第十四章政策分析中的创造性思维 政策科学并不是一门精确的（经验）科学，它与经验科学追求的目标有所不同：经验科学 追求真理，并寻求理解和预言：政策科学关心更有效地操纵或控制现实世界，寻求帮助决策 者做出更好的政策选择。同时，政策科学服从于科学的传统，遵循科学研究的程序，并具有 科学的精神气质。它强调尽可能使用科学的方法及理性分析，为科学的客观性、真理性、可 检验性而努力。这样，理性分析尤其是定量分析方法在政策研究或政策分析中占有重要的 席之地，是政策科学形成、发展的·个主要方法论基础。然而，理性分析方法仅仅是政策研 究或政策分析方法论的一个组成部分，而非全部。政策研究或政策分析并没有固定的模式和 一成不变的方法，它是一个复杂的创造性思维活动过程。在这一过程中，理性思维与超（非） 理性思维、定性方法与定量方法、事实分析与价值分析、形式思维与辩证思维交替、综合地 发挥作用。因此，对于超（非）理性思维或创造性思维在政策研究中的作用的研究应该成为 政策研究方法的一个主题。 第一节理性、有限理性和渐进主义 为了更好了解定量分析方法的地位、作用和内容，我们有必要先了解构成这些方法基础 或根据的理性（合理性）概念，以及对理性概念及理性主义模式的批评而形成的有限理性和渐 进主义的概念及模式。 一 理性和有限理性 1.理性与理性主义 政策研究中的定量分析方法及技术是建立在理性或合理性概念的基础之上的。所谓的理 性或合理性(rationality),简要地说就是人们强调经过理性的计算或推理，选择适当的手 段去实现目的的倾向。或者说，理性是指为达到一定的目的，解决一定的问题，人们使用冷 静、客观和准确的计算，利用己获取的信息或统计资料，对目的和手段进行分析，以求得最 佳最适的手段或解决办法，有效率地或有效地达成目的。这个概念是德国著名学者马克斯事 伯(Max Weber)最先提出的，是他将哲学的理性(reason)概念运用于社会学领域而得到的 个新术语，这个术语后来被广泛地运用于社会科学的各个领域，包括决策分析领域。 显然，理性方法是一种强调逻辑推理和精确的数学计算的方法，最典型的就是定量的分 析方法及其技术。而政策分析中的理性主义模式则是一种主张将理性方法（定量分析及定性 分析)作为政策研究的主导方法或唯一方法的观点。理性主义模式又可称为纯粹理性模式 (Pure Rationalism Model)或者是全面理性主义模式(Rational-comprehensive Model) 根据这一模式，为了一个理性的决策，政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及相 对权重，所有可能的备选方案，每一备选方案可能产生的所有后果：必须能够估计每一政策 方案可能得到或者失去的社会价值比例，能够选择最经济有效的政策方案。林德布洛姆将（纯 粹)理性模式的要点概括为：(1)决策者面对一个既定的问题：(2)理性人首先应该首先清 楚自己的目标、价值或要求，然后予以排列优先顺序：(3)他能够列出所有达成其目标的备
1 第十四章 政策分析中的创造性思维 政策科学并不是一门精确的(经验)科学，它与经验科学追求的目标有所不同：经验科学 追求真理，并寻求理解和预言；政策科学关心更有效地操纵或控制现实世界，寻求帮助决策 者做出更好的政策选择。同时，政策科学服从于科学的传统，遵循科学研究的程序，并具有 科学的精神气质。它强调尽可能使用科学的方法及理性分析，为科学的客观性、真理性、可 检验性而努力。这样，理性分析尤其是定量分析方法在政策研究或政策分析中占有重要的一 席之地，是政策科学形成、发展的一个主要方法论基础。然而，理性分析方法仅仅是政策研 究或政策分析方法论的一个组成部分，而非全部。政策研究或政策分析并没有固定的模式和 一成不变的方法，它是一个复杂的创造性思维活动过程。在这一过程中，理性思维与超（非） 理性思维、定性方法与定量方法、事实分析与价值分析、形式思维与辩证思维交替、综合地 发挥作用。因此，对于超（非）理性思维或创造性思维在政策研究中的作用的研究应该成为 政策研究方法的一个主题。 第一节 理性、有限理性和渐进主义 为了更好了解定量分析方法的地位、作用和内容，我们有必要先了解构成这些方法基础 或根据的理性(合理性)概念，以及对理性概念及理性主义模式的批评而形成的有限理性和渐 进主义的概念及模式。 一、 理性和有限理性 1．理性与理性主义 政策研究中的定量分析方法及技术是建立在理性或合理性概念的基础之上的。所谓的理 性或合理性(rationality)，简要地说就是人们强调经过理性的计算或推理，选择适当的手 段去实现目的的倾向。或者说，理性是指为达到一定的目的，解决一定的问题，人们使用冷 静、客观和准确的计算，利用已获取的信息或统计资料，对目的和手段进行分析，以求得最 佳最适的手段或解决办法，有效率地或有效地达成目的。这个概念是德国著名学者马克斯·韦 伯(Max Weber)最先提出的，是他将哲学的理性(reason)概念运用于社会学领域而得到的一 个新术语，这个术语后来被广泛地运用于社会科学的各个领域，包括决策分析领域。 显然，理性方法是一种强调逻辑推理和精确的数学计算的方法，最典型的就是定量的分 析方法及其技术。而政策分析中的理性主义模式则是一种主张将理性方法(定量分析及定性 分析)作为政策研究的主导方法或唯一方法的观点。理性主义模式又可称为纯粹理性模式 （Pure Rationalism Model）或者是全面理性主义模式（Rational-comprehensive Model）。 根据这一模式，为了一个理性的决策，政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及相 对权重，所有可能的备选方案，每一备选方案可能产生的所有后果；必须能够估计每一政策 方案可能得到或者失去的社会价值比例，能够选择最经济有效的政策方案。林德布洛姆将(纯 粹)理性模式的要点概括为：（1）决策者面对一个既定的问题；（2）理性人首先应该首先清 楚自己的目标、价值或要求，然后予以排列优先顺序；（3）他能够列出所有达成其目标的备
