《学校管理学》 讲义 李福华编写 2005年2月
《学 校 管 理 学》 讲 义 李福华 编写 2005 年 2 月
第一编绪论 第一章学校管理及学校管理学 第一节管理及学科研究进展 、管理及特性 (一)管理的发端 管理起始于群体的产生,有了群体就有了人们对公共(局部的或社会的或世界性的)目 标的共识和追求,终极目标就是维持种的繁衍和人类的进步。 首先,人们有共同的目标。我们现在说是远景。如果没有目标大家没有必要走在一起, 形成对大家有一定约束力的集体或正式的组织。个体发现,这个目标或远景就是我想要的, 于是我投入其中,如果不是那我就离开走向其他群体。 个体目标与集体或组织目标一般意义上是一致的,就是说组织目标的实现就意味着个体 目标的实现,但有时可能不一致。比如,国家富强了有些人富起来了,但另一些人却穷下去 了,工人下岗了。那么,我们要清楚,在社会进步过程中,在一定时期内可能会牺牲某些个 体或利益集团的利益,但从终极意义上说或从根本上说,两者是相互促进、相互表达的。对 于一个学校、教学单位也是一样 当然,我们说这个公共的、共同的目标是需要评价的。就是说这个目标是不是真正具有 共赏性(赞赏性)、代表性 其次,人们为了目标的实现必须调整自己的行为和选择。在一个群体或组织中,你不能 过于自我崇拜,为所欲为,你必须对你的行为做出重新安排(上课时间你不能在教室里唱歌), 使之能指向目标的实现。比如,我们为什么要对教师进行管理,因为我们假设教师的行为不 符合学校的规则,不能支持我们的人才培养方案。这里我们可以看到,管理是需要规则的, 要从实现目标出发制定出规则,对制度做出安排。因此,我们专门要讲制度。当然,有些制 度不仅无助于目标的实现,而且要付出沉重的代价。 第三,需要拥戴出一个代言人协调人们的行为,保证目标的实现。显然,这位代言人是 公权的代表,不是维护或保证自己利益的增长,而是保证公众利益的实现。怎么协调?民主 参与、专家咨询、奖惩制度、强硬措施等, 比如,原始部落中的管理;现代国家关系管理(联合国);学校管理(教师、学生、校 长):教学单位管理:婚姻家庭管理。 当然,人们为了充分有效地实现目标开始从理性的角度认识管理本身和管理者,揭示其 中的奥妙或规律,使管理者及其对象都有所遵循,于是就有了管理学。在管理学理论的指导 下,大家知道该做什么,不该做什么,什么时间做
第一编 绪论 第一章 学校管理及学校管理学 第一节 管理及学科研究进展 一、管理及特性 （一）管理的发端 管理起始于群体的产生，有了群体就有了人们对公共（局部的或社会的或世界性的）目 标的共识和追求，终极目标就是维持种的繁衍和人类的进步。 首先，人们有共同的目标。我们现在说是远景。如果没有目标大家没有必要走在一起， 形成对大家有一定约束力的集体或正式的组织。个体发现，这个目标或远景就是我想要的， 于是我投入其中，如果不是那我就离开走向其他群体。 个体目标与集体或组织目标一般意义上是一致的，就是说组织目标的实现就意味着个体 目标的实现，但有时可能不一致。比如，国家富强了有些人富起来了，但另一些人却穷下去 了，工人下岗了。那么，我们要清楚，在社会进步过程中，在一定时期内可能会牺牲某些个 体或利益集团的利益，但从终极意义上说或从根本上说，两者是相互促进、相互表达的。对 于一个学校、教学单位也是一样。 当然，我们说这个公共的、共同的目标是需要评价的。就是说这个目标是不是真正具有 共赏性（赞赏性）、代表性。 其次，人们为了目标的实现必须调整自己的行为和选择。在一个群体或组织中，你不能 过于自我崇拜，为所欲为，你必须对你的行为做出重新安排（上课时间你不能在教室里唱歌）， 使之能指向目标的实现。