政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月/頁61~100 全觀型治理： 理論與制度化策略 彭錦鹏* 摘 要 英國學者培利希克斯主張下一世代的政府應爲全觀型政府(holistic government)、預防性政府、改變文化的政府及結果取向的政府。此種 全觀型治理的理論，基本上在解决政府及預算分部化後所造成的治理缺 陷。 在重點分析全觀型治理的理論之後·本文提出如何進行制度化以達 到全觀型治理境界的三項主要策略：建立線上治理基礎建設、建立整合 型粗織·和建立主動型文官體系。 全觀型治理的境界必須建立在綿密而精細的資訊體系·組織體系、 和主動的人事行政體系之上·對於目前絕大多數國家政府而言，仍弱相 當遙遠的目標。從民主政治的本質和發展來看·推動全觀型治理的境 界，需要依賴一個主動積極的公民社會·持被有力的進行政治参與監督 和行政参與監督·進而對於政府的財政預算充分發揮影響力，建立合理 的財政针畫及治理架構。 關键嗣：全觀型政府、線上治理、電子化政府、全球化、公共服務、行 政改革·新公共管埋 *中央研究院欧美研究所副研究員、围立台灣大學政治學系副教授 收稿日期：93年8月19日：通過日期：93年11月15日
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月∕頁 61～100 全 觀 型 治 理： 理論與制度化策略 彭錦鵬* 摘 要 英國學者培利希克斯主張下一世代的政府應為全觀型政府（holistic government）、預防性政府、改變文化的政府及結果取向的政府。此種 全觀型治理的理論，基本上在解決政府及預算分部化後所造成的治理缺 陷。 在重點分析全觀型治理的理論之後，本文提出如何進行制度化以達 到全觀型治理境界的三項主要策略：建立線上治理基礎建設、建立整合 型組織、和建立主動型文官體系。 全觀型治理的境界必須建立在綿密而精細的資訊體系、組織體系、 和主動的人事行政體系之上，對於目前絕大多數國家政府而言，仍屬相 當遙遠的目標。從民主政治的本質和發展來看，推動全觀型治理的境 界，需要依賴一個主動積極的公民社會，持續有力的進行政治參與監督 和行政參與監督，進而對於政府的財政預算充分發揮影響力，建立合理 的財政計畫及治理架構。 關鍵詞：全觀型政府、線上治理、電子化政府、全球化、公共服務、行 政改革、新公共管埋 *中央研究院歐美研究所副研究員、國立台灣大學政治學系副教授 收稿日期：93 年 8 月 19 日；通過日期：93 年 11 月 15 日
62全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 壹、前言 二十世紀行政學的發展基本上是建立在傅統的官僚體系組織之上。一 九八○年代以來，由於新公共管理運動的興起，以及從美國開始的政府再 造運動持續發酵，各國政府的組織及運作產生了重大的改變。但是在過去 二十年中，由於資引科技的不衡進步，電子化政府的新典範型態逐漸形 成。在新公共管理的行政改革和重子化政府的雨大潮流衝擊之下，二十一 世紀的政府將呈現何種型態，就成爲行政學者所關注的研究焦點。研究政 府將呈現何種型態，在理論層次上具有典範架構的意義，可以引導行政學 者在共同典範的指引下，逐步建立未來政府運作中所需要的各項制度 Lane and Ersson,2000;Wallis and Dollery,1999 Light,2000:Farazmand, 2001;Kernaghan et al.,2000;Denhardt,2000)。不論是政府的組織、法 律·規則、行政程序、人事制度、行政倫理·行政價值等等，都可以有所 遵循·深入探討。而對於未來政府的型態如能有較爲明確的掌握，不論是 從政人士、行政學者、常任文官·或甚至於一般民眾·都能對於政府的粗 織運作及政府所能夠提供的服務之效率·效能，及早建立眾所接受的常態 模式。 英國學者培利希克斯(Peri6)I首倡全觀型政府(holistic government) 之概念，主張下一世代之政府應爲全觀型政府、預防性政府、改變文化的 政府及結果取向的政府(6 Perri,1997;6 Perri et al.,1999;6 Perri et al., 2002)。