政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 71 法性和負責任的挑戰。傳統上對於國傺事務的處理，都是依靠封阴式的正 統外交協商。但是現在越來越多的公民要求和跨國性的公共議題團體，都 會積極參與跨國性決策的討論。因此，從政府决策的頜域而言，二十世紀 下牛葉的改革型政府面對越來越大的壓力，必須要處理地方政府和中央政 府之外的跨國性頜域，將全球性的因素列入公共治理形態的考慮。圖2之b 就呈現了政府治理所必須關切的跨頜域問題。從全球的角度來看，北美自 由貿易區和歐洲聯盟的成長更顯現了國內治理形態必須兼顧跨區域性·全 球性公共治理的趨勢。 同時，政府的功能性區分，也就是傅統的分部化，在資訊科技快速更 新、新公共管理實務與理論思潮的影響下，功能區分的治理本質，逐漸向 整合型政府運作擴張，於是灰色區域較二十世紀上牛葉大幅擴大。改革型 政府不但進行粗織的重組·政府效率的提昇，更引進民間的技術及民間力 量的加入（即第三面向公私關係之合夥·夥件關係的建立）。希克斯構想 的全觀型治理，也就是透過「制度化」(institutionalization)的途徑(6 Perri etal.,2002:212-242)來達成全面整合的境界，就正如圖2之c所示，政府 不但要承續傅統行政的分部化，更要運用資訊系統整合、計畫整合及預算 整合的方式來進行政府治理的整合工作。而政府治理在管轄疆界方面的整 合，不但包括地方、全國事務，更超越跨國頜域，而達到全球化的考慮· 圖1全觀型治理的三面向環境 全球 私部門 階層整合 全顾 公私合夥 瓜数表 地方 公部門 整合功能超分 4治理整合制 資料來源：改畫自6 Perri et al.(2002:29)
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 71 法性和負責任的挑戰。傳統上對於國際事務的處理，都是依靠封閉式的正 統外交協商。但是現在越來越多的公民要求和跨國性的公共議題團體，都 會積極參與跨國性決策的討論。因此，從政府決策的領域而言，二十世紀 下半葉的改革型政府面對越來越大的壓力，必須要處理地方政府和中央政 府之外的跨國性領域，將全球性的因素列入公共治理形態的考慮。圖 2 之 b 就呈現了政府治理所必須關切的跨領域問題。從全球的角度來看，北美自 由貿易區和歐洲聯盟的成長更顯現了國內治理形態必須兼顧跨區域性、全 球性公共治理的趨勢。 同時，政府的功能性區分，也就是傳統的分部化，在資訊科技快速更 新、新公共管理實務與理論思潮的影響下，功能區分的治理本質，逐漸向 整合型政府運作擴張，於是灰色區域較二十世紀上半葉大幅擴大。改革型 政府不但進行組織的重組、政府效率的提昇，更引進民間的技術及民間力 量的加入（即第三面向公私關係之合夥、夥伴關係的建立）。希克斯構想 的全觀型治理，也就是透過「制度化」（institutionalization）的途徑（6 Perri et al., 2002: 212-242）來達成全面整合的境界，就正如圖 2 之 c 所示，政府 不但要承續傳統行政的分部化，更要運用資訊系統整合、計畫整合及預算 整合的方式來進行政府治理的整合工作。而政府治理在管轄疆界方面的整 合，不但包括地方、全國事務，更超越跨國領域，而達到全球化的考慮。 圖 1 全觀型治理的三面向環境 資料來源：改畫自 6 Perri et al. (2002: 29)。 全球 全國 地方 整合 功能區分 公部門 公私合夥 私部門 治理整合 治 理 階 層 整 合 公私整合
72全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 圖2政府治理環境的雨面向分析 全國 地方 功能區分 (即分部化) a.十九世紀·二十世紀上牛葉的官僚型政府 跨國 全國 地方 整合 功能區分 b.二十世紀下牛葉的改革型政府 全球 全國 地方 整合 功能區分 c.二十一世紀的全觀型政府 資料來源：彭錦鹏繪製
72 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 圖 2 政府治理環境的兩面向分析 資料來源：彭錦鵬繪製 a. 十九世紀、二十世紀上半葉的官僚型政府 全國 地方 功能區分 （即分部化） 地方 全國 跨國 整合 功能區分 地方 全國 全球 整合 功能區分 b. 二十世紀下半葉的改革型政府 c. 二十一世紀的全觀型政府
