ＊ 西 南 政法 大 学 统 筹城 乡 法 制 研 究 中 心 研 究 员 ， 西南 政 法大 学 经 济 法 学院 副 教授 ， 法 学博 士 。 〔 １ 〕 进城 落 户 农 民 特指 在 户 籍制 度 改革 和 城镇 化 进程 中 ， 进城 从事 非 农 职 业 并 将 户 籍迁 至 城镇定居 的 农 民 ， 本研 究 主题并 不 涵 括基于 征地而 迁居落 户 城镇 的 失 地农民

218经济法论坛(第22卷) 地与宅基地的处理。就承包地问题,各种改革方案已获具有运行效绩的现实价值,然 而后一命题的解题情况却不尽如人意。2011年国务院办公厅发布的《关于积极稳妥 推进户籍管理制度改革的通知》规定,农民落户城镇时是否退回宅基地和承包的耕地、 林地、草地,必须完全尊重农民本人意愿,不得强制或变相强制收回(以下简称留地制 度)。循此文件精神,进城落户农民的宅基地可予保留我国全面允许农民“带地”人城 落户。然而多年来,由于国家土地立法衔接的缺位,具有用益物权属性的宅基地使用 权之流转行为却面临合法性质疑;加之长期以来政策严格禁止农村宅基地在集体经济 组织外部流动进城落户农民宅基地权利的实现一直障碍重重。居住证制度改革启动 后,宅基地如何处置和流转问题仍旧悬置,成为户改联动土地改革的瓶颈难题。难题 不破改革必受阻滞,鉴于此,本文就进城落户农民这一特殊主体的宅基地流转改革展 开实证研究,希望推进该主题上更纵深的解题探讨。 本次实证考察取城乡双维度视角,一方面,在全国选点1260个行政村,实地走村人 户,访谈当地村民,调查的对象主要为:正在办理迁户人城手续者、迁出者户内留村家 人、未入城户接收宅基地流转者等;另一方面,在大中小城市取样,兼选部分城乡接合 部地带,向已经入城落户的农民开展社会调研。这种全面视角的实证研究涵括了户改 人城的整个流程环节,能有效发掘进城落户农民的宅基地流转问题。从社调的地域范 围观之我们主要立足于重庆地区,选取市内38个区县(自治县)转户人口流动性较大 的乡镇为样本,同时在其他省份适当选点包括:吉林省陕西省河南省安徽省、山东 省、江苏省、湖北省、浙江省、四川省、贵州省、广东省、广西壮族自治区、宁夏回族自治 区、内蒙古自治区等。就研究工作的具体内容来看,广义层面的宅基地流转方式涵括 出租、转让、互换、抵押、入股、赠与以及继承,但我们的调研只针对有流转对价基础的 模式[1),因此不包括后两类。 以重庆地区为主辐射全国采样的调研显示,在城乡一体化的户改进程中,就进城 落户农民宅基地的流转改革,亟待进一步的突破之举,鉴于此,本文选择了调研中反映 问题最切实、突出的几组主题数据,并对实证探索结果予以展呈和深挖。 进城落户农民保留、流转宅基地之意愿考察 (一)进城落户农民保留宅基地的意愿调研 2010年,国务院发展研究中心农村经济研究部曾开展大型调查,6300多万名农民 〔1〕宅基地互换的性质类似于转让,不同在于,通常情况下,前者无须支付金钱对价,对换土地承包经 营权即可,现实中,部分案例也出现了互换后用钱歉补足差额之情形 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

２ １ ８ 经济法论坛 （ 第 ２２ 卷） 地与 宅基地的 处理。 就 承包地 问 题 ， 各种 改革 方案 已 获具有运 行效绩的 现实价值 ， 然 而 ， 后一 命题的 解题情况却不尽如 人意 。 ２０１ １ 年 国 务院办 公厅发 布 的 《 关于积极稳妥 推进户 籍管理制度改革 的通知》 规定 ， 农民 落户 城镇时是否退 回宅 基地 和承包的 耕地 、 林地 、 草地 ， 必须完全尊重农民本人意 愿， 不得强制 或变相 强制 收 回 （ 以下 简称 留 地制 度） 。 循此文件精神 ， 进城落户 农民 的宅基地可予保留 ， 我 国全面允许农民 ‘‘ 带地 ” 人城 落户 。 