2他並针對二十一世紀政府所處之政治·經濟·科技·環境，提 出未來全觀型政府應骸探行的制度變革。全觀型政府理念爲英國工黨布萊 爾政府所探用，並提出聯合型(joined-up)政府之各項改革措施。不論從 】培利希克斯(Pem6)是其本人自制之姓名(2003年9月10日作者於英国倫敦筋羡Pem 6本人時之就明)，援英文姓名之通例，區分6爲姓，Pmi高名。但爲避免引用上之誤 食·在引述及列言目時依Perri6本人原言之例使用6 Perri,併此就明。 2其三言言名分别肩：Holistic government(1997、Governing in the round:strategiesfor holistic government (1999)Towards holistic Governance:The New Reform Agenda (2002). 第二本和第三本者係與Diana Leat,.Kimberly Seltzer和Gerry Stoker合著
62 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 壹、前 言 二十世紀行政學的發展基本上是建立在傳統的官僚體系組織之上。一 九八○年代以來，由於新公共管理運動的興起，以及從美國開始的政府再 造運動持續發酵，各國政府的組織及運作產生了重大的改變。但是在過去 二十年中，由於資訊科技的不斷進步，電子化政府的新典範型態逐漸形 成。在新公共管理的行政改革和電子化政府的兩大潮流衝擊之下，二十一 世紀的政府將呈現何種型態，就成為行政學者所關注的研究焦點。研究政 府將呈現何種型態，在理論層次上具有典範架構的意義，可以引導行政學 者在共同典範的指引下，逐步建立未來政府運作中所需要的各項制度 （Lane and Ersson, 2000；Wallis and Dollery, 1999；Light, 2000；Farazmand, 2001；Kernaghan et al., 2000；Denhardt, 2000）。不論是政府的組織、法 律、規則、行政程序、人事制度、行政倫理、行政價值等等，都可以有所 遵循、深入探討。而對於未來政府的型態如能有較為明確的掌握，不論是 從政人士、行政學者、常任文官、或甚至於一般民眾，都能對於政府的組 織運作及政府所能夠提供的服務之效率、效能，及早建立眾所接受的常態 模式。 英國學者培利希克斯（Perri 6）1 首倡全觀型政府（holistic government） 之概念，主張下一世代之政府應為全觀型政府、預防性政府、改變文化的 政府及結果取向的政府（6 Perri, 1997；6 Perri et al., 1999；6 Perri et al., 2002）。2 他並針對二十一世紀政府所處之政治、經濟、科技、環境，提 出未來全觀型政府應該採行的制度變革。全觀型政府理念為英國工黨布萊 爾政府所採用，並提出聯合型（joined-up）政府之各項改革措施。不論從 1 培利希克斯（Perri 6）是其本人自創之姓名（2003 年 9 月 10 日作者於英國倫敦訪談 Perri 6 本人時之說明），援英文姓名之通例，區分 6 為姓，Perri 為名。但為避免引用上之誤 會，在引述及列書目時依 Perri 6 本人原書之例使用 6 Perri，併此說明。 2 其三書書名分別為：Holistic government (1997)、Governing in the round: strategies for holistic government (1999)、Towards holistic Governance: The New Reform Agenda (2002)。 第二本和第三本書係與 Diana Leat, Kimberly Seltzer 和 Gerry Stoker 合著
