©A中国行政管理》公共管理 从新公共管理到整体性治理 竺乾威 摘要]本文是对整体性治理这一新思想的简单介绍和评价，以期引发人们对此理论的关注。整体性治理的思 想是在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出来的。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整 体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。尽管整体性治理的思想正在 产生越来越大的影响力，但这一整体性治理的实现还有赖于一种恰当的组织载体，尤其有赖于信息技术 的发展。 关键词]整体性治理：整合；数字时代；信息技术 [中图分类号]D035 [文献标识码]A文章编号]1006.0863(2008)10,0052-07 一般认为新公共管理自20世纪90年代末已经进入了止。甚至当初最坚决的提倡者现在都希望这些改革对改变 后新公共管理时期。在美国，对新公共管理进行批评并对 整个政府的效率不要产生什么影响。登力维就新公共管理 它大有取代之势的是新公共服务。新公共服务的代表性人 的三个方面指出了它的变化。首先，在分散化方面，购买者 物罗伯特·登哈特甚至认为新公共服务己经成为公共行政 -提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成 的一种模式，尽管不少人对此存有疑虑。在英国，对新公共 长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和 管理的批评发展出来的是整体性治理模式(holistic govem~ 单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留；通过比 ancc),其代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。这 较进行竞争被终止；只有改进的绩效衡量结构和绩效合约 一理论的影响力在逐步增强，以至有人认为该理论可望成为 表还在延续。其次，在竞争方面，准市场和凭证计划被部分 21世纪有关政府治理的大理论。本文对这一整体性治理的 或整体保留，而外包强制性市场测试政府间合同、公私部 思想做一简单介绍和评价，以期引发对此理论的关注。 门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止：还在延续 一、整体性治理理论产生的背景 的有以消费者为标记的资助和使用者控制。最后，在激励方 整体性治理的理论建立在两个背景之上：一是盛极一 面，部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的 时的新公共管理的衰微；二是信息技术的发展，即数字时代 资本市场。资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特 的来临。登力维把新公共管理概括为三个方面：(1)强调分 权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续 散化。将大的等级部门分开，其方式就像早期一些大的私 或扩散的有统一的回报率和折扣率推动技术的发展、重视 人公司从U型结构到M型结构的变化一样。在内部实施扁 公共部门的平等和强制性效率奖。] 平的结构，重新规定信息和管理系统，以促进不同的控制形 希克斯则认为，整体性治理作为一种解决方式，它针对 式。(2)强调竞争。将购买者和提供者的分离引入公共结 的是在20世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片 构，以便在潜在的提供者中确立和创造更多的竞争。通过 化状况，整体主义的对立面是破碎化。希克斯认为，从功能 增加内部使用的竞争过程来分配资源，以取代等级式的决 上讲，碎片化的治理有以下一些问题：(1)转嫁问题，让其他 策。国家行政和公共物品提供的一些“核心领域开始萎 机构来承担代价。比如学校的排斥带来了严重的青少年犯 缩，供应开始多样化。(3)强调激励。从建立在分散的公共 罪问题，而司法系统则不得不出面解决这一问题。(2)互相 服务或专业精神之上的绩效奖励发展到强调具体的绩效激 冲突的项目。一些机构的政策目标互有冲突，或者，尽管一 励。在公共领域，这一转变意味着一个往底层团体的运动。 些机构从事同一政策目标，但它们的运作却互相拆台。例 通过对一些发达国家（美国、英国、加拿大、澳大利亚、 如，惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯 新西兰以及荷兰)的公共管理系统的实证研究，登力维认为 罪，但在一些具体领域两者常常发生冲突。(3)重复，它导 这些国家的公共管理系统已经发生了一种意义深远的变 致浪费并使服务使用者感到沮丧。(4)互相冲突的目标，一 化。过去二十年时间里，无论是在学界还是在政府部门占 些不同的服务目标会导致严重的冲突，比如，警察搜取可能 主导的治理理念—新公共管理已经寿终正寝。尽管这一 导致惩罚的证据显然会同那些从事青少年服务工作的人发 运动的少部分内容还在进行，但新公共管理的关键部分由 生冲突。(5)由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干 于导致了组织上的灾难已经倒转，相当大的一部分已经停 预或干预结果不理想。(6)在对需要做出反应时各自为政。 52 2008年第10期总第280期 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 52 2008年第 10期 总第 280期 从新公共管理到整体性治理 竺 乾 威 [摘 要 ] 本文是对整体性治理这一新思想的简单介绍和评价 ,以期引发人们对此理论的关注。整体性治理的思 想是在对新公共管理的实践进行反思的基础上提出来的。整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整 体性运作 ,主张管理从分散走向集中 ,从部分走向整体 ,从破碎走向整合。尽管整体性治理的思想正在 产生越来越大的影响力 ,但这一整体性治理的实现还有赖于一种恰当的组织载体 ,尤其有赖于信息技术 的发展。 [关键词 ] 整体性治理 ; 整合 ; 数字时代 ;信息技术 [中图分类号 ] D035 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2008 ) 10 - 0052 - 07 一般认为新公共管理自 20世纪 90年代末已经进入了 后新公共管理时期。在美国 ,对新公共管理进行批评并对 它大有取代之势的是新公共服务。新公共服务的代表性人 物罗伯特 ·登哈特甚至认为新公共服务已经成为公共行政 的一种模式 ,尽管不少人对此存有疑虑。在英国 ,对新公共 管理的批评发展出来的是整体性治理模式 ( holistic govern2 ance) ,其代表人物是佩里 ·希克斯和帕却克 ·登力维。[1 ]这 一理论的影响力在逐步增强 ,以至有人认为该理论可望成为 21世纪有关政府治理的大理论。[2 ]本文对这一整体性治理的 思想做一简单介绍和评价 ,以期引发对此理论的关注。 一、整体性治理理论产生的背景 整体性治理的理论建立在两个背景之上 :一是盛极一 时的新公共管理的衰微 ;二是信息技术的发展 ,即数字时代 的来临。登力维把新公共管理概括为三个方面 : (1)强调分 散化。将大的等级部门分开 ,其方式就像早期一些大的私 人公司从 U型结构到 M型结构的变化一样。在内部实施扁 平的结构 ,重新规定信息和管理系统 ,以促进不同的控制形 式。 (2)强调竞争。将购买者和提供者的分离引入公共结 构 ,以便在潜在的提供者中确立和创造更多的竞争。