然而多年来， 由 于国家土 地立法 衔接 的 缺位 ， 具有 用益物 权属 性的宅 基地使用 权之流转行为却面临合法性质 疑 ； 加之长期 以 来政策严格禁 止农村宅基地在集体经济 组织外部流动 ， 进城落户农民宅基地权利的 实现一 直障碍重重。 居住证制 度改革 启 动 后 ， 宅基地如何处置和 流转问 题仍 旧悬置 ， 成为户 改联 动 土地改革 的瓶颈难题。 难题 不破， 改革必受 阻滞 ， 鉴 于此 ， 本文就进 城落户 农民 这一 特殊 主体的宅 基地流转 改革展 开实证研究， 希望推进该主题上更纵深的 解题探讨。 本次实证考察取城乡 双维度视角 ， 一 方面 ， 在全国 选点 １ ２６０ 个行政村 ， 实地走村入 户 ， 访谈 当地村 民 ， 调査 的对象主要 为 ： 正 在办 理迁户 入城手续 者 、 迁 出者 户 内 留 村家 人、 未人城户接收宅基地流转 者 等 ； 另 一 方 面 ， 在大 中 小城市 取样 ， 兼选部 分城乡 接合 部地带， 向 已经入城落户 的农 民 开展社会调研。 这种全面视角 的 实证研究 涵括了 户 改 人城的 整个流程环节 ， 能有效发掘进城落户 农民 的 宅基地 流转问题。 从社 调 的地 域范 围 观之 ， 我们主要立足 于重庆地区 ， 选 取市 内 ３ ８ 个区 县（ 自 治县 ） 转户 人 口 流 动性较大 的 乡镇为 样本， 同时在其他省份适 当选 点 ， 包括 ： 吉 林省 、 陕西 省 、 河南 省 、 安徽省 、 山 东 省 、 江苏省 、 湖北 省、 浙江省 、 四 川 省 、 贵州 省 、 广东 省 、 广西 壮族 自 治区 、 宁夏 回族 自 治 区 、 内蒙古 自 治 区 等。 就研究 工作 的 具体内容来看 ， 广义 层面 的 宅 基地流 转方式 涵括 出 租、 转让、 互换 、 抵押 、 入股 、 赠与 以 及继承 ， 但 我们 的 调研 只针 对有 流转 对价基础 的 模式⑴ ， 因 此不包括后两类 。 以重庆地区 为主、 辐射全国 采样的 调研显示 ， 在城乡 一体化的 户 改进程 中 ， 就进城 落户 农民宅基地 的流转 改革 ， 亟待进一 步的 突破之举， 鉴于 此 ， 本文选择 了 调研中 反映 问题最切 实 、 突 出 的几组主题数据 ， 并对实证探索结果予 以展呈和 深挖。 一 、 进城落户农 民保 留 、 流转宅基地之意愿考察 （ 一 ） 进城落户 农民 保留 宅 基地的 意 愿调研 ２０ １ ０ 年 ， 国务院发展研究中 心农村 经济研究部 曾 开展大 型调査 ， ６３ ００ 多万名 农 民 〔 １ 〕 宅 基地 互 换的 性 质 类似 于 转让 ， 不 同 在 于 ， 通常情 况 下 ， 前 者 无 须 支付 金钱 对价 ， 对 换土地 承包 经 营权 即 可 ， 现 实 中 ， 部 分案 例 也 出 现 了 互 换 后 用 钱款 补 足差 额 之情形

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究219 工作为受访者,明确表示入城落户后有补偿条件地放弃宅基地者仅占47%,67%的人不 愿放弃』1)城市化进程加速推进的当下,我们的调研显示了更高的留地意愿(见图1) 并揭示了一个重要现实:对农民宅基地保留选择的尊重加速了其入城迁转的步伐 00000 愿意退出 愿意保留 图1进城落户农民对宅基地的处理意愿 实际上,此项调研结论正从自己的论证维度探进农村留地与城市化发展的关联命 题,立于这一命题前,我们看到学界激争的辨战硝烟仍浓。支持留地制度的观点表明 尊重宅基地留地意愿,2对城市化发展进程有正向促进作用;而反对派则力主要推动 大规模农业转移人口市民化,就需要弱化甚至切断迁人城市者与土地的联系,很多地 区曾实施的强令退地政策即为此观念的实践。 这里,从社会调研印证的事实可见,反对者的见解存在歧误:第一,户改政策支持 转户农民带地入城的选择即意味着肯认农业转移人口与其土地继续保持关联性转 户入城是居住地域与生活方式的改变,也是从事非农职业的转变,但这并不拒斥其同 时通过留地获得财产性收益。