政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 63 理論層面或實務層面來加以衡量，全觀型治理(holistic governance)的理論 可望成爲二十一世紀有關政府治理的大型理論（grand theory),值得行政 學者廣泛加以研究。 未來政府的型態篇何，不但學界有不同的看法，OECD專青研究政府 治理的公共管理委員會也相當重視·以目前的行政學文默來看，主要可以 分成爲三種類型： 第一種類型是以OECD的研究成果篇代表(OECD,2001)，具體指出 未來政府所面對的各種環境變遷，包括社會更加多元、複雜、與分裂，媒 體和教育改變民眾對於政府服務的品質·髁責與信任的要求·然而，他們 對於未來政府的型態與特性，基本上則保持開放的態度，並沒有提出具體 的看法。 第二種類型是Guy Peters所提出來政府未來的治理模式(Peters,. 1997)。他所提出來的模式包括：市場式政府、参與式國家、彈性化政府、 以及解制型政府。四種治理的願景都含有公共利益的概念，也就是提供締 造一個良好政府的粽合性理念。不過，這四種模式仍然無法解答未來的政 府所可能共同具有的運作精神和原則。這四種政府型態都在描述政府在運 作時應骸探用何種粗織理念·而不是在描述未來政府在整體上所呈現的型 態或特徵。市場式政府主要的重點在強調利用競爭的市場概念，以加強人 事體制的競爭性·例如探用績效薪俸制以及其他私部門所探用的管理技 術。市場式政府就好像企業型政府一般，對於提供服務的政府部門，具有 較高的可行性，但是對於負青提供决策的政府部門而言，則探用市場機制 並非易事。参與式政府主要在強調全面品質管理的技術，運用政府官員形 成團除合作的機制，以加強政府的行政效率和效能·参與式政府的治理模 式，主要在减少層級節制的組織所形成的僵化效應，運用平台式的粗織以 加強溝通的功能。第三種彈性化政府主要在強調人事制度的彈性僱用，以 减少人事成本，並使政府的組織能夠更朝虛凝的方式來進行改革。最後一 種解制式政府基本上在強調賦予政府最大的管理自由，使政府能夠像市場 式政府一樣，模仿企業型政府的運作模式，增加創新的可能。從這四種模 式來看，他們所提供的理論價值在於，明確指出未來的政府在運作的原則 上，可能或必須具有的特徵
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 63 理論層面或實務層面來加以衡量，全觀型治理（holistic governance）的理論 可望成為二十一世紀有關政府治理的大型理論（grand theory），值得行政 學者廣泛加以研究。 未來政府的型態為何，不但學界有不同的看法，OECD 專責研究政府 治理的公共管理委員會也相當重視。以目前的行政學文獻來看，主要可以 分成為三種類型： 第一種類型是以 OECD 的研究成果為代表（OECD, 2001），具體指出 未來政府所面對的各種環境變遷，包括社會更加多元、複雜、與分裂，媒 體和教育改變民眾對於政府服務的品質、課責與信任的要求。然而，他們 對於未來政府的型態與特性，基本上則保持開放的態度，並沒有提出具體 的看法。 第二種類型是 Guy Peters 所提出來政府未來的治理模式（Peters, 1997）。他所提出來的模式包括：市場式政府、參與式國家、彈性化政府、 以及解制型政府。四種治理的願景都含有公共利益的概念，也就是提供締 造一個良好政府的綜合性理念。不過，這四種模式仍然無法解答未來的政 府所可能共同具有的運作精神和原則。這四種政府型態都在描述政府在運 作時應該採用何種組織理念，而不是在描述未來政府在整體上所呈現的型 態或特徵。市場式政府主要的重點在強調利用競爭的市場概念，以加強人 事體制的競爭性，例如採用績效薪俸制以及其他私部門所採用的管理技 術。市場式政府就好像企業型政府一般，對於提供服務的政府部門，具有 較高的可行性，但是對於負責提供決策的政府部門而言，則採用市場機制 並非易事。參與式政府主要在強調全面品質管理的技術，運用政府官員形 成團隊合作的機制，以加強政府的行政效率和效能。參與式政府的治理模 式，主要在減少層級節制的組織所形成的僵化效應，運用平台式的組織以 加強溝通的功能。第三種彈性化政府主要在強調人事制度的彈性僱用，以 減少人事成本，並使政府的組織能夠更朝虛擬的方式來進行改革。最後一 種解制式政府基本上在強調賦予政府最大的管理自由，使政府能夠像市場 式政府一樣，模仿企業型政府的運作模式，增加創新的可能。從這四種模 式來看，他們所提供的理論價值在於，明確指出未來的政府在運作的原則 上，可能或必須具有的特徵