通过 增加内部使用的竞争过程来分配资源 ,以取代等级式的决 策。国家行政和公共物品提供的一些“核心 ”领域开始萎 缩 ,供应开始多样化。 (3)强调激励。从建立在分散的公共 服务或专业精神之上的绩效奖励发展到强调具体的绩效激 励。在公共领域 ,这一转变意味着一个往底层团体的运动。 通过对一些发达国家 (美国、英国、加拿大、澳大利亚、 新西兰以及荷兰 )的公共管理系统的实证研究 ,登力维认为 这些国家的公共管理系统已经发生了一种意义深远的变 化。过去二十年时间里 ,无论是在学界还是在政府部门占 主导的治理理念 ———新公共管理已经寿终正寝。尽管这一 运动的少部分内容还在进行 ,但新公共管理的关键部分由 于导致了组织上的灾难已经倒转 ,相当大的一部分已经停 止。甚至当初最坚决的提倡者现在都希望这些改革对改变 整个政府的效率不要产生什么影响。登力维就新公共管理 的三个方面指出了它的变化。首先 ,在分散化方面 ,购买者 - 提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成 长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和 单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留 ;通过比 较进行竞争被终止 ;只有改进的绩效衡量结构和绩效合约 表还在延续。其次 ,在竞争方面 , 准市场和凭证计划被部分 或整体保留 ,而外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部 门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止 ;还在延续 的有以消费者为标记的资助和使用者控制。最后 ,在激励方 面 ,部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的 资本市场。资产所有的私人化 、反寻租措施、放松专业特 权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续 或扩散的有统一的回报率和折扣率、推动技术的发展 、重视 公共部门的平等和强制性效率奖。[ 3 ] 希克斯则认为 ,整体性治理作为一种解决方式 ,它针对 的是在 20世纪 80年代和 90年代初政府改革所强化的碎片 化状况 ,整体主义的对立面是破碎化。希克斯认为 ,从功能 上讲 ,碎片化的治理有以下一些问题 : (1)转嫁问题 ,让其他 机构来承担代价。比如学校的排斥带来了严重的青少年犯 罪问题 ,而司法系统则不得不出面解决这一问题。 (2)互相 冲突的项目。一些机构的政策目标互有冲突 ,或者 ,尽管一 些机构从事同一政策目标 ,但它们的运作却互相拆台。例 如 ,惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯 罪 ,但在一些具体领域两者常常发生冲突。 (3)重复 ,它导 致浪费并使服务使用者感到沮丧。 (4)互相冲突的目标 ,一 些不同的服务目标会导致严重的冲突 ,比如 ,警察搜取可能 导致惩罚的证据显然会同那些从事青少年服务工作的人发 生冲突。 (5)由于缺乏沟通 ,不同机构或专业缺乏恰当的干 预或干预结果不理想。 (6)在对需要做出反应时各自为政
公共管理《©A中国行政管理 一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的 11恐怖袭击时期部门的极度分散化产生的无效和低效。 力量解决问题，但最后却并没有满足真正的需要。(7)公众 在英国，就业和福利被归入了工作和养老金部等。这些改 无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道 革的一种新的特征主要在于它们当中包括了信息技术的融 到那里去获得恰当的服务。(8)由于没有考虑问题的原因， 和。 而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提 (3)重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些 供或干预的遗漏或差距。所有这些问题正是治理中的一些 外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进 协调、合作、整合或整体性运作想解决的。] 行。至今这方面一个最显著的例子是美国28000名机场安 整体性治理理论的第二个背景是数字时代的来临。在 全人员从私人承包商那里转到联邦文官系统。另一个著名 登力维看来，信息系统几十年来一直是形成公共行政变革 的例子是英国承包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产 的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和 后，这一铁轨建设再次被收回国有。 现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中 (4)恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎 发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心 片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公 位置。这可以从四个方面来加以体现：第一，最初以纸质后 共管理导致的分散的竞争的无政府主义，一些提议开始重 来以电子为基础的信息系统在建构作为社会-技术系统的 新强调秩序，特别是在信息技术领域。在英因，一些集中的 现代官僚组织中的作用日益突出。随着信息技术在中央官 电子变革项目受到了大量的资助。 僚机构的发展，政府对信息技术人才的需求急增。到1983 (5)极大地压缩行政成本。这首先是作为布什政府的 年，大约有41%的美国联邦政府的数据处理预算交由人处 联邦绩效努力的一部分提出来的，但在英因得到了更多的 理。10年后，联邦政府雇佣了113300信息技术人员，耗资 政治上的关注。比如，2004年，英国工党和一些反对党提出 55亿美元。1993年，英国中央政府部门每年花在信息技术 了在5年时间里减少8万名文官（总数是53万）的计划。 人员身上的钱达5亿英镑，占当时整个信息技术支出的 从长远来看，文官的职位将减少15万个，差不多减少整个 22%。51第二，信息技术对政府组织结构的影响。等级官僚 文官队伍的四分之一。 制结构看来是政府机构（如税收、社会保障以及移民部门） (6)重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，以实现 最大量使用信息技术的占主导的组织形式。1自20世纪60 由较新的信息技术提供的生产力的提高。这一作法涉及重 年代以来，信息技术在政府的日益运用开始影响政府内部 新设计公务支撑功能，事务处理系统，或者事务由政府机构 组织结构的其他方面，使结构变得扁平化。尽管比起大公 直接承担，或外包。 司来政府机构扁平化的程度没有它们高。第三信息技术 (7)集中采购和专业化。美国在这方面进展很快，相比 与政府的任务。西蒙在1973年的一篇文章中号召将“信息 之下，英国在部门和机构采购之间还有大量的重复。2004 理论用于组织设计”，认为计算机可以用三种方式重新改变 年，英国财政部的一项效率评估指出，在未来4年里，在一 组织设计，即建立一个更加可以接触的组织记忆，产生一种 系列的措施中（包括由少数几个主要的采购中心来进行采 取得更多信息和抓住信息丰富、服务取向的后工业社会的 购，而不是像现在那样在国家层面有270个部门和机构在进 问题的潜力，以及极度提高做决定的能力。