政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 73 以上三種面向的政府組織結構整合在全球化·資訊化、自由化、民主 化的浪潮下，各國皆須積極面對而逐步調整，且無法挅取鎖國政策或視而 不見。因此，找出如何達成全觀型整合治理的具體策略，已是各國政府必 須改革的大方向，而不只是治理方式的選項而已。 肆、建立全觀型治理的制度化策略 希克斯在其「邁向全觀型治理」之第三本相關著作中，極爲群細的討 論有關全觀型治理之各個面向，分析的主題包括：全觀理念的過去與未來、 全觀型治理的概念架構（例如：主要名詞·分割式治理的根源、整合深度 的分析、整合的機制)·贊成及反對全觀型治理的各種理由·如何協調才 能成功·設計改革的策略·組織間關係及整合的技巧、資訊體系、課責關 係，及財政工具。他在最後一章中討論到全觀型治理的展望才提出「制度 化」的觀念，以作爲建構全觀型治理的策略。但是他在這一章中其實能夠 舉出全觀型治理成功的例子並不多，而他對於各種全觀型面向的討論雖然 相當群細，但是在眾多利弊得失與治理類型的討論中，事實上很難看出· 究竟要用何種策略架構，能使傅統分部化的政府，特别是中央政府能夠 朝全觀型治理的路途邁進。希克斯在「邁向全觀型治理」中所提出的各項 細部分析確實相當精細週延，但是如果邁向全觀型治理的策略不夠清晰， 則將形成人云亦云的畫餅之舉。因此，本文以下將集中討論全觀型治理的 具體策略。 首先，全觀型治理是相對於傅統官僚型行改而言，一種行政典範的轉 移。將全觀型治理硯爲行政學的第三波典範，基本上來自於對新公共管理 的反省。傅統型的行政在整個二十世紀佔檬了最主要的地位，也是世界各 國政府運作所遵循的基本典範。在一九七○年代發生石油危機以前，各國 政府在傅統的官僚體制思想下，都是朝擴大政府體制及文官體系的方向運 作·歐美先進國家在一九七○年代後期以後·由於受到石油危機的衝擊， 形成強烈的財政危機，不得不從財政改革方面下手，進行大幅度的政府改 革(Pollitt,.1993:30;Kickert,.1997:17)。政府改革的風潮，不論其規模 大小和性質的差異，各國政府的共同叢題都是探取新公共管理的新典範
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 73 以上三種面向的政府組織結構整合在全球化、資訊化、自由化、民主 化的浪潮下，各國皆須積極面對而逐步調整，且無法採取鎖國政策或視而 不見。因此，找出如何達成全觀型整合治理的具體策略，已是各國政府必 須改革的大方向，而不只是治理方式的選項而已。 肆、建立全觀型治理的制度化策略 希克斯在其「邁向全觀型治理」之第三本相關著作中，極為詳細的討 論有關全觀型治理之各個面向，分析的主題包括：全觀理念的過去與未來、 全觀型治理的概念架構（例如：主要名詞、分割式治理的根源、整合深度 的分析、整合的機制）、贊成及反對全觀型治理的各種理由、如何協調才 能成功、設計改革的策略、組織間關係及整合的技巧、資訊體系、課責關 係，及財政工具。他在最後一章中討論到全觀型治理的展望才提出「制度 化」的觀念，以作為建構全觀型治理的策略。但是他在這一章中其實能夠 舉出全觀型治理成功的例子並不多，而他對於各種全觀型面向的討論雖然 相當詳細，但是在眾多利弊得失與治理類型的討論中，事實上很難看出， 究竟要用何種策略架構，才能使傳統分部化的政府，特別是中央政府能夠 朝全觀型治理的路途邁進。希克斯在「邁向全觀型治理」中所提出的各項 細部分析確實相當精細週延，但是如果邁向全觀型治理的策略不夠清晰， 則將形成人云亦云的畫餅之舉。因此，本文以下將集中討論全觀型治理的 具體策略。 首先，全觀型治理是相對於傳統官僚型行政而言，一種行政典範的轉 移。將全觀型治理視為行政學的第三波典範，基本上來自於對新公共管理 的反省。傳統型的行政在整個二十世紀佔據了最主要的地位，也是世界各 國政府運作所遵循的基本典範。在一九七○年代發生石油危機以前，各國 政府在傳統的官僚體制思想下，都是朝擴大政府體制及文官體系的方向運 作。歐美先進國家在一九七○年代後期以後，由於受到石油危機的衝擊， 形成強烈的財政危機，不得不從財政改革方面下手，進行大幅度的政府改 革（Pollitt, 1993: 30；Kickert, 1997: 17）。政府改革的風潮，不論其規模 大小和性質的差異，各國政府的共同議題都是採取新公共管理的新典範