比如，我们为什么要对教师进行管理，因为我们假设教师的行为不 符合学校的规则，不能支持我们的人才培养方案。这里我们可以看到，管理是需要规则的， 要从实现目标出发制定出规则，对制度做出安排。因此，我们专门要讲制度。当然，有些制 度不仅无助于目标的实现，而且要付出沉重的代价。 第三，需要拥戴出一个代言人协调人们的行为，保证目标的实现。显然，这位代言人是 公权的代表，不是维护或保证自己利益的增长，而是保证公众利益的实现。怎么协调？民主 参与、专家咨询、奖惩制度、强硬措施等。 比如，原始部落中的管理；现代国家关系管理（联合国）；学校管理（教师、学生、校 长）；教学单位管理；婚姻家庭管理。 当然，人们为了充分有效地实现目标开始从理性的角度认识管理本身和管理者，揭示其 中的奥妙或规律，使管理者及其对象都有所遵循，于是就有了管理学。在管理学理论的指导 下，大家知道该做什么，不该做什么，什么时间做
(二)管理的特性 1、目的性。明确、可靠、共赏的目标是群体存在、管理行为发出的第一基础。 2、社会性。首先,管理是一种社会现象,随处可见;其次,社会一时一刻也离不开管 理(随处可见所以不可或缺);其三,管理离不开社会,要体现社会的进步要求和提供的可 3、约束性。管理对于对象是有一定的胁迫性的,这种胁迫可以是暴力,也可以不是, 比如社会舆论等。因为要协调各种资源,就要调整人们的行为。但这种调整会给利益主体带 来不同的影响,有时是消极的影响,因此必须有人暂时放弃个人或局部的利益,所谓要顾全 大局。当然,一般来说,这种约束带来的伤害可以群体或组织目标实现中得到补偿。 4、手段性或外在性。有一个非常常识的观点,在很多人看来,管理就是提高效率。在 我看来,管理本身从来就没有自己的目的,如果说管理有目的的话,它的目的就是外在的人 赋予的自己的目的。管理永远是手段而不是目的。教育管理包括学校管理如果说有目的的话, 就是教育的目的,教育管理应该围绕教育的目的来展开。 5、主体性。是一种认识和改造世界的活动,人的主观能动性、积极性和潜在的力量在 一定条件下是完全可以改变的。通过组织调整和行为控制,群体或组织发出的能力大于部分 之和。 (三)管理是什么 讨论 (四)管理与行政的差异 1、行政的一般理解 行政一词的字面理解是推行政务。我国古代就有“行其政事”之说。在英语中,行政的 对应语是“ administration”是指治理、管理事务的意思。行政往往被解说为政府事务的管理 实际上可以认为:行政是行政管理的简称。管理比行政管理产生的要早的多。有了人类的集 体活动和共同目标就有了管理,而当国家出现后才有政府对国家事务的管理,即行政管理 在霍奇金森1978年出版的《管理哲学》中把行政与经营做了区分( administration and management),这里还要简单提及政治与行政的关系问题。 2、行政的特性 强制性。行政是国家意志的表达,行政执法者的权力是国家赋予的,具有法律强制力为 保证,有国家暴力机关为后盾。这种强制性是不以行政主体的意志为转移的,同样不以管理 的相关主体的意志为转移。这里的核心是依法行政、实行宪政(立宪与宪政有巨大的差别) 公益性。行政管理不以盈利为目的,是社会公益性行为。政府向来被认为是民众利益的 代言人,甚至被形象地描述为雇员、守夜人。特别是市场经济国家,只有社会不愿意管或管 不了、无利可图的事情才由政府来管理,充当所谓的“臭头”。从制度经济学的角度看,政 府和民众是雇佣关系,因为民众是纳税人,他们之间是契约关系 公正性。行政管理覆盖面广,影响力大,意义深远,行政执行具有不可逆性,体现法律