第四，信息技 行采购)可以节省200亿英镑。 术、公共管理改革以及主要的政策变革。当前大多数政策 (8)以“混合经济模式为基础的共享服务。鼓励较小 的变化意味着信息技术系统的变化。以美国为例，从20世 的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相 纪70年代开始，计算机公司就围绕着联邦政府转。到1990 关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性 年，联邦政府占了以美国为基地的全球设施管理卖主收入 的，在运作中反应迟钝和僵化，而共享的服务提供采用的是 的38%，而美国的商业运作只占了35%，州和地方政府只占 些较灵活的方式。 了7%。81 (9)网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员 二、整体性治理理论的主要思想 的预算最大化，而是为相互高度连接的公共机构、准政府和 1.重新整合 非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检 整合是整体性治理的一个重要概念，整体性治理与整 查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止 合有联系但又有区别的。在登力维看来，重新整合是一种 这种多重管理队伍的建立。 对新公共管理的对立的回答。重新整合涉及的内容包括： 登力维认为，与重新整合中包括的狭隘的众人参与式 (1)逆部门化和碎片化。这一点在英国通过合并、把一 治理的变革相对照，整体主义的改革旨在简化和变革政府 些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消了一些 机构与其客户之间的整个关系。它是以公众的需要为基础 准政府机构，以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地 的。这一以需要为基础的整体性治理远远超越了公众参与 方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。 治理过程的传统范围。它与新公共管理强调企业过程管理 (2)大部门式治理。在布莱尔政府时期，这是重新整合 不同，把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为 的一个中心要素。英国的中央政府和美国的联邦政府建立 基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相 了一些大部门的体制，如美国的国土安全部，以应对“9· 关的公共部门网络—确定新的宏观结构，组织重组，过程 2008年第10期 总第280期 53 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 2008年第 10期 总第 280期 53 一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的 力量解决问题 ,但最后却并没有满足真正的需要。 (7)公众 无法得到服务 ,或对得到的服务感到困惑 ,他们常常不知道 到那里去获得恰当的服务。 (8)由于没有考虑问题的原因 , 而是强调可得的或固有的一套专业干预 ,从而导致服务提 供或干预的遗漏或差距。所有这些问题正是治理中的一些 协调、合作、整合或整体性运作想解决的。[ 4 ] 整体性治理理论的第二个背景是数字时代的来临。在 登力维看来 ,信息系统几十年来一直是形成公共行政变革 的重要因素 ,政府信息技术成了当代公共服务系统理性和 现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中 发挥了重要的作用 ,还因为它占据了许多公共管理的中心 位置。这可以从四个方面来加以体现 :第一 ,最初以纸质后 来以电子为基础的信息系统在建构作为社会 - 技术系统的 现代官僚组织中的作用日益突出。随着信息技术在中央官 僚机构的发展 ,政府对信息技术人才的需求急增。到 1983 年 ,大约有 41%的美国联邦政府的数据处理预算交由人处 理。10年后 ,联邦政府雇佣了 113300信息技术人员 ,耗资 55亿美元。1993年 ,英国中央政府部门每年花在信息技术 人员身上的钱达 5亿英镑 ,占当时整个信息技术支出的 22%。[ 5 ]第二 ,信息技术对政府组织结构的影响。等级官僚 制结构看来是政府机构 (如税收、社会保障以及移民部门 ) 最大量使用信息技术的占主导的组织形式。[ 6 ]自 20世纪 60 年代以来 ,信息技术在政府的日益运用开始影响政府内部 组织结构的其他方面 ,使结构变得扁平化。尽管比起大公 司来 ,政府机构扁平化的程度没有它们高。第三 ,信息技术 与政府的任务。西蒙在 1973年的一篇文章中号召将“信息 理论用于组织设计 ”,认为计算机可以用三种方式重新改变 组织设计 ,即建立一个更加可以接触的组织记忆 ,产生一种 取得更多信息和抓住信息丰富、服务取向的后工业社会的 问题的潜力 ,以及极度提高做决定的能力。[ 7 ]第四 ,信息技 术、公共管理改革以及主要的政策变革。当前大多数政策 的变化意味着信息技术系统的变化。以美国为例 ,从 20世 纪 70年代开始 ,计算机公司就围绕着联邦政府转。到 1990 年 ,联邦政府占了以美国为基地的全球设施管理卖主收入 的 38% ,而美国的商业运作只占了 35% ,州和地方政府只占 了 7%。[ 8 ] 二、整体性治理理论的主要思想 11重新整合 整合是整体性治理的一个重要概念 ,整体性治理与整 合有联系但又有区别的。在登力维看来 ,重新整合是一种 对新公共管理的对立的回答。[ 9 ]重新整合涉及的内容包括 : (1)逆部门化和碎片化。这一点在英国通过合并、把一 些功能相近的机构重新组合成部门化的组织 ,取消了一些 准政府机构 ,以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地 方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。 (2)大部门式治理。在布莱尔政府时期 ,这是重新整合 的一个中心要素。英国的中央政府和美国的联邦政府建立 了一些大部门的体制 ,如美国的国土安全部 ,以应对“9· 11”恐怖袭击时期部门的极度分散化产生的无效和低效。 在英国 ,就业和福利被归入了工作和养老金部等。这些改 革的一种新的特征主要在于它们当中包括了信息技术的融 和。 (3)重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些 外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进 行。至今这方面一个最显著的例子是美国 28000名机场安 全人员从私人承包商那里转到联邦文官系统。另一个著名 的例子是英国承包铁路轨道建设的公司在 2000年夏破产 后 ,这一铁轨建设再次被收回国有。 (4)恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎 片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公 共管理导致的分散的竞争的无政府主义 ,一些提议开始重 新强调秩序 ,特别是在信息技术领域。在英国 ,一些集中的 电子变革项目受到了大量的资助。 (5)极大地压缩行政成本。这首先是作为布什政府的 联邦绩效努力的一部分提出来的 ,但在英国得到了更多的 政治上的关注。