第二,转户者自己不再从事农业劳动,并不意味着其必 须隔断与土地的联系,比如房屋、宅基地合理流转后有持续性收益,可抵补城市定居成 本、提升生活质量这种与土地的互动性有何不妥?第三,我们的土地改革倡议科学的 三权分离机制,转户农民的经济来源中包括留地收人,不会也不应根本性影响市民化 程度,二元户籍破冰后,永久市民化目标并非改革文本的真义,不再分农业与非农户 口,公民在城乡间可以自由迁徙,才是革新之本宗图旨 人城不再务农,返乡再荷犁锄,居住自由,择业自由,城乡流动自由,在城市可食土 地之利,在乡村可不亲身躬耕,如此社会图景,乃祛除城乡隔离的户改之最终追求。由 此立论探索农民带地(宅基地)入城的时代课题,意义突出,后文专题探进宅基地流转 1〕周丽敏:(“土地换户口”须慎重》,载东方财富网:p:/ finance. easymoney.om/new/1350% 2c0110101113406752hml,最后访问日期:2019年3月20日。 2〕比如,对迁入城市前户口所在地为重庆市江北县大石公社粱桥村、福建省萧田市活江区东清村、山 西省大原市清徐县南上庄等大郾分地区的调研结果均能体现这种情况 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

进城 落户农 民 宅基地使用权流转 问题实 证研究 ２ １ ９ 工作为受访者， 明 确表示人城落户 后有补偿条件地放弃宅基地者仅 占 ４． ７ ％ ， ６７ ％ 的人不 愿放弃 。 〔 １ 〕 城市化进程加 速推进 的 当下 ， 我们 的 调研显示 了 更高 的 留 地意 愿（ 见 图 １ ） ， 并 揭示 了 一 个重要现实 ： 对农 民宅基地保 留 选择 的 尊重 ， 加 速 了 其人城迁转 的步伐 。 愿意退 出 愿 意保留 图 １ 进城落户 农 民对宅基地 的 处理意愿 实 际上 ， 此项 调研结论正从 自 己 的 论证维度探进农村 留 地与 城市 化发展的关联命 题 ， 立于这一 命题前 ， 我们 看到学 界激争的 辩战 硝烟仍浓 。 支持 留 地 制 度 的观 点表 明 ， 尊重宅基地 留地 意愿 ， 〔 ２ 〕 对城市化 发展进 程有正 向 促进作用 ； 而反对派则力 主 ： 要 推动 大规模农业转移人 口 市民 化 ， 就需要 弱 化 甚至切 断 迁入城 市者 与土 地 的联 系 ， 很 多地 区 曾 实施 的强令退地政策 即 为此 观念的 实践。 这里 ， 从社会调研印证 的 事 实 可见 ， 反 对者 的 见 解存 在歧误 ： 第一 ， 户 改 政策 支持 转户 农 民带地入城 的选择 ， 即 意味 着 肯认农 业转 移人 口 与 其土 地继续 保持关联 性 ， 转 户 人城是居住地域与生活方式 的 改变 ， 也 是从事 非农 职业 的 转 变 ， 但这并不 拒斥 其 同 时通过 留 地获 得财产性 收 益。 第 二 ， 转户 者 自 己 不再从事 农业 劳 动 ， 并不意 味着 其必 须隔 断与 土地的联 系 ， 比 如房屋 、 宅基地合理 流 转后 有持 续性 收益 ， 可抵补 城市定 居成 本 、 提升生活质量 ， 这种 与 土地 的互动性有 何不妥 ？ 第三 ， 我们 的土 地改革倡 议科学 的 三权分离机制 ， 转户 农 民 的经济 来源 中 包括 留 地 收人， 不 会也不应 根本 性影 响 市 民 化 程度 ， 二元户 籍破冰 后 ， 永 久市 民化 目 标并非 改革 文本 的 真义 ， 不再 分农业 与 非农 户 口 ， 公民在城乡 间可 以 自 由 迁徙 ， 才是革新之本宗 图 旨 。 人城不再务农 ， 返 乡 再荷犁锄 ， 居住 自 由 ， 择业 自 由 ， 城 乡 流动 自 由 ， 在城 市可食土 地之利 ， 在乡 村可 不亲 身躬耕 ， 如 此社会 图景 ， 乃 祛除城 乡 隔 离 的 户 改之 最终 追求 。 