（二）管理的特性 1、目的性。明确、可靠、共赏的目标是群体存在、管理行为发出的第一基础。 2、社会性。首先，管理是一种社会现象，随处可见；其次，社会一时一刻也离不开管 理（随处可见所以不可或缺）；其三，管理离不开社会，要体现社会的进步要求和提供的可 能。 3、约束性。管理对于对象是有一定的胁迫性的，这种胁迫可以是暴力，也可以不是， 比如社会舆论等。因为要协调各种资源，就要调整人们的行为。但这种调整会给利益主体带 来不同的影响，有时是消极的影响，因此必须有人暂时放弃个人或局部的利益，所谓要顾全 大局。当然，一般来说，这种约束带来的伤害可以群体或组织目标实现中得到补偿。 4、手段性或外在性。有一个非常常识的观点，在很多人看来，管理就是提高效率。在 我看来，管理本身从来就没有自己的目的，如果说管理有目的的话，它的目的就是外在的人 赋予的自己的目的。管理永远是手段而不是目的。教育管理包括学校管理如果说有目的的话， 就是教育的目的，教育管理应该围绕教育的目的来展开。 5、主体性。是一种认识和改造世界的活动，人的主观能动性、积极性和潜在的力量在 一定条件下是完全可以改变的。通过组织调整和行为控制，群体或组织发出的能力大于部分 之和。 （三）管理是什么 讨论 （四）管理与行政的差异 1、行政的一般理解。 行政一词的字面理解是推行政务。我国古代就有“行其政事”之说。在英语中，行政的 对应语是“administration”是指治理、管理事务的意思。行政往往被解说为政府事务的管理。 实际上可以认为：行政是行政管理的简称。管理比行政管理产生的要早的多。有了人类的集 体活动和共同目标就有了管理，而当国家出现后才有政府对国家事务的管理，即行政管理。 在霍奇金森 1978 年出版的《管理哲学》中把行政与经营做了区分（administration and management），这里还要简单提及政治与行政的关系问题。 2、行政的特性 强制性。行政是国家意志的表达，行政执法者的权力是国家赋予的，具有法律强制力为 保证，有国家暴力机关为后盾。这种强制性是不以行政主体的意志为转移的，同样不以管理 的相关主体的意志为转移。这里的核心是依法行政、实行宪政（立宪与宪政有巨大的差别） 公益性。行政管理不以盈利为目的，是社会公益性行为。政府向来被认为是民众利益的 代言人，甚至被形象地描述为雇员、守夜人。特别是市场经济国家，只有社会不愿意管或管 不了、无利可图的事情才由政府来管理，充当所谓的“臭头”。从制度经济学的角度看，政 府和民众是雇佣关系，因为民众是纳税人，他们之间是契约关系。 公正性。行政管理覆盖面广，影响力大，意义深远，行政执行具有不可逆性，体现法律
制度面前的人人平等。正是由于行政有强制性和公益性,因此,它必须体现社会正义,符合 民主和公平原则。不仅要充分反映多数人的利益,还要反映少数人的利益。我们要相信:所 谓少数服从多数的原则并不完全体现民主精神,以多数人的利益为理由牺牲少数人的利益同 样是不民主的表现 竞争性。竞争性原则至今还没有引起国内研究者的注意。在政治多极化、经济一体化、 文化多元化、教育个性化的今天,国际竞争非常激烈,其中国家竞争处于非常重要的地位 而行政管理的质量和品质在很大程度上体现也同时决定了国家的竞争力,因为它是统率力 量。于是,有人认为,现代竞争与其说是政治竞争、军事竞争、经济竞争,还不如说是制度 竞争。显然,各种竞争的内在机制就是制度问题,制度文明程度是竞争力的表现。因此,政 府要提倡政治文明。“十六”大的创新除了推出年轻的新一代领导人外,就是同精神文明、 物质文明并列提出了政治文明,能敢于提出来本身就是政治文明的表征。越来越多的事实表 明,我们的政治制度文明程度在提高,至少能听到不同的声音。