比如 , 2004年 ,英国工党和一些反对党提出 了在 5年时间里减少 8万名文官 (总数是 53万 )的计划。 从长远来看 ,文官的职位将减少 15万个 ,差不多减少整个 文官队伍的四分之一。 (6)重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链 ,以实现 由较新的信息技术提供的生产力的提高。这一作法涉及重 新设计公务支撑功能 ,事务处理系统 ,或者事务由政府机构 直接承担 ,或外包。 (7)集中采购和专业化。美国在这方面进展很快 ,相比 之下 ,英国在部门和机构采购之间还有大量的重复。2004 年 ,英国财政部的一项效率评估指出 ,在未来 4年里 ,在一 系列的措施中 (包括由少数几个主要的采购中心来进行采 购 ,而不是像现在那样在国家层面有 270个部门和机构在进 行采购 )可以节省 200亿英镑。 (8)以“混合经济模式 ”为基础的共享服务。鼓励较小 的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相 关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性 的 ,在运作中反应迟钝和僵化 ,而共享的服务提供采用的是 一些较灵活的方式。 (9)网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员 的预算最大化 ,而是为相互高度连接的公共机构、准政府和 非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检 查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止 这种多重管理队伍的建立。 登力维认为 ,与重新整合中包括的狭隘的众人参与式 治理的变革相对照 ,整体主义的改革旨在简化和变革政府 机构与其客户之间的整个关系。它是以公众的需要为基础 的。这一以需要为基础的整体性治理远远超越了公众参与 治理过程的传统范围。它与新公共管理强调企业过程管理 不同 ,把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为 基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相 关的公共部门网络 ———确定新的宏观结构 ,组织重组 ,过程
©A中国行政管理》公共管理 重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革，对新问题 行协调，比如使海陆空三军合作，也可以在少数和许多功能 灵活反应的新模式。1 之间进行协调，比如健康保障和社会保障。第三，整合可以 2.整体性治理 在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人 整体性治理包含以下方面的内容： 公司之间进行。 (1)互动的信息搜寻和提供。这对于产生所有其他以 希克斯以目标和手段，在三个层次上区分了几种不同 需要为基础的整体主义因素来说是最基本的。政府信息系 类型的政府，见图1。 统的一个任务就是让一些具有知识的公民和企业去发现如 目标互相冲爽 何在政府机器中进行表达和报告，如果需要，根据可适用的 规则和规章来做出最恰当的决定。互动的机制（利用信息 浙进式政府 贵族式政府 技术而不是以纸质为基础的形式)会自动地催促机构人员 合作的、婆合应付的 没有治理 和系统对人民的需要和偏好采取更整体性的看法。 协同型政府 目标和组织关系 (2)以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。一个 不冲夹亦不相互增强 例子就是英国的工作与养老金部的养老金服务处，它把所 整体性政府 碎片化政府 有与老人相关的福利集中起来进行提供。 互相竟争和争夺 (3)一站式服务提供。其形式有多种，包括一站式商店 (在一个地方提供多种行政服务)，一站式窗户（与特定的顾 目标互相增强 客进行面对面的交往)以及网络整合的服务。对政府机构 图1目标和手段的关系 来说，一站式服务提供的动力在于把一些分散的服务功能 资料来源：Perri6 Taran山Holistic Govemance:The Nar Refom 集中起来，以便解决一些重复的问题。“只问一次的方法 Agenda New York:Palgrave,2002.p31. 表明了政府致力于不断使用已经搜集的信息，而不是重复 首先是目标和手段层次上的机构之间的直接冲突。比 地搜集同一信息。 如，贸易工业部的通过放松管制、促进电子商务的政策可能 (4)数据库。通常的行政状况是不同的信息掌握在各 同数据资料保护委员会的保护消费者隐私的政策直接相冲 不相干的层次、互不适应的行政系统中，使得信息要么常常 突。其结果便是出现“贵族式政府”(baronial govemment), 很难得到运用，要么只用于具体的研究需要。而数据库使 在这一政府中，部门和机构通过小争论和小冲突来获得自 得有关福利税收和保障领域里每一个案的数据都可以得 己的地盘”独立性以及对相关领域的控制。但在这一政 到，使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。 府中，人们想取得政策目标和保持手段的整合的期望被降 (5)重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法 低了。 确保项目小组着重整个过程，而不人为地去划分现存机构 与此相对的是整体性政府，这一政府力图从一系列明 的边界。比如一些国家现在正在简化政府表格。加拿大要 确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关 求把有关长达30页的补助金申请减少一半。通过把现有 系的工具。英国正在进行这种整体性治理的试验，包括启 信息技术系统里的信息这些信息以前都是分开储存的)集 动社区反贫困的目标，它将所有相关的干预活动（住房、就 中起来，它们能完全取代表格。 业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等)集中到 (6)灵活的政府过程，旨在使政府决策在与企业最好的 一起，重塑专业运作和投资项目。在这里，合作不仅是需要 实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。灵活性结构 的两个要件是监视、预报和预测系统，以及能考虑“意外发 的，而且各自还要重新安排自己的功能目标，以使这些目标 同反贫困的目标相一致。 生并在标准程序中注入灵活应变的系统。 协同型政府(pined,up)问的问题是“我们能够一起做 (7)可持续性。新公共管理通常无视能源的使用和环 境影响，它只关注于企业运作取向，忽略了企业负面的外部 什么？”，而整体性政府问的问题则是需要谁参与，并在什 么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西”。在协同 效应：而以服务为基础的整体主义则认真考虑公民和企业 型政府中，目标和手段是一致的，但两者之间互不增强。碎 的需要，将这些需要适合于追求可持续性的环保组织的要 求，并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。 片化政府的情况则是目标互相增强，而手段则相互冲突。 渐进式政府的情况则是目标互相冲突，而手段则互相增强。 3.希克斯的观点 一般认为如果目标冲突，其结果则是灾难性的。但林德布 希克斯从整体性治理涉及的关键活动以及这些活动涉 洛姆的著作表明，对协作活动抱不同结果的期望并不妨碍 及的三个层面来开展他的论述。这些关键的活动包括政 在日常运作中的互相容忍。 