由 此立论 ， 探索农民 带地 （ 宅基地 ） 入城 的时 代课题 ， 意义突 出 ， 后文 专题探进宅 基地 流转 〔 １ 〕 周 丽 敏 ： 《 “ 土 地 换 户 口 ” 须 慎 重 ｝ ， 载 东 方 财 富 网 ： ｈｔｔｐ ： ／／ｆｉｎａｎｃ ｅ． ｅ ａｓ ｔｍｏ ｎｅｙ ． ｃ ｏｍ／ ｎｅｗｓ／ １ ３５ ０ ％ ２ Ｃ２０ １ １ ０１ ０１ １ １ ３ ４０６７５ ２． ｈｔｍｌ ， 最 后 访 问 日 期 ： ２０１ ９ 年 ３ 月 ２０ 曰 。 〔 ２ 〕 比 如 ， 对迁 入 城市 前 户 口 所 在地 为 重庆 市 江 北 县 大石 公 社 梁 桥村 、 福建 省 莆 田 市 涵 江 区 东 清 村 、 山 西 省 太 原 市 清 徐 县 南 上 庄 等 大 部 分 地 区 的 调 研结 果 均 能 体 现 这种 情 况

220经济法论坛(第22卷) 主题,旨在朝向现实挖掘若干重要问题的解题思路。 (二)进城落户农民流转宅基地的意愿调研 调研数据显示,保留宅基地的进城定居农户中,超八成者愿意进行宅基地流转,1 探究未作此意愿表示者的缘由,一是将农村住房留存以备未来之需,二是忧惧违反政 策或市场不规范导致利益受损。考察进城落户农民希望流转宅基地的理由,大多数者 意在增加经济收入,2)少数者想转出多余宅基地(3)(见图2)。为了进一步细化探因 我们对受访的进城落户农民之宅基地基本情况做了摸底(见图3),访谈调查中,大量进 城落户农民表明入城定居后宅基地没有成为收入的来源,导致屋、地资源的浪费,因 此绝大部分转户者期冀通过流转创收。与此同时,鉴于“一户多宅”现象极为普遍,部 分人口担心突破宅数限定受到惩处,所以急于流转出去。 愿意,82% 转出多余宅基地 不愿意,18% 留房备用,12% 希望增加收人, 担忧利益受损,6% 图2进城落户农民是否愿意流转宅蕃地 这里流转意愿的强弱程度与定居城市的收入、是否购买房产、宅基地超标面积等 因素密切相关。需要特别说明的是,我们在调研中发现,宅基地是否登记确权,也与流 转意愿呈正相关关系。实证研究数据显示,多数受访进城农户已获得宅基地使用权证 (见图3),土地丈量确权领证后,标志着宅基地权利获得法律的有效保障进城落户农 〔1]对落户城市前户口所在地为重庆市铜梁区大庙镁三品村、四川省古蔺县石宝镁可贝村等大部分地 区的调研结果均能体现这种情况。同时,也有少数进城落户农民不愿进行宅基地流转,比如迁入城市前户口 所在地为四川省遂宁市射洪县铜鼓三村、福建省津浦县前亭镇桥仔头村等地区的部分群众。 〔2〕比如,在对迁入城市前户口所在地为重庆市长寿区洪湖镇永顺村、重庆市壁山区八塘镇智灯村、福 建省菁田市秀屿区埭头镇汀港村等地区的调研中,转户者利用流转宅基地创收的意愿表现非常强烈。 〔3〕在调研浙江省丽水市云和镇白洋墩村、河南省信阳市光山县南向店乡金庄村等地区的转户者时 亦有小部分转户者表明流转之目的在于转出多余宅基地 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

２２ ０ 经济法论坛 （ 第 ２ ２ 卷 ） 主题 ， 旨 在朝 向 现实挖掘若干重要 问题 的解题思 路。 （ 二） 进城落 户 农民 流 转宅基地的 意愿 调 研 调 研数据显 示 ， 保留 宅基地 的进城定 居农 户 中 ， 超 八成者愿意进行宅基地 流转 ， 〔 １ 〕 探究未作此意愿 表示者 的缘由 ， 一 是 将农村住 房 留 存以 备未来 之需 ， 二 是忧惧违 反政 策或市场不规范导致利 益受损 。 考察进城落 户 农 民 希 望流转 宅基地 的 理 由 ， 大 多 数者 意在增 加经济收入 ， 〔 ２ 〕 少数者 想转 出 多余宅基地 〔 ３ 〕 （ 见 图 ２ ） 。 