当然,当前对“制度”的作 用有过于夸大的嫌疑,这个问题我们后面学习教育制度时再讨论。 综合性。教育包含了人对美好的全部诉求。一切事物的现状和发展指向都与教育有直接 或间接的关联。教育从边缘走向中心表明,教育是社会进步和个人发展程度、速度的重要变 量。这种关联既是教育发展的动力和根本原因,又是教育自身的制约性力量。因此,教育行 政活动是综合性活动,应综合考虑各种影响因素,认真反映社会对教育的各种需求和发展规 律,才能保证教育发展的优位性和教育对社会的适切性( relevance 二、管理学的发展阶段 学校管理学的产生和发展是对管理学理论移植的过程。因此我们首先考察管理学理论的 现代工业革命和工厂制度的建立,刺激了管理学的发展。显然,管理往往是以嬴利为主 要目的的,正因为此,管理学的发展很快,行政管理很慢并满足于借鉴管理学的理论(缺乏 利益的驱动政府惰性)。管理学的理论发展一般分三阶段: (一)科学管理时代,即古典管理理论时期 该理论形成在20世纪初,到二、三十年代达到鼎盛。对工厂企业、社会部门如学校及 政府机关都有广泛的影响。这里注意三个代表人物。 弗雷德里克·泰勒(罗)曾是一名普通工人,虽然他的家境很好,能与广大工人同甘共 苦,他经理了从工人到总工程师的所有岗位,观察到并亲身感受了当时管理的现状和问题, 并进行了卓有成效的思考,成为受后人称赞的“科学管理之父”。他主要提出以下管理制度 提出科学的操作方法,提高效率;实行记件工资制;对工人进行培训:管理和劳动分离,管 理工作称为计划职能,工人的劳动是执行功能。他曾被中国学者批评为帮助资本家压榨工人 的帮凶(胜任操作工艺的是“头等工人”)
制度面前的人人平等。正是由于行政有强制性和公益性，因此，它必须体现社会正义，符合 民主和公平原则。不仅要充分反映多数人的利益，还要反映少数人的利益。我们要相信：所 谓少数服从多数的原则并不完全体现民主精神，以多数人的利益为理由牺牲少数人的利益同 样是不民主的表现。 竞争性。竞争性原则至今还没有引起国内研究者的注意。在政治多极化、经济一体化、 文化多元化、教育个性化的今天，国际竞争非常激烈，其中国家竞争处于非常重要的地位， 而行政管理的质量和品质在很大程度上体现也同时决定了国家的竞争力，因为它是统率力 量。于是，有人认为，现代竞争与其说是政治竞争、军事竞争、经济竞争，还不如说是制度 竞争。显然，各种竞争的内在机制就是制度问题，制度文明程度是竞争力的表现。因此，政 府要提倡政治文明。“十六”大的创新除了推出年轻的新一代领导人外，就是同精神文明、 物质文明并列提出了政治文明，能敢于提出来本身就是政治文明的表征。越来越多的事实表 明，我们的政治制度文明程度在提高，至少能听到不同的声音。当然，当前对“制度”的作 用有过于夸大的嫌疑，这个问题我们后面学习教育制度时再讨论。 综合性。教育包含了人对美好的全部诉求。一切事物的现状和发展指向都与教育有直接 或间接的关联。教育从边缘走向中心表明，教育是社会进步和个人发展程度、速度的重要变 量。这种关联既是教育发展的动力和根本原因，又是教育自身的制约性力量。因此，教育行 政活动是综合性活动，应综合考虑各种影响因素，认真反映社会对教育的各种需求和发展规 律，才能保证教育发展的优位性和教育对社会的适切性（relevance）。 二、管理学的发展阶段 学校管理学的产生和发展是对管理学理论移植的过程。因此我们首先考察管理学理论的 演进。 现代工业革命和工厂制度的建立，刺激了管理学的发展。显然，管理往往是以赢利为主 要目的的，正因为此，管理学的发展很快，行政管理很慢并满足于借鉴管理学的理论（缺乏 利益的驱动 政府惰性）。