策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在 希克斯认为，贵族式政府与渐进式政府充其量是令人 三个层面上取得一种一贯性：第一，它可以将不同层次的治 失望的和无法接受的。由于协同型政府尤其是整体性政府 理或同一层次的治理进行整合，比如地方机构内部的不同 部门，中央机构与地方机构之间，或地方贸易政策制定官员 会涉及协调和整合两个概念，因而有必要对这两个概念做 与中央贸易管制者之间等。第二，可以在一些功能内部进 一区分。在希克斯看来，协调指的是确立有关合作和整体 运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决 54 2008年第10期总第280期 C 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 54 2008年第 10期 总第 280期 重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革 ,对新问题 灵活反应的新模式。[ 10 ] 21整体性治理 整体性治理包含以下方面的内容 : (1) 互动的信息搜寻和提供。这对于产生所有其他以 需要为基础的整体主义因素来说是最基本的。政府信息系 统的一个任务就是让一些具有知识的公民和企业去发现如 何在政府机器中进行表达和报告 ,如果需要 ,根据可适用的 规则和规章来做出最恰当的决定。互动的机制 (利用信息 技术而不是以纸质为基础的形式 )会自动地催促机构人员 和系统对人民的需要和偏好采取更整体性的看法。 (2)以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。一个 例子就是英国的工作与养老金部的养老金服务处 ,它把所 有与老人相关的福利集中起来进行提供。 (3)一站式服务提供。其形式有多种 ,包括一站式商店 (在一个地方提供多种行政服务 ) ,一站式窗户 (与特定的顾 客进行面对面的交往 )以及网络整合的服务。对政府机构 来说 ,一站式服务提供的动力在于把一些分散的服务功能 集中起来 ,以便解决一些重复的问题。“只问一次 ”的方法 表明了政府致力于不断使用已经搜集的信息 ,而不是重复 地搜集同一信息。 (4)数据库。通常的行政状况是不同的信息掌握在各 不相干的层次、互不适应的行政系统中 ,使得信息要么常常 很难得到运用 ,要么只用于具体的研究需要。而数据库使 得有关福利、税收和保障领域里每一个案的数据都可以得 到 ,使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。 (5)重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法 确保项目小组着重整个过程 ,而不人为地去划分现存机构 的边界。比如一些国家现在正在简化政府表格。加拿大要 求把有关长达 30页的补助金申请减少一半。通过把现有 信息技术系统里的信息 (这些信息以前都是分开储存的 )集 中起来 ,它们能完全取代表格。 (6)灵活的政府过程 ,旨在使政府决策在与企业最好的 实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。灵活性结构 的两个要件是监视、预报和预测系统 ,以及能考虑“意外发 生 ”并在标准程序中注入灵活应变的系统。 (7)可持续性。新公共管理通常无视能源的使用和环 境影响 ,它只关注于企业运作取向 ,忽略了企业负面的外部 效应 ;而以服务为基础的整体主义则认真考虑公民和企业 的需要 ,将这些需要适合于追求可持续性的环保组织的要 求 ,并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。 31希克斯的观点 希克斯从整体性治理涉及的关键活动以及这些活动涉 及的三个层面来开展他的论述。这些关键的活动包括政 策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在 三个层面上取得一种一贯性 :第一 ,它可以将不同层次的治 理或同一层次的治理进行整合 ,比如地方机构内部的不同 部门 ,中央机构与地方机构之间 ,或地方贸易政策制定官员 与中央贸易管制者之间等。第二 ,可以在一些功能内部进 行协调 ,比如使海陆空三军合作 ,也可以在少数和许多功能 之间进行协调 ,比如健康保障和社会保障。第三 ,整合可以 在公共部门内进行 ,也可以在政府部门与志愿组织或私人 公司之间进行。 希克斯以目标和手段 ,在三个层次上区分了几种不同 类型的政府 ,见图 1。 图 1 目标和手段的关系 资料来源 : Perri 6. Towards Holistic Governance: The N ew Reform Agenda. New York: Palgrave, 20021 p311 首先是目标和手段层次上的机构之间的直接冲突。比 如 ,贸易工业部的通过放松管制、促进电子商务的政策可能 同数据资料保护委员会的保护消费者隐私的政策直接相冲 突。其结果便是出现“贵族式政府 ”( baronial government) , 在这一政府中 ,部门和机构通过小争论和小冲突来获得自 己的“地盘 ”、独立性以及对相关领域的控制。但在这一政 府中 ,人们想取得政策目标和保持手段的整合的期望被降 低了。 与此相对的是整体性政府 ,这一政府力图从一系列明 确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关 系的工具。英国正在进行这种整体性治理的试验 ,包括启 动社区反贫困的目标 ,它将所有相关的干预活动 (住房、就 业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等 )集中到 一起 ,重塑专业运作和投资项目。在这里 ,合作不仅是需要 的 ,而且各自还要重新安排自己的功能目标 ,以使这些目标 同反贫困的目标相一致。 协同型政府 ( joined - up)问的问题是“我们能够一起做 什么 ?”,而整体性政府问的问题则是“需要谁参与 ,并在什 么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西 ”。在协同 型政府中 ,目标和手段是一致的 ,但两者之间互不增强。碎 片化政府的情况则是目标互相增强 ,而手段则相互冲突。 渐进式政府的情况则是目标互相冲突 ,而手段则互相增强。 一般认为如果目标冲突 ,其结果则是灾难性的。但林德布 洛姆的著作表明 ,对协作活动抱不同结果的期望并不妨碍 在日常运作中的互相容忍。 希克斯认为 ,贵族式政府与渐进式政府充其量是令人 失望的和无法接受的。由于协同型政府尤其是整体性政府 会涉及协调和整合两个概念 ,因而有必要对这两个概念做 一区分。在希克斯看来 ,协调指的是确立有关合作和整体 运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决
