222经济法论坛(第22卷) 促进,宅基地作为建房地基的土地功能要向流转获益的经济性功能拓展。 于此还需严正指出,目前,土地上的所有权有两种类型:国家所有权和集体所有 权但资源配置的流转市场向前者开放,后者却桎梏重重,有悖于权利分配正义之原 则。所以,随着城镇化的高速发展,公平涵盖进城落户农民的就业、居住、社保体制正 在还步完善极大地削弱了农村宅基地的保障功能,进城落户农民留存的宅基地之价 值命题,应转向寻求使用权财产价值的突破 宅基地流转的法律、政策认知与改革模式反思 (一)对宅基地流转法律、政策的认知 就关于宅基地流转的法律、政策实证调研显示,只有极少量进城落户农民有较为 清晰的认知其余受访者皆表示略有了解或不甚了解〔1)(见图4)。其中,突出的认知 盲点有:宅基地所有权归属国家、集体还是个人,宅基地使用权有无期限规定,法律允 许的宅基地流转方式为哪些;宅基地流转前是否需要村民委员会盖章认可,流转中的 规范程序是怎样的,是否需要公示;宅基地流转后,是否要向村集体交纳税费或管理 费,是否应到登记机构办理确权手续,应否向村委会备案登记等。 较为清晰 略有了解 15% 不太了解, 79% 图4进城落户农民对法律、政策的认知程度 同时,我们也必须面对这样的事实,实证调研表明,在知悉宅基地流转法律、政策 的进城落户农民中,其认知途径为:自行通过网络查找,或从电视、广播等平台获知;依 靠村发布通知;接受政府部门的社会宜传;村民间的自行讨论(见图5)。可见,政府机 1〕比如,对落户城市前户口所在地为重庆市合川区小沔镇华光大队荒院三社、河南省信阳市光山县 南向店乡金庄村等大多数地区的调研结果显示,转户者对宅基地流转的相关法律普適表示并不了解。调研 中,仅小部分转户者表示略有知悉,比如对福建省着田市荔城区西天尾镇北大村、四川省邀宁市射洪县铜鼓 三村、山西省太原市清徐县南上庄等地区作调查时,转户群众反映对宅基地流转的相关法律略有了解。 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww
２２２ 经济法论坛 （ 第 ２２ 卷 ） 促进 ， 宅基地作为建房地基 的 土地功 能要 向 流转获益 的经济性功 能拓展。 于此 ， 还需严正指 出 ， 目 前 ， 土地 上 的 所有 权有 两种 类型 ： 国 家 所有 权和 集 体所有 权 ， 但 资源配置 的流 转 市 场 向 前者开放 ， 后 者 却桎梏重 重 ， 有 悖 于权 利 分 配 正 义 之原 则 。 所 以 ， 随着城镇化 的 髙速发展 ， 公平 涵 盖进 城落 户 农 民 的 就业 、 居 住 、 社保 体制 正 在逐步完善 ， 极大地削 弱 了 农 村宅 基地 的 保障功 能 ， 进 城落户 农 民 留 存 的宅基 地之价 值命题 ， 应转 向寻求使用权财产 价值的 突 破 。 二 、 宅 基地流转 的 法律 、 政策 认知 与 改 革模式反 思 （ 一 ） 对宅 基地 流 转法律 、 政策 的认 知 就关于宅基地流转 的法律 、 政策 ， 实证调研显 示 ， 只有 极少量进 城落 户 农 民有较 为 清 晰 的认知 ， 其余受访者 皆表示 略有 了 解 或不 甚了 解 〇 〕 （ 见 图 ４ ） 。 其 中 ， 突 出 的认知 盲点有 ： 宅基地所 有权归 属 国家 、 集 体还 是 个人 ， 宅基地使 用 权有 无期 限规 定 ， 法律 允 许 的宅基地流 转方式为哪 些 ； 宅基地 流 转前是否 需要 村 民 委员 会盖章 认可 ， 流 转 中 的 规范程序 是怎 样的 ， 是否需 要公示 ； 宅 基 地 流转后 ， 是 否 要 向 村 集 体交 纳 税 费 或管 理 费 ， 是否应 到登记机构办理确 权手续 ， 应否 向 村委会备案登记等。 