74全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 目標都在於形成一種在公部門傾向分權的情况之下，以績效篇尊向的文化 (OECD,1995)·以美國和英國爲首的政府財政和行政改革乃形成行政 學界所謂的新公共管理運動(New Public Management,,NPM)。 新公共管理運動基本上是由政府的實際行政所引發的行政學典範轉 移，而並不是由學界所倡議的行政學理論，這是和傅統的行政學發展不相 同之處·Ho0d在提出其著名的新公共管理的定義時，認爲新公共管理的要 點包括：(1)公部門管理者以臨場的專業管理進行組織主動的·透明的·裁 量的控制，(2)重視績效的明確標準和衡量，(3)注重產出的控制，(4)公都門 的組織和產品運用分支單位負責，（⑤）促進公部門的互相競争，(6)強調管理 事務的「私有化」和「彈性的雇用和報酬」(7)注重資源使用的紀律和節約 (Hood,1991)。Pollitt則認爲新公共管理的原則包括以下四點：(1)大規模 運用市場機制或準市場機制來提供政府服務，(2)政府服務在管理和生產方 面進行大量的粗織和空間的分權化，(3)不斷強調提升服務的品質，(4)同時 不衡強調關切顧客和使用者的願望（Pollitt,1993:180)。 經過二十年的不斷反覆討論，新公共管理這個名詞到底有甚麼特殊 性，一直引起相當大的争議。新公共管理指的是注重管理，而不是注重政 策；注重續效考核和效率；將公部門分割成爲許多政署機關(agency)， 廣泛探用準市場機制和外包，以促成競争；降低成本等等。由於這個現象 在世界各國都普逼出現，有人就將新公共管理認爲是一個全球化的現象， 甚至於新公共管理已經變成爲世界銀行(World Bank,1992)和OECD (1995)這些國際組織的政策方向。不過也有人批弈，如果新公共管理無 所不包，也許他什麼都不是(Bevir et al..,2003:2)。甚至於Hood後來也 放棄了他本來對於新公共管理的描述，靓爲將新公共管理視爲全球化的典 範，是一種過度的陳述。包括Hood在內的許多學者，認爲新公共管理的 趨勢在世界各國並不是一致的·例如在歐洲聯盟委員會和德國，傳統的公 共行政並沒有受到多大的影響。新公共管理實行的目標和結果也各不相 同，例如在英國，新公共管理主要是要建立一個最少作爲的國家，而在挪 威則是要保護國家的地位(Bevir et al..,2003:2)。不過，整體而言，新公 共管理的理論，尤其他所強調的分權化、管理主義·市場競爭、效率和政 府結構的政署化(agencification)（Peters,1997:256-261),無疑的和傅
74 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 目標都在於形成一種在公部門傾向分權的情況之下，以績效為導向的文化 （OECD, 1995）。以美國和英國為首的政府財政和行政改革乃形成行政 學界所謂的新公共管理運動（New Public Management, NPM）。 新公共管理運動基本上是由政府的實際行政所引發的行政學典範轉 移，而並不是由學界所倡議的行政學理論，這是和傳統的行政學發展不相 同之處。Hood 在提出其著名的新公共管理的定義時，認為新公共管理的要 點包括：坽公部門管理者以臨場的專業管理進行組織主動的、透明的、裁 量的控制，夌重視績效的明確標準和衡量，奅注重產出的控制，妵公部門 的組織和產品運用分支單位負責，妺促進公部門的互相競爭，姏強調管理 事務的「私有化」和「彈性的雇用和報酬」姎注重資源使用的紀律和節約 （Hood, 1991）。Pollitt 則認為新公共管理的原則包括以下四點：坽大規模 運用市場機制或準市場機制來提供政府服務，夌政府服務在管理和生產方 面進行大量的組織和空間的分權化，奅不斷強調提升服務的品質，妵同時 不斷強調關切顧客和使用者的願望（Pollitt, 1993: 180）。 經過二十年的不斷反覆討論，新公共管理這個名詞到底有甚麼特殊 性，一直引起相當大的爭議。新公共管理指的是注重管理，而不是注重政 策；注重績效考核和效率；將公部門分割成為許多政署機關（agency）， 廣泛採用準市場機制和外包，以促成競爭；降低成本等等。由於這個現象 在世界各國都普遍出現，有人就將新公共管理認為是一個全球化的現象， 甚至於新公共管理已經變成為世界銀行（World Bank, 1992）和 OECD （1995）這些國際組織的政策方向。不過也有人批評，如果新公共管理無 所不包，也許他什麼都不是（Bevir et al., 2003: 2）。甚至於 Hood 後來也 放棄了他本來對於新公共管理的描述，認為將新公共管理視為全球化的典 範，是一種過度的陳述。包括 Hood 在內的許多學者，認為新公共管理的 趨勢在世界各國並不是一致的，例如在歐洲聯盟委員會和德國，傳統的公 共行政並沒有受到多大的影響。新公共管理實行的目標和結果也各不相 同，例如在英國，新公共管理主要是要建立一個最少作為的國家，而在挪 威則是要保護國家的地位（Bevir et al., 2003: 2）。不過，整體而言，新公 共管理的理論，尤其他所強調的分權化、管理主義、市場競爭、效率和政 府結構的政署化（agencification）（Peters, 1997: 256-261），無疑的和傳