为 了 进一 步细 化探因 ， 我们对受 访的进城落户 农 民 之宅基 地基 本情况 做 了 摸底 （ 见 图 ３ ） ， 访谈调査 中 ， 大量进 城落户农 民表明 人城 定居 后 宅基 地 没 有 成为 收人 的 来 源 ， 导致屋 、 地 资源 的 浪 费 ， 因 此 ， 绝大 部分转户 者期冀通过 流转创 收。 与 此同 时 ， 鉴于“ 一户 多宅 ” 现象 极为普遍 ， 部 分人 口 担心突 破宅数 限定受 到惩 处 ， 所以 急 于流转 出 去 。 愿意 ， ８２ ％ 这里 ， 流转 意愿的 强弱 程度与 定居城市 的 收人 、 是否 购买房产 、 宅 基地超 标面 积等 因素 密切相关。 需要特别说明 的是 ， 我们在 调 研 中 发现 ， 宅 基地 是否登记 确权 ， 也 与 流 转意愿呈 正相关关系 。 实证研究数据显示 ， 多数 受访进城农 户 已 获得宅基地 使用权 证 （ 见 图 ３ ） ， 土地丈量确 权领证后 ， 标 志着 宅基 地权 利获 得法律 的 有效 保障 ， 进 城落 户 农 〔 １ 〕 对 落 户 城 市 前 户 口 所在 地 为 重 庆 市 铜 梁 区 大 庙 镇 三 品 村 、 四 川 省 古 蔺 县 石 宝 镇 可 贝 村等 大 部 分 地 区 的 调 研 结 果 均 能 体现 这 种 情 况 。 同 时 ， 也 有 少 数 进城 落 户 农 民 不 愿进 行宅 基 地 流 转 ， 比 如 迁 入城 市 前 户 口 所 在 地 为 四 川 省 遂 宁 市 射 洪 县 铜 鼓 三 村 、 福 建 省 漳 浦 县 前 亭 镇 桥仔 头 村 等 地 区 的 部 分群 众 。 〔 ２ 〕 比 如 ， 在 对 迁 入 城 市前 户 口 所 在 地 为 重 庆 市长 寿 区 洪 湖 缜 永 顺 村 、 重 庆 市 璧 山 区 八 塘镇 智 灯 村 、 福 建 省 莆 田 市 秀 屿 区 埭 头镇 汀 港 村 等地 区 的 调 研 中 ， 转 户 者 利 用 流 转 宅 基 地 创 收 的 意 愿 表 现 非 常 强 烈 。 ［ ３ ］ 在 调 研 浙 江省 丽水 市 云和 镇 白 洋墩村 、 河 南省 信 阳 市 光 山 县 南 向 店 乡 金 庄 村 等 地 区 的 转 户 者 时 ， 亦 有 小 部 分转 户 者 表 明 流 转 之 目 的 在 于 转 出 多 余 宅 基地

进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究221 民流转意愿明显增强。同时我们还看到,实际上,就留地流转的变现能力而论,88% 的受访转户农民认为宅基地优于承包地1相应地宅基地流转的交易时间、费用等成 本也低于承包地因此,进城落户农民在宅基地流转问题上表现出积极的支持态度。 %宅基地数量 利用创收情况 登记确权情况 64208642 %⑩000000 000000000 0 户一宅两处及以上无收入有收入 已确权未确权 图3进城落户农民宅基地的基本情况 (三)对调研结采的进一步思考 自21世纪初农村人口向城市快速爆发式流动肇始,随着留地制度的全面施行,进 城落户农民在农村的房屋和宅基地置问题便逐渐凸显。但遗憾的是,克服资源浪费 的农村宅基地流转改革却一直滞后,立法顶层制度设计的推进方向不明确,学界对能 否对外流转等问题更是长期激争未定。就此课题近年来,不少学者对局部地区(省 市、县辖区内)农村展开调研,了解宅基地流转意愿,以印证流转改革之必要性。但必 须指出,这种实证研究样本人群为村民及村农户,调查结果具有局限性,不能代表已 带地入城的转户农民之意见。鉴于此,我们的调研范围予以拓展,广泛采样城市住宅 区的转户农民,同时也访谈留居农村的农户,以求更为全面、真实地获取统计数据。 实证调研的结论表明,面对宅基地流转的分歧见解,禁止流转说已失立论根基。 该论说秉持的主要观点为宅基地具有维系农民生存权和居住权的社会保障功能,对进 城落户农民具有底线型保护价值,这是传统理论的重要论述。但在当前时期,我们看 到,98%的受访者表示,2)农民入城后,非农职业、城市住宅、社会保险共同构建了基本 生活安全网,可见,宅基地的社保功能权重日渐式微。