较为 清晰 ， ６ ％ 同 时 ， 我们也必须面对这 样 的 事 实 ， 实证调 研表 明 ， 在 知 悉 宅基地 流 转法律 、 政策 的 进城落户 农 民 中 ， 其认知 途径 为 ： 自 行通过 网 络查找 ， 或从 电 视、 广播 等平 台 获知 ； 依 靠村发 布通知 ； 接受政府部 门 的 社会宣传 ； 村 民 间 的 自 行讨论 （ 见 图 ５ ） 。 可见 ， 政府机 〔 １ 〕 比 如 ， 对 落 户 城市 前 户 口 所在 地 为 重庆 市 合川 区 小 沔 镇 华 光 大 队 荒 院 三 社 、 河 南 省 信 阳 市 光 山 县 南 向 店 乡 金庄 村 等 大 多 数 地 区 的 调研 结 果 显 示 ， 转 户 者 对 宅 基地 流 转 的 相 关 法 律 普 遍表 示 并 不 了 解 。 调 研 中 ， 仅 小 部分 转 户 者 表 示 略 有 知 悉 ， 比 如 对 福 建 省 莆 田 市荔 城 区 西 天 尾 缜 北 大 村 、 四 川 省 遂 宁 市 射 洪 县 铜 鼓 三 村 、 山 西 省 太 原 市 清 徐县 南 上 庄 等 地 区 作调 査 时 ， 转 户 群 众 反 映 对 宅 基地 流 转 的 相 关 法 律略 有 了 解
进城落户农民宅基地使用权流转问题实证研究223 构村集体主动全面的立法信息披露与政策教育严重不足,进城落户农民对相关制度 认识模糊,这成为宅基地流转中纠纷频发的重要原因。(1当然,实证调研表明:进城落 户农民对法律政策的认知偏误不全,导致实践中形成了宅基地违法违规流转的市场, 但此市场的现实生命力却值得我们深思,法律、政策严苛的流转囿限,是否助益于有效 利用土地保障经济发展和促进社会进步? 000000 17 网络、电视、广播村通知 政府宣传 村民间讨论 图5进城落户农民认知法律、政策的途径 直以来,按照《物权法》《土地管理法》《担保法》等关键性立法之规定,宅基地使 用权人的权利范围被限定为“占有和使用”,缺失物权的收益处分权能;宅基地使用权 不得抵押,2)该权利的流转遵循“房地一体”及“一户一宅”原则。同时,国家的政策 态度亦非常明确:严格限制农村宅基地流转,尤其是禁止城镇居民购买宅基地农民住 宅或“小产权房”。法律和政策塑造的农村宅基地使用权之特性为:主体限定性、获得 无偿性、福利保障性、流转限制性。针对这些权利特性在实践中的体现我们的调研显 示,进城落户农民宅基地的主体范围权能内容被限囿,已成为束缚城镇化进程中土地 流转改革步伐的“瓶颈”。同时,调查的事实结论也指明了解题方向:我们亟须从法律 政策层面作出符合时代发展的调整之举,即深挖宅基地的财产价值配套各种规制文 本,给进城落户农民宅基地的流转铺平法治道路。 〔1〕比如,对重庆市南岸区黄垭镇龙井村的调研显示认知途径为网络、电视广播,对福建省莆田市仙 游县度尾镇培英村的调研显示认知途径为网络、电视广播、村通知和政府宣传;对四川省广安市岳池县大石 乡游家沟村的调研显示认知途径为网络、电视广播,村遁知,村民间讨论 〔2〕农民住房财产权抵押贷救正在试点,根据2013年7月国务院办公厅《关于金融支持经济结构调整 和转型升级的指导意见》中关于探索开展宅基地使用权抵押贷款试点的指引,立法文本中的禁止性规定暂时 被解除。2015年12月27日,第十二届全国人大常委会通过关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点 县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定。 (c)1994-2019ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://ww