管理学的理论发展一般分三阶段： （一）科学管理时代，即古典管理理论时期 该理论形成在 20 世纪初，到二、三十年代达到鼎盛。对工厂企业、社会部门如学校及 政府机关都有广泛的影响。这里注意三个代表人物。 弗雷德里克·泰勒（罗）曾是一名普通工人，虽然他的家境很好，能与广大工人同甘共 苦，他经理了从工人到总工程师的所有岗位，观察到并亲身感受了当时管理的现状和问题， 并进行了卓有成效的思考，成为受后人称赞的“科学管理之父”。他主要提出以下管理制度： 提出科学的操作方法，提高效率；实行记件工资制；对工人进行培训；管理和劳动分离，管 理工作称为计划职能，工人的劳动是执行功能。他曾被中国学者批评为帮助资本家压榨工人 的帮凶（胜任操作工艺的是“头等工人”）
泰罗制是19世纪末美国工程师泰罗发明的一种生产组织和工资分配方式。基本原则就 是尽量减少不必要的动作,精确计算工作中必要的动作和时间,让工人按制定的标准时间完 成工作量,工资与完成工作量挂钩。(以熟练工人为基准设计一套精简的劳动程序)。列宁称 其是“榨取血汗的科学制度 方面是资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段,另一方面是 系列的最丰富的科学成就”(《列宁选集》第3卷,人民出版社1972年版,第511页)。泰勒 制思想是建立在对人的“经济人”假设基础上的。但被视为美国20年代课程改革运动的一 种理想模式(拉尔夫·泰勒)。 与泰勒同时期的法国人法约尔也是其中的代表人物,他提出了管理职能理论。1916年, 他岀版著名的《工业管理与一般管理》,论述了管理五职能说:计划、组织、指挥、协调和 控制。他对科学管理的贡献是提出了管理的普遍性,把管理推向行政方面,也强调管理教育 的重要性,对学校管理有重要参考。 德国人韦伯的科层制组织理论。作为伟大的社会学家与马克思齐名,并被后人称为“组 织理论之父”,因为他提出了20世纪管理方面最有价值的科层制(官僚制)组织理论。韦伯 没有对科层制给明确的定义,他只是进行了具体的描述。第一,分工和专业化:第二,非人 格化倾向:权力等级体系(各种职位有明文规定的权力和义务):第三,规章制度(每项工 作严格按照规章进行,防止由于个人能力不同、绩效不同而带来的工作不确定性);第四, 职业导向(任用等根据职务要求通过考试和教育训练来实行):第五,组织中人员之间的关 系完全以理性为指导原则,这种组织能提高效率,在精确性、稳定性和可靠性等方面优于其 他组织体系。科层制理论是对教育行政学、学校管理学影响最大的理论之一,于是有学校 工厂( school-factory)的说法 对教育管理的影响表现为几个人物:弗兰克·斯波尔丁( Frank E. Spaulding),他的观 点侧重成本目的而不是教育问题;博比特(弗兰克林· Franklin bobbitt),桑代克,杜威。 在泰勒科学管理运动引领下,一个移植和借鉴科学管理理论,提高学校管理效率的浪潮 风起。在美国由学校调査运动和传播科学管理理论两部分。(1)学校调査运动。教育调査运 动不但为研究美国教育和改进管理提供详细资料,而且开启了注重实际,讲求实证的优良传 统。学校调査运动表明,30年代前,美国教育管理研究的中心偏向教育测量和学校管理效 率。该运动与美国社会对学校效率关心以及对学校经费不满的境况密切相关。随着美国公立 学校的普遍推行,学生和教师数量增加,学校课程扩充,学生在校时间延长,等等,教育经 费增加,公民赋税负担加重,人们开始发问:那么多的经费花到哪里去了?经费支出是否合 理?学校教育成绩和效绩任何?(2)移植和传播科学管理理论。20世纪前10年,美国教 育家鼓吹将企业管理的方法引进教育领域。该理论的传播培养了一批专家,推动了教育管理 理论的发展;更多的教育管理组织成立,推动科学教育管理理论的研究;当然,科学管理思 想的传播引起人们对教育管理的经济效益的关注,人们越多地冲技术上探讨经费核算、预算 编制、公共关系和年度报告等具体事务