当下,宅基地更关键的意义应为 补给土地财产利益,实现进城落户农民的经济发展权,即从农村生存保证到进城发展 〔1〕如对迁入城市前户口所在地为重庆市合川区小沔镇华光大队荒院三社、福建省背田市秀屿区海山 村、河南省叶县仙台镇娄庄村等大部分地区群众的调研结果均能体现这种情况 2)在调研中,尽管少量进城落户农民(占比12%)预留回乡居屋的宅基地功能,但其中大部分受访者 亦同意目前宅基地不再具有基本生存的社保意义 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww

进城落户 农 民宅基地使用 权流转问 题实证研究 ２２ １ 民 流转意愿 明显增 强。 同 时 ， 我们 还看 到 ， 实 际上 ， 就 留 地 流 转的 变 现 能力 而 论， ８ ８ ％ 的受访转 户农 民认为宅基地优于承包地 ， 〔 Ｕ 相应地 ， 宅基地 流转 的交 易时 间 、 费用 等成 本也低 于承包地 ， 因 此 ， 进城落户 农 民在 宅基地流转问 题上表 现出 积极的 支持 态度 。 ％ ５ ６ ５ ４ ５ ２ ５ ０ ４ ８ ４ ６ ４４ ４２ 一 户 一 宅 两处及 以上 利用 创收情况 登记确权情况 已 确权 未确权 图 ３ 进城落户 农 民 宅基 地的 基本情况 （ 三 ） 对调研 结 果 的 进一步 思考 自 ２ １ 世纪初农 村人 口 向 城 市快速爆发式 流动 肇始 ， 随着 留 地制度 的 全面 施行 ， 进 城 落户 农 民 在农 村 的房屋和 宅基地 闲 置问 题便逐 渐凸 显 。 但 遗憾 的是 ， 克服资 源浪 费 的农村宅 基地流转改革却 一 直滞 后 ， 立法顶层制 度设计 的 推进 方 向 不 明 确 ， 学界 对能 否对外 流 转等问 题更是长期激 争未 定。 就此课题 ， 近 年 来 ， 不 少学者 对局部地 区 （ 省 、 市 、 县辖 区 内 ） 农村展开调研 ， 了解宅 基地流 转意 愿 ， 以 印 证流转改 革之必要性 。 但必 须 指 出 ， 这种实证研究 ， 样本人群为 村 民及 村农 户 ， 调 查结果具有局 限 性 ， 不能代 表 已 带 地人城的 转户 农 民之意见 。 鉴于 此 ， 我们 的 调研 范围 予 以 拓 展 ， 广 泛采 样城市 住宅 区 的转户 农 民 ， 同 时也访谈 留居 农村 的农户 ， 以 求更 为全面 、 真实地获取统计数据 。 实证调研的结论表 明 ， 面 对宅 基地 流转 的 分歧 见 解 ， 禁 止 流转 说 已 失立论根 基。 该论说秉 持的 主要 观点 为 宅基地具有维 系农 民 生存权 和居住权的 社会保障功 能 ， 对进 城 落户 农 民具有底 线型保 护价值 ， 这是传 统理论 的 重要论述 。 但 在 当 前时 期 ， 我 们看 到 ， ９８ ％ 的受访者表示 ， 〔 ２ 〕 农民 入城后 ， 非农 职业 、 城市住宅 、 社会保险共 同 构建 了 基本 生 活安全网 ， 可见 ， 宅 基地 的 社保功能权重 日 渐式微 。 当下 ， 宅基地更关键 的意义 应为 补 给土地财产利益 ， 实现进城落户 农 民 的 经 济发展 权 ， 即 从农村生存保证到进 城发展 〔 １ 〕 如 对 迁 入城 市 前 户 口 所 在地 为 重 庆 市 合 川 区 小 沔 镇 华 光 大 队 荒 院 三 杜 、 福 建 省 莆 田 市 秀 屿 区 海 山 村 、 河 南省 叶 县仙 台 镇娄 庄村 等 大 部 分 地 区 群众 的 调 研结果 均 能 体现 这种 情 况。 ［ ２ ： 在调 研 中 ， 尽 管少 量 进 城 落 户 农 民 （ 占 比 １ ２ ％ ） 预 留 回 乡 居 屋 的 宅 基地 功 能 ， 但其 中 大 部 分 受 访 者 亦 同 意 目 前 宅 基地 不 再 具 有基 本 生存 的 社保 意义