公共管理《©A中国行政管理 策的想法，而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并 的机构的数目；(3)广度，用来衡量被结合到一起的相关的 在一起的专业实践与干预来执行来贯彻这些想法。这些概 活动这一衡量通常是跨学科和跨功能的)；(4)揭示，用来 念的关系可以以表1来表示。2] 衡量整合可能妨碍每一参与机构的核心事务的程度，或衡 表1几个概念之间的关系 量中央的活动、预算、专业重点或政治可信性在整合过程中 活动 协调 整合 面临的风险程度。 手段与目标之间的关系 信息、认知决定 执行、贯彻、实际行动 希克斯认为，一般来说，整合的程度越高，凝聚力就越 协同型政府 协同型协调 协同型整合 大，各自为政就越少，连接就越紧密。他引用费佛、爱默生 两个机构能够最一 即合作运作，但主要 等人的资源交换和资源依附理论来加以证明。该理论认 互相一致的目标，互相般地根据协议在各 强调防止负外部性 一致的手段，以及手段自的领域里运作 防止对一些项目来 为，资源整合的强度会产生这一状况：政治乐意交出自主性 致支持目标 彼此知道如何限制 说至关重要的使命 以换取其他好处。希克斯认为，强度、范围、广度和揭示并 负外部性 之间的冲突 非同起同落。一些低强度的整合其揭示可能出人意料的 整体性政府 整体性协週 整体性整合 高。1 手段互相增强，目标互 即知道互相介入的 整体性政府的最高 希克斯在指出了整体性治理概念框架和目标后，涉及 相增强，手段以互相增 必要性，但对要采 层次，建立无缝隙的 强的方式支持目标 取的行动未作界定 项目 了整体性治理中信任、信息系统、责任感和预算等几个重要 的功能性因素。他认为在组织之间建立信任是整体性治理 资料来源：Pemi6 Tov ans Holistic Govemance:The N er Refom A- 所需的一种关键性整合。信任是任何社会往前走的不可或 genda New York:Palgrave,2002.p34. 缺的因素。信任是一种代理关系，在这一关系中，委托人以 希克斯认为，整体性运作的一个中心的、正式的目标是 更有效地处理公众最关心的一些问题这与登力维的整体 将自身的利益建立在风险之上的方式行动。那么，在取得 性治理的以需要为基础是一个意思)，因此，考虑四个关键 和保持信任方面如何进行整合？需要什么样的整合技能？ 层面政策顾客群体组织和机构)的每一个层面的目标是 希克斯认为，需要考虑以下几个方面。41 有益的。政策层面的目标涉及对特定领域进行公共干预的 ()确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统。 整体目标。顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾 整体性管理需要一种新的信息分类和系统。 客的偏好。组织层面的目标是有效地管理各种组织关系。 (2)为跨边界运作“留出空间”。 机构目标是激活相关机构的活力。一般来说，顾客和机构 (3)建立互相理解和信任。 层面的目标是由地方层面产生和拥有的，而政策和组织层 (4)与其他机构对话以及考虑其他机构的运作。 面的目标则通常是由全国性和超国家层面形成并对此负责 (⑤)产生新的领导人和英雄。建立整合性思考和运作 的。人们以不同的动机进行整合性的运作。在许多关系 方式面临的一个挑战是如何在确立新的管理观点和能力的 中，参加者并不享有共同的目标，但这一状况并不必然影响 同时保持组织现有的知识基础和能力。推动和执行整体性 每一个参与者取得其自身目标的能力。大多数机构的整合 管理的新的英雄和领导人”不仅要有合法性，而且还要能 性运作具有多种目标，但聪明和有效的整体性运作通常要 够接触组织的信息资源和沟通渠道。 求至少其中的一个组织有一个明确和一致的目标 (6)跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含 一旦决定了目标，政务官与文官就必须确立一系列的 了风险，管理者需要高度容忍不确定性。 框架性决定。首先要作的是为每一层次的运作确定整合的 (7)没有控制的管理。跨边界的运作意味着在没有明 重点。在最高的层次上，目标是改进结果。为了做到这一 确交往规则的情况下与一些你对他无法进行控制的人一起 点，就有必要整合许多过程。例如，政策目标是提高就业 工作。跨边界的运作不是获得控制，而是意味着对人员行 率，那么一些主要的因素就是教育、家庭、流动性和交通、社 动较少的监督，给人较多的自主行动的机会。 会网络、对风险的态度、期望值、住房以及日托的代价。与 (8)建立承诺。在建立个人承诺方面有三种做法尤其 此相关的是公共部门和私人部门所有的机构，它们在这些 重要：与他人一起清楚地理解组织的使命和目标；高级管理 领域里提供、管制和推进政策动议。在顾客层次上，关注的 层看得见的行为方式，以及组织的人事政策。 重点是老人、孩子以及一些可能有犯罪倾向的年轻人。这 (9)推动整体性运作的公共管理者面临的一个挑战是 里的目标是涉及所有对这些群体的生活机遇产生重大影响 寻找一些最少受基层官员抵制的整体性运作的方法。一个 的机构。在输出层次，可以试图将所有涉及提供或管制某 方法是建立一些具有分散的团队的分散的结构，另一个方 项具体服务的机构组合到一起。在转换层次，目标是整合 法是采用激励机制。 所有涉及处理支付和来自民众的相关活动。最后，在最低 (10)在专业职位与支付方面，需要采用一些非正式的 层次上，要做的事就是将所有使用某类输入的活动结合起 方法来鼓励一些从事跨边界工作的人。 来，比如合并一个数据系统。 (11)培训。培训对于整体性治理准备组织的各级人员 另外一个观察整体性运作的有用方式是衡量整合运作 起着一种重要的作用。 的深度。这一衡量包括四个方面：(1)强度，用来衡量整合 在信息系统方面，希克斯认为首先有必要区分一下政 的活动之间需要共享的资源；(2)范围，用来衡量参与合作 府信息使用的三种类型。第一种类型展示的是政府的民主 2008年第10期总第280期 55 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 2008年第 10期 总第 280期 55 策的想法 ,而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并 在一起的专业实践与干预来执行来贯彻这些想法。这些概 念的关系可以以表 1来表示。[ 12 ] 表 1 几个概念之间的关系 活动 协调 整合 手段与目标之间的关系 信息、认知、决定 执行、贯彻、实际行动 协同型政府 协同型协调 协同型整合 互相一致的目标 ,互相 一致的手段 ,以及手段 一致支持目标 两个机构能够最一 般地根据协议在各 自的领域里运作 , 彼此知道如何限制 负外部性 即合作运作 ,但主要 强调防止负外部性 , 防止对一些项目来 说至关重要的使命 之间的冲突 整体性政府 整体性协调 整体性整合 手段互相增强 ,目标互 相增强 ,手段以互相增 强的方式支持目标 即知道互相介入的 必要性 ,但对要采 取的行动未作界定 整体性政府的最高 层次 ,建立无缝隙的 项目 资料来源 : Perri 6. Towards Holistic Governance: TheN ew Reform A2 genda. New York: Palgrave, 20021p34. 希克斯认为 ,整体性运作的一个中心的、正式的目标是 更有效地处理公众最关心的一些问题 (这与登力维的整体 性治理的以需要为基础是一个意思 ) ,因此 ,考虑四个关键 层面 (政策、顾客群体、组织和机构 )的每一个层面的目标是 有益的。政策层面的目标涉及对特定领域进行公共干预的 整体目标。顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾 客的偏好。组织层面的目标是有效地管理各种组织关系。 机构目标是激活相关机构的活力。一般来说 ,顾客和机构 层面的目标是由地方层面产生和拥有的 ,而政策和组织层 面的目标则通常是由全国性和超国家层面形成并对此负责 的。人们以不同的动机进行整合性的运作。在许多关系 中 ,参加者并不享有共同的目标 ,但这一状况并不必然影响 每一个参与者取得其自身目标的能力。大多数机构的整合 性运作具有多种目标 ,但聪明和有效的整体性运作通常要 求至少其中的一个组织有一个明确和一致的目标 一旦决定了目标 ,政务官与文官就必须确立一系列的 框架性决定。首先要作的是为每一层次的运作确定整合的 重点。在最高的层次上 ,目标是改进结果。为了做到这一 点 ,就有必要整合许多过程。