进 城落户 农 民宅基地使用权 流转问 题实证研 究 ２２ ３ 构 、 村集体主动全 面的 立法 信息 披 露与政 策教育严重不 足 ， 进城 落 户 农 民对 相关制 度 认识模糊 ， 这成为宅基地流转 中 纠 纷频 发的 重要原 因 。 〇 〕 当 然 ， 实证调 研表 明 ： 进城 落 户 农 民对法律政策 的认知偏 误不全 ， 导致 实践 中 形 成 了 宅 基地 违法 违规流 转 的 市场 ， 但此市 场 的现实生命力 却值得我们 深思 ， 法律、 政策 严苛 的 流转 囿 限 ， 是否 助 益于 有效 利用 土地 、 保障经济发展 和促 进社会进 步？ ％ ６ ０ 网 络、 电 视 、 广播 村通知 政府宣传 村 民间 讨论 图 ５ 进城落户 农 民认知法律 、 政策 的 途径 一 直以来 ， 按照 《 物权法》 《 土 地管理法》 《 担 保法》 等关键性立法之规定 ， 宅基地 使 用 权人的 权利 范 围被限定为 “ 占 有 和 使用 ” ， 缺失物权的 收益 、 处分权能 ； 宅基 地使用权 不得抵 押 ， 〔 ２ 〕 该权利 的流转遵 循 “ 房 地一 体 ” 及 “ 一户 一 宅 ” 原则 。 同时 ， 国 家 的 政 策 态度亦非常明 确 ： 严格 限制 农村宅 基地流转 ， 尤其是禁止城 镇居 民 购买宅基 地 、 农 民 住 宅或“ 小 产权房 ” 。 法律和 政策 塑 造 的农 村宅基地 使用权 之特性 为 ： 主体限 定 性 、 获 得 无偿性 、 福利保障性、 流转限 制 性 。 针对这些权利 特性 在实践 中 的 体 现 ， 我们 的 调研 显 示 ， 进城落户农 民 宅基地 的主 体范 围 、 权能 内 容被 限 囿 ， 已 成 为 束 缚城镇 化进程 中 土地 流 转改革步伐的 “ 瓶颈 ” 。 同 时 ， 调查 的事 实结论也 指 明 了 解题方 向 ： 我们亟 须从法 律 、 政策层面 ， 作 出 符合 时代发展的 调 整之举 ， 即深挖宅 基地 的财产价值 ， 配套 各种规制 文 本 ， 给进城 落户 农民宅 基地的 流转铺平法治道路。 〔 １ 〕 比 如 ， 对 重 庆 市 南岸 区 黄桷 垭 镇 龙 井 村 的 调 研 显 示 认知 途 径 为 网 络 、 电 视 广 播 ， 对 福 建 省 莆 田 市 仙 游 县 度 尾 镇培 英 村 的 调 研 显 示认 知 途 径 为 网 络 、 电 视 广 播 、 村 通 知 和 政 府 宣 传 ； 对 四 川 省 广 安 市 岳 池 县 大 石 乡 游 家 沟 村 的 调 研 显 示认 知 途 径 为 网 络 、 电 视 广 播 ， 村 通 知 ， 村 民 间 讨论 。 〔 ２ 〕 农 民 住 房 财 产 权 抵 押 贷款 正 在 试 点 ， 根 据 ２０１ ３ 年 ７ 月 国 务 院 办 公厅 《 关 于 金 融 支 持经 济 结 构 调 整 和 转 型 升 级 的 指 导 意 见 》 中 关 于 探索 开 展 宅 基地使 用 权 抵押 贷款 试 点 的 指 引 ， 立 法 文本 中 的 禁 止 性 规 定 暂 时 被 解 除 。 ２０ １ ５ 年 １ ２ 月 ２７ Ｂ ， 第 十 二 届 全 国 人 大 常 委 会通 过 关 于 授 权 国 务院 在 北 京 市 大 兴 区 等 ２３２ 个 试 点 县 （ 市 、 区 ） 、 天 津 市 蓟 县等 ５ ９ 个试 点 县 （ 市 、 区 ） 行 政 区 域 分别 暂 时 调 整 实 施有 关 法律 规定 的 决 定