64全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 第三種類型是主張未來政府將呈現的共同模式·其中最明顯得到共藏 的是有關電子化政府的理論(Gronlund,2002;Fountain,2001;Dai,2000; Kamarck et al.,1999)。其次則是類如全觀型政府的理論。政府運作透過資 訊科技而全面電子化或稱數位化，已是必然的趨勢，而不再是一種理論的 構想。各國政府的電子化只有程度·層次的差異，而不再是有與無的區别。 全觀型治理的核心關鍵則是有鑑於全球政經情勢已大幅、快速變動，全球 化·區域化的風潮日趨渗入政府的治理機制，快速變遷已成爲常態，政府 的治理理念也必須探用全新的觀點以求適應。全觀型政府是使政府能觀照 全體，變成預防性·整合性、改變文化·結果取向的政府，而能跨越政府 層級、部會功能分裂的差距，提供人民更好的服務。 基於以上之分析，本文將群細躬介全觀型治理之理論架構，並予以深入· 多面向的探討其可行性、可欲性。在此基礎上，從國際情勢的轉變、政府結構 的改變、人民對政府治理的要求、公共管理理論與實踐的發展、資訊科技的發 展與運用等不同因素考慮，建搆具有跨國可行性實現全觀型治理的具體策略及 演進步骤。由於全觀型治理觀念在國内尙未經引介，本文將先扼要予以析論。 贰、全觀型政府是什麽？ 全觀型政府這個觀念的起源，基本上在挑戰從十九世紀以來各國政府 的基本結構原則。各國政府在部會層級的組織·長久以來都是以功能作爲 區分的標準，也就是功能分化是分部化的基本原則(6Prri,1997:16)·但 是道種區分部會的原則，在過去二十幾年政府改革的大風潮裹面，明顯無 法有效應付許多跨越功能邊界的重大問題。回顧一九八○年代以來，世界 各國的人民一方面不希望再增加稅務的負擔，另方面又希望中央政府能夠 解决教育·衛生、犯罪、以及就業的問題。不論是英國爲首的西敏寺 (Westminster)國家的新公共管理，或是美國在一九九O年代所進行的新 政府運動，都企圖改變政府的運作方式，减少管制、增加競爭，尤其是私 人部門的競爭，以增進政府的效率和效能，並同時達到减少公共支出的目 的。希克斯認爲，一九八○年代和一九九○年代早期所遺留下來的政府間 題是，人民對於公共部門的信任感降低、支出膨脹、政府缺乏效能、政府
64 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 第三種類型是主張未來政府將呈現的共同模式。其中最明顯得到共識 的是有關電子化政府的理論（GrÖnlund, 2002；Fountain, 2001；Dai, 2000； Kamarck et al., 1999）。其次則是類如全觀型政府的理論。政府運作透過資 訊科技而全面電子化或稱數位化，已是必然的趨勢，而不再是一種理論的 構想。各國政府的電子化只有程度、層次的差異，而不再是有與無的區別。 全觀型治理的核心關鍵則是有鑑於全球政經情勢已大幅、快速變動，全球 化、區域化的風潮日趨滲入政府的治理機制，快速變遷已成為常態，政府 的治理理念也必須採用全新的觀點以求適應。全觀型政府是使政府能觀照 全體，變成預防性、整合性、改變文化、結果取向的政府，而能跨越政府 層級、部會功能分裂的差距，提供人民更好的服務。 基於以上之分析，本文將詳細引介全觀型治理之理論架構，並予以深入、 多面向的探討其可行性、可欲性。在此基礎上，從國際情勢的轉變、政府結構 的改變、人民對政府治理的要求、公共管理理論與實踐的發展、資訊科技的發 展與運用等不同因素考慮，建構具有跨國可行性實現全觀型治理的具體策略及 演進步驟。由於全觀型治理觀念在國內尚未經引介，本文將先扼要予以析論。 貳、全觀型政府是什麼？ 全觀型政府這個觀念的起源，基本上在挑戰從十九世紀以來各國政府 的基本結構原則。各國政府在部會層級的組織，長久以來都是以功能作為 區分的標準，也就是功能分化是分部化的基本原則（6 Perri, 1997: 16）。但 是這種區分部會的原則，在過去二十幾年政府改革的大風潮裏面，明顯無 法有效應付許多跨越功能邊界的重大問題。回顧一九八○年代以來，世界 各國的人民一方面不希望再增加稅務的負擔，另方面又希望中央政府能夠 解決教育、衛生、犯罪、以及就業的問題。不論是英國為首的西敏寺 （Westminster）國家的新公共管理，或是美國在一九九○年代所進行的新 政府運動，都企圖改變政府的運作方式，減少管制、增加競爭，尤其是私 人部門的競爭，以增進政府的效率和效能，並同時達到減少公共支出的目 的。希克斯認為，一九八○年代和一九九○年代早期所遺留下來的政府問 題是，人民對於公共部門的信任感降低、支出膨脹、政府缺乏效能、政府