例如 ,政策目标是提高就业 率 ,那么一些主要的因素就是教育、家庭、流动性和交通、社 会网络、对风险的态度、期望值、住房以及日托的代价。与 此相关的是公共部门和私人部门所有的机构 ,它们在这些 领域里提供、管制和推进政策动议。在顾客层次上 ,关注的 重点是老人、孩子以及一些可能有犯罪倾向的年轻人。这 里的目标是涉及所有对这些群体的生活机遇产生重大影响 的机构。在输出层次 ,可以试图将所有涉及提供或管制某 项具体服务的机构组合到一起。在转换层次 ,目标是整合 所有涉及处理支付和来自民众的相关活动。最后 ,在最低 层次上 ,要做的事就是将所有使用某类输入的活动结合起 来 ,比如合并一个数据系统。 另外一个观察整体性运作的有用方式是衡量整合运作 的深度。这一衡量包括四个方面 : (1)强度 ,用来衡量整合 的活动之间需要共享的资源 ; ( 2)范围 ,用来衡量参与合作 的机构的数目 ; (3)广度 ,用来衡量被结合到一起的相关的 活动 (这一衡量通常是跨学科和跨功能的 ) ; (4)揭示 ,用来 衡量整合可能妨碍每一参与机构的核心事务的程度 ,或衡 量中央的活动、预算、专业重点或政治可信性在整合过程中 面临的风险程度。 希克斯认为 ,一般来说 ,整合的程度越高 ,凝聚力就越 大 ,各自为政就越少 ,连接就越紧密。他引用费佛、爱默生 等人的资源交换和资源依附理论来加以证明。该理论认 为 ,资源整合的强度会产生这一状况 :政治乐意交出自主性 以换取其他好处。希克斯认为 ,强度、范围、广度和揭示并 非同起同落。一些低强度的整合其揭示可能出人意料的 高。[ 13 ] 希克斯在指出了整体性治理概念框架和目标后 ,涉及 了整体性治理中信任、信息系统、责任感和预算等几个重要 的功能性因素。他认为在组织之间建立信任是整体性治理 所需的一种关键性整合。信任是任何社会往前走的不可或 缺的因素。信任是一种代理关系 ,在这一关系中 ,委托人以 将自身的利益建立在风险之上的方式行动。那么 ,在取得 和保持信任方面如何进行整合 ? 需要什么样的整合技能 ? 希克斯认为 ,需要考虑以下几个方面。[ 14 ] (1) 确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统。 整体性管理需要一种新的信息分类和系统。 (2)为跨边界运作“留出空间 ”。 (3)建立互相理解和信任。 (4)与其他机构对话以及考虑其他机构的运作。 (5)产生新的领导人和英雄。建立整合性思考和运作 方式面临的一个挑战是如何在确立新的管理观点和能力的 同时保持组织现有的知识基础和能力。推动和执行整体性 管理的“新的英雄和领导人 ”不仅要有合法性 ,而且还要能 够接触组织的信息资源和沟通渠道。 (6)跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含 了风险 ,管理者需要高度容忍不确定性。 (7)没有控制的管理。跨边界的运作意味着在没有明 确交往规则的情况下与一些你对他无法进行控制的人一起 工作。跨边界的运作不是获得控制 ,而是意味着对人员行 动较少的监督 ,给人较多的自主行动的机会。 (8)建立承诺。在建立个人承诺方面有三种做法尤其 重要 :与他人一起清楚地理解组织的使命和目标 ;高级管理 层看得见的行为方式 ,以及组织的人事政策。 (9)推动整体性运作的公共管理者面临的一个挑战是 寻找一些最少受基层官员抵制的整体性运作的方法。一个 方法是建立一些具有分散的团队的分散的结构 ,另一个方 法是采用激励机制。 (10)在专业、职位与支付方面 ,需要采用一些非正式的 方法来鼓励一些从事跨边界工作的人。 (11)培训。培训对于整体性治理准备组织的各级人员 起着一种重要的作用。 在信息系统方面 ,希克斯认为首先有必要区分一下政 府信息使用的三种类型。第一种类型展示的是政府的民主
©PA中国行政管理》公共管理 角色，第二种是政府的治理角色，第三种是政府的服务提供 输出的质量或以现有资源达到的结果的优劣来分配资源。 者或至少是服务的资金筹措者角色。虽然大部分的信息系 但以绩效为基础的预算要做的一个重要决定是按照输出 统是在80年代和90年代“重塑活动盛行的时候（那时强 还是结果来决定预算。事实上，绩效为基础的预算常常是 调的是功能性的组织)发展起来的，但现在则有大量的电子 以输出而不是以结果为基础的。希克斯认为，虽然以结果 治理工具可以用来支持更多的整合。 为基础的预算在某些场合可以发挥一种有用的作用，但它 信息系统可供选择的战略可以有不少。选择之一是指 本身还不足以保证整体性的治理。以结果为基础的预算对 出一套所有中央政府部门、机构和地方政府必须遵守的数 政务类官员和管理者来说是信息集约和研究集约型的，要 据标准。另一个较极端的选择是对所有的人和企业建立单 耗费大量的时间。传统的以输入为基础的“逐个项目的预 一的中央数据库，每个部门和机构都可以使用，而不必每个 算尽管有它的局限，但预算运作非常省时。从“重塑时代 部门都去建立自己的数据库。当前，在整合的信息服务提 到整体性时代，预算的一大变化是强调输入的管理。整体 供往那里走这一问题上有一种核心的看法，即接近顾客。 性预算并不必然也不足以带来整体性的运作。预算执行面 在希克斯看来，决定这些技术是否用于政策整合或是 临的一个主要挑战是对处在不同治理层次和功能的管理者 否在功能领域内运用的因素是政治而非技术，在以整合的 和专业人员之间培育一种共同的文化、共享的知识和经历。 方式运用技术的地方，用技术代替政治来解决整合的障碍， 希克斯认为，作为公共管理的一种范式，整体性治理需 其范围是很有限的。此外，希克斯认为，整体性治理会提 要被制度化，以制度化的一些条件来衡量英国的状况，希克 出一些与隐私相关的道德问题。整体性治理与隐私互不相 斯认为，英国的社会经济状况适合于整体性运作，但总体而 容的观点是错误的，但是，找出使两者互相支持的方法则需 言，英国的整体性治理还没有完全制度化。那么，这一波的 要发展道德实践并将其制度化。 整体性治理是否会像以前那样偃旗息鼓？还是能通过制度 希克斯认为整体性治理最重要的是责任感。责任感一 化而得以持续一个时期，就像官僚模式和新公共管理模式 般可以分成以下三个方面：诚实，或正规，主要涉及公款使 那样？希克斯对此充满信心，整体性治理“至少是可以制度 用中的守规矩：效率，或狭义上的物有所值”，主要涉及公 化的”。 共服务提供或干预过程中的输入和输出之间的关系；有效 台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时，将整体性治理 性，或项目责任，主要涉及使行政官员对公共干预是否达到 与传统官僚制和新公共管理做了如下的归纳性比较，见表 公开发布的结果或标准负责。希克斯认为，整体性的责任 2. 感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚 表2公共行政三种典范的比较 实和效率责任不与这一目标相冲突，并通过用输出来界定 传统官僚制 新公共管理 整体性治理 需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性 时期 1980年代前 1980.2000 2000年后 和项目责任。此外，考虑责任产生的组织层次也是很重要 管理理念 公共部门形态管私人部门形态管 公私合伙中央地 的，可以在三个层次上寻求责任感。一是管理层次，通常通 理 理 方结合 过审计支出控制、预算计划、绩效衡量和政治监督来寻求 运作原则 功能性分工 政府功能部分整 政府整合型运作 责任感。二是法律层次，通常通过司法审查所忽略的现成 的行政法以及民法、通过法律争端可供选择的解决方式如 组织形态 层级节制 直接专业管理 网络式服务 特别行政法庭、准司法管制者等来寻求责任感。