泰罗制是 19 世纪末美国工程师泰罗发明的一种生产组织和工资分配方式。基本原则就 是尽量减少不必要的动作，精确计算工作中必要的动作和时间，让工人按制定的标准时间完 成工作量，工资与完成工作量挂钩。（以熟练工人为基准设计一套精简的劳动程序）。列宁称 其是“榨取血汗的科学制度”，“一方面是资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段，另一方面是一 系列的最丰富的科学成就”（《列宁选集》第 3 卷，人民出版社 1972 年版，第 511 页）。泰勒 制思想是建立在对人的“经济人”假设基础上的。但被视为美国 20 年代课程改革运动的一 种理想模式(拉尔夫·泰勒)。 与泰勒同时期的法国人法约尔也是其中的代表人物，他提出了管理职能理论。1916 年， 他出版著名的《工业管理与一般管理》，论述了管理五职能说：计划、组织、指挥、协调和 控制。他对科学管理的贡献是提出了管理的普遍性，把管理推向行政方面，也强调管理教育 的重要性，对学校管理有重要参考。 德国人韦伯的科层制组织理论。作为伟大的社会学家与马克思齐名，并被后人称为“组 织理论之父”，因为他提出了 20 世纪管理方面最有价值的科层制（官僚制）组织理论。韦伯 没有对科层制给明确的定义，他只是进行了具体的描述。第一，分工和专业化；第二，非人 格化倾向；权力等级体系（各种职位有明文规定的权力和义务）；第三，规章制度（每项工 作严格按照规章进行，防止由于个人能力不同、绩效不同而带来的工作不确定性）；第四， 职业导向（任用等根据职务要求通过考试和教育训练来实行）；第五，组织中人员之间的关 系完全以理性为指导原则，这种组织能提高效率，在精确性、稳定性和可靠性等方面优于其 他组织体系。。科层制理论是对教育行政学、学校管理学影响最大的理论之一，于是有学校 工厂（school-factory）的说法。 对教育管理的影响表现为几个人物：弗兰克·斯波尔丁(Frank E．Spaulding)，他的观 点侧重成本目的而不是教育问题；博比特(弗兰克林·Franklin Bobbitt)，桑代克，杜威。 在泰勒科学管理运动引领下，一个移植和借鉴科学管理理论，提高学校管理效率的浪潮 风起。在美国由学校调查运动和传播科学管理理论两部分。（1）学校调查运动。教育调查运 动不但为研究美国教育和改进管理提供详细资料，而且开启了注重实际，讲求实证的优良传 统。学校调查运动表明，30 年代前，美国教育管理研究的中心偏向教育测量和学校管理效 率。该运动与美国社会对学校效率关心以及对学校经费不满的境况密切相关。随着美国公立 学校的普遍推行，学生和教师数量增加，学校课程扩充，学生在校时间延长，等等，教育经 费增加，公民赋税负担加重，人们开始发问：那么多的经费花到哪里去了？经费支出是否合 理？学校教育成绩和效绩任何？（2）移植和传播科学管理理论。20 世纪前 10 年，美国教 育家鼓吹将企业管理的方法引进教育领域。该理论的传播培养了一批专家，推动了教育管理 理论的发展；更多的教育管理组织成立，推动科学教育管理理论的研究；当然，科学管理思 想的传播引起人们对教育管理的经济效益的关注，人们越多地冲技术上探讨经费核算、预算 编制、公共关系和年度报告等具体事务