政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 65 負責的對象錯誤等等。而這些問題的基本來源，都是因僞政府組織是按照 功能性的原則來做爲區分· 希克斯認爲·在功能性粗織的原則之下，政府的運作造成以下的結果 (6 Perri,.1997:26): 1.高成本。 2.錯誤行爲的集中化。 3.對於改變行爲的做法認藏粗糙。 4.思考眼光短淺。 5.過於注重治療而欠缺預防。 6.欠缺協調、將惡化的問題丢在一起。 7.弈鑑的對象錯誤。 8.負責的對象錯誤。 針對以上的結果，希克斯指出，英國在一九八○年代一方面已經把許 多管理的責任下放到地方政府，例如學校和醫院，但是另一方面則透過財 政部和其他各部會，將控制和决策權集中到中央政府。其結果就是，財政 部變成許多决策過程的瓶頸。文官的士氣因此低落，地方機關對於民眾的 負責任情形也因此而弱化，人民對於政府的改革信任程度亦因此而降低。 他認爲政府組織的功能分化也造成·各個部會在單一年度的預算限制 之下運作，缺乏長遠的思考。預算超出會被懲罰，同樣的，預算花的比較 少，也會被財政部删减預算，如此就使得各個部會沒有節省資源的誘因， 也不會進行長遠規劃。如果再考慮政客所思考的只不過是一個選舉週期， 則政府部門更有必要長遠規劃。希克斯認爲，除了教育以外·大多數政府 所提供的服務，都是治療性的，而不是預防性的，也就是等到傷害已經構 成以後，政府才加以介入。數據顯示，在整個二十世紀裹，英國人壽命增 長的主要因素，醫藥只貢獻了五年(Bunker et al.,1994)。雖然警察大幅度 地增加，警政方面的支出也一直在增加，但是犯罪率也一直在增加。以醫 藥和警政的例子來看，預防性的公共衛生活動比例仍然很少，而犯罪預防 仍然在起步階段·這些都是以功能區分部會組織的原則下，最可能產生的 結果。 希克斯認爲，一九八○年代以來的改革，主要在追求效率和經濟，但
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 65 負責的對象錯誤等等。而這些問題的基本來源，都是因為政府組織是按照 功能性的原則來做為區分。 希克斯認為，在功能性組織的原則之下，政府的運作造成以下的結果 （6 Perri, 1997: 26）： 1. 高成本。 2. 錯誤行為的集中化。 3. 對於改變行為的做法認識粗糙。 4. 思考眼光短淺。 5. 過於注重治療而欠缺預防。 6. 欠缺協調、將惡化的問題丟在一起。 7. 評鑑的對象錯誤。 8. 負責的對象錯誤。 針對以上的結果，希克斯指出，英國在一九八○年代一方面已經把許 多管理的責任下放到地方政府，例如學校和醫院，但是另一方面則透過財 政部和其他各部會，將控制和決策權集中到中央政府。其結果就是，財政 部變成許多決策過程的瓶頸。文官的士氣因此低落，地方機關對於民眾的 負責任情形也因此而弱化，人民對於政府的改革信任程度亦因此而降低。 他認為政府組織的功能分化也造成，各個部會在單一年度的預算限制 之下運作，缺乏長遠的思考。預算超出會被懲罰，同樣的，預算花的比較 少，也會被財政部刪減預算，如此就使得各個部會沒有節省資源的誘因， 也不會進行長遠規劃。如果再考慮政客所思考的只不過是一個選舉週期， 則政府部門更有必要長遠規劃。希克斯認為，除了教育以外，大多數政府 所提供的服務，都是治療性的，而不是預防性的，也就是等到傷害已經構 成以後，政府才加以介入。數據顯示，在整個二十世紀裏，英國人壽命增 長的主要因素，醫藥只貢獻了五年（Bunker et al., 1994）。雖然警察大幅度 地增加，警政方面的支出也一直在增加，但是犯罪率也一直在增加。以醫 藥和警政的例子來看，預防性的公共衛生活動比例仍然很少，而犯罪預防 仍然在起步階段，這些都是以功能區分部會組織的原則下，最可能產生的 結果。 希克斯認為，一九八○年代以來的改革，主要在追求效率和經濟，但