三是宪法 核心关怀 依法行政 运作标准与绩效 解决人民生活问 层次，通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过 指标 题 一些非正式的宪法规范来寻求责任感。6] 成果检验 注重输入 产出控制 注重结果 希克斯认为，使用政府工具、甚至使用很强的惩罚工具 来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事，尽管中央 权力运作 集中权力 单位分权 扩大授权 常常规定一些合作运作的形式，但工具的选择却使得机构 和地方政府的领导人有很大的回旋余地来选择合作的对 财务运作 公务预算 竞争 整合型预算 象。因此，有理由怀疑整体主义一定是中央化的说法。从 理论上讲，有理由认为以中央化来取得整体主义是一个糟 文官规范 法律规范 纪律与节约 公务伦理与价值 糕的战略，原因是人所共知的中央决策的局限。 运作资源 大量运用人力 大量利用信息科 网络治理 就预算而言，希克斯认为在20世纪80年代和90年代 技 的“重塑时期，英国出现了一种全新的预算形式，财政部对 政府服务 政府提供各种服 强化中央政府掌 政策整合解决人 项目 舵能力 民生活问题 一些界定的目标有了更大的控制权，而微观的开支以满足 政府制度与人民 这些目标的权力则较多地转移到了一些部门。90年代初， 时代特征 政府运作的逐步 政府引入竞争机 需求科技、资源的 摸索改进 制 美国澳大利亚等国的地方政府提出了一些走向整体性治 高度整合 理以及以绩效为基础的预算和“战略预算的动议。这涉 资料来源：彭锦鹏，全观型治理：理论与制度化策略[J]政治 及不再按照根据输入或活动界定的“逐个项目”，而是按照 科学论丛（台湾），2005(23) 56 2008年第10期 总第280期 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 公共管理 56 2008年第 10期 总第 280期 角色 ,第二种是政府的治理角色 ,第三种是政府的服务提供 者或至少是服务的资金筹措者角色。虽然大部分的信息系 统是在 80年代和 90年代“重塑 ”活动盛行的时候 (那时强 调的是功能性的组织 )发展起来的 ,但现在则有大量的电子 治理工具可以用来支持更多的整合。 信息系统可供选择的战略可以有不少。选择之一是指 出一套所有中央政府部门、机构和地方政府必须遵守的数 据标准。另一个较极端的选择是对所有的人和企业建立单 一的中央数据库 ,每个部门和机构都可以使用 ,而不必每个 部门都去建立自己的数据库。当前 ,在整合的信息服务提 供往那里走这一问题上有一种核心的看法 ,即接近顾客。 在希克斯看来 ,决定这些技术是否用于政策整合或是 否在功能领域内运用的因素是政治而非技术 ,在以整合的 方式运用技术的地方 ,用技术代替政治来解决整合的障碍 , 其范围是很有限的。[ 15 ]此外 ,希克斯认为 ,整体性治理会提 出一些与隐私相关的道德问题。整体性治理与隐私互不相 容的观点是错误的 ,但是 ,找出使两者互相支持的方法则需 要发展道德实践并将其制度化。 希克斯认为整体性治理最重要的是责任感。责任感一 般可以分成以下三个方面 :诚实 ,或正规 ,主要涉及公款使 用中的守规矩 ;效率 ,或狭义上的“物有所值 ”,主要涉及公 共服务提供或干预过程中的输入和输出之间的关系 ;有效 性 ,或项目责任 ,主要涉及使行政官员对公共干预是否达到 公开发布的结果或标准负责。希克斯认为 ,整体性的责任 感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位 ,确保诚 实和效率责任不与这一目标相冲突 ,并通过用输出来界定 需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性 和项目责任。此外 ,考虑责任产生的组织层次也是很重要 的 ,可以在三个层次上寻求责任感。一是管理层次 ,通常通 过审计、支出控制、预算计划、绩效衡量和政治监督来寻求 责任感。二是法律层次 ,通常通过司法审查所忽略的现成 的行政法以及民法、通过法律争端可供选择的解决方式如 特别行政法庭、准司法管制者等来寻求责任感。三是宪法 层次 ,通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过 一些非正式的宪法规范来寻求责任感。[ 16 ] 希克斯认为 ,使用政府工具、甚至使用很强的惩罚工具 来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事 ,尽管中央 常常规定一些合作运作的形式 ,但工具的选择却使得机构 和地方政府的领导人有很大的回旋余地来选择合作的对 象。因此 ,有理由怀疑整体主义一定是中央化的说法。从 理论上讲 ,有理由认为以中央化来取得整体主义是一个糟 糕的战略 ,原因是人所共知的中央决策的局限。 就预算而言 ,希克斯认为在 20世纪 80年代和 90 年代 的“重塑 ”时期 ,英国出现了一种全新的预算形式 ,财政部对 一些界定的目标有了更大的控制权 ,而微观的开支以满足 这些目标的权力则较多地转移到了一些部门。90 年代初 , 美国、澳大利亚等国的地方政府提出了一些走向整体性治 理以及“以绩效为基础 ”的预算和“战略 ”预算的动议。这涉 及不再按照根据输入或活动界定的“逐个项目 ”,而是按照 输出的质量或以现有资源达到的结果的优劣来分配资源。 但以“绩效为基础 ”的预算要做的一个重要决定是按照输出 还是结果来决定预算。事实上 ,绩效为基础的预算常常是 以输出而不是以结果为基础的。希克斯认为 ,虽然以结果 为基础的预算在某些场合可以发挥一种有用的作用 ,但它 本身还不足以保证整体性的治理。以结果为基础的预算对 政务类官员和管理者来说是信息集约和研究集约型的 ,要 耗费大量的时间。传统的以输入为基础的“逐个项目 ”的预 算尽管有它的局限 ,但预算运作非常省时。从“重塑 ”时代 到整体性时代 ,预算的一大变化是强调输入的管理。整体 性预算并不必然也不足以带来整体性的运作。预算执行面 临的一个主要挑战是对处在不同治理层次和功能的管理者 和专业人员之间培育一种共同的文化、共享的知识和经历。 希克斯认为 ,作为公共管理的一种范式 ,整体性治理需 要被制度化 ,以制度化的一些条件来衡量英国的状况 ,希克 斯认为 ,英国的社会经济状况适合于整体性运作 ,但总体而 言 ,英国的整体性治理还没有完全制度化。那么 ,这一波的 整体性治理是否会像以前那样偃旗息鼓 ? 还是能通过制度 化而得以持续一个时期 ,就像官僚模式和新公共管理模式 那样 ? 希克斯对此充满信心 ,整体性治理“至少是可以制度 化的 ”。 台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时 ,将整体性治理 与传统官僚制和新公共管理做了如下的归纳性比较 ,见表 2。 表 2 公共行政三种典范的比较 传统官僚制 新公共管理 整体性治理 时期 1980年代前 1980 - 2000 2000年后 管理理念 公共部门形态管 理 私人部门形态管 理 公私合伙 /中央地 方结合 运作原则 功能性分工 政府功能部分整 合 政府整合型运作 组织形态 层级节制 直接专业管理 网络式服务 核心关怀 依法行政 运作标准与绩效 指标 解决人民生活问 题 成果检验 注重输入 产出控制 注重结果 权力运作 集中权力 单位分权 扩大授权 财务运作 公务预算 竞争 整合型预算 文官规范 法律规范 纪律与节约 公务伦理与价值 运作资源 大量运用人力 大量利用信息科 技 网络治理 政府服务 项目 政府提供各种服 务 强化中央政府掌 舵能力 政策整合解决人 民生活问题 时代特征 政府运作的逐步 摸索改进 政府引入竞争机 制 政府制度与人民 需求科技、资源的 高度整合 资料来源 :彭锦鹏 1全观型治理 :理论与制度化策略 [ J ]. 政治 科学论丛 (台湾 ) , 2005 (23)