选方案：(4)调查每一备选方案所有可能的结果：(5)比较每一备逃选方案的可能结果：(6) 选择最能达成目标的各选方案。 从理性主义模式所表现出来的特征中可以发现，它同经济学中的“经济人”假设存在者 密切的联系。“经济人”假设认为：个人具有明确的个人价值序列观。他们总是设法扩大某 种满意的价值，而且他们总是能够找到一切适用的方法，并清楚地知道每一个方法所带来的 后果，因此总可以合理地做出选择，从而取得满意的价值。事实上，“经济人”理论为理性 主义模式提供了两个基本的假设：人具有无限的认识能力和存在一致的价值序列。一 显然，理性主义模式表现出来的是一种对“客观理性”的追求。这种可谓是理想化的决 策模式，或许反映了在民主社会中人们对于科学合理的公共政策的一种强烈要求。虽然带有 幻想的色彩，可是它对于社会价值的广泛重视，却成为当代政府有效进行公共决策的有益借 鉴。然而，理性主义模式所建立的假设基础同现实情况存在太多的差异，“全面理性的情势 司现实的决策情境存在太多的背离，它追求的是理想化”(John Fore过语)：它忽视了决策过 程的复杂性，片面夸大理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用，因而受到了来自各个方 面的批评，其中包括西蒙、林德布洛姆等人的批评，并由此提出不同的政策分析模式。这些 批评概括起来有如下几个方面： (1)假设前提方面。理性主义模式建立的一个基础假设是社会存在若一致的价值序列 即整个社会有一个为大众所共同认定和追求的价值、目标，而这些价值、目标不但可以知道 并日还可以量化显示。这样的一个假设受到了阿罗所提出的“不可能定理”的亚峻禄战」 在他的这个著名的定理中，阿罗否定了社会中存在若一致的价值观的可能性。的确，在现今 崇尚社会多元化的时代里，自由主义的真谛在于对于不同的价值观和偏好的宽容。因此，很 难找到一个让世人所普遍认同的价值取向。如果按照传统的权威社会中利用强制的手段做出 价值判断和利益分配，一来将背离民主自由社会的根本要求，同时更可能激化社会中矛盾。 理性主义模式的另一个假设前提是人的无限的认知能力。人类认识社会的过程需要借助 一系列的资源作为工具。所以，无限的认知能力是需要无限的资源作为基础的。但是，社会 中的各项资源都是稀缺的。对于政府来说，它的行为更是受到了米自各个方面的约束。这些 限制中，最大的制约也许是各个年度中政府的财政预算问题。有限的财政预算大大地束缚 政府就相关的政策问题所需要采取的活动的进行，从而难以达到所谓的“客观理性”。 (2)资料收集问题。理性主义模式所要求的目标的确定和选择方案的比较，需要完备的 信总作为前提。不过由于受到人为因素以及计算能力等的影响，充分完备的信总收集通常是 不能彻底达到的。 首先，人的认知能力是有限的。人并非是全知全能的，人脑存储和处理信息的能力是有 个限度的。同时，加上人的精力等生理条件的影响，决策者很难如同理性主义模式要求的 那样，对相关的信总悉数掌握和分析，并有效进行方案后果的评价和比较。尽管计算机的使 用，大大地提高了人们收集和处理信息的能力，但是，相应的程序设计和编制仍然需要经过 人脑，最终还是摆脱不了人为因素的制约。 其次，理性主义模式需要一个对所有价值与偏好的了解。可是，在实际的决策过程中是 Prenc-a 。参见朱志宏著公共政策台北：三民书同，195：49页 2
2 选方案；（4）调查每一备选方案所有可能的结果；（5）比较每一备选方案的可能结果；（6） 选择最能达成目标的备选方案。① 从理性主义模式所表现出来的特征中可以发现，它同经济学中的“经济人”假设存在着 密切的联系。“经济人”假设认为：个人具有明确的个人价值序列观。他们总是设法扩大某 种满意的价值，而且他们总是能够找到一切适用的方法，并清楚地知道每一个方法所带来的 后果，因此总可以合理地做出选择，从而取得满意的价值。事实上，“经济人”理论为理性 主义模式提供了两个基本的假设：人具有无限的认识能力和存在一致的价值序列。② 显然，理性主义模式表现出来的是一种对“客观理性”的追求。这种可谓是理想化的决 策模式，或许反映了在民主社会中人们对于科学合理的公共政策的一种强烈要求。虽然带有 幻想的色彩，可是它对于社会价值的广泛重视，却成为当代政府有效进行公共决策的有益借 鉴。然而，理性主义模式所建立的假设基础同现实情况存在太多的差异，“全面理性的情势 同现实的决策情境存在太多的背离，它追求的是理想化”（John Forest 语）；它忽视了决策过 程的复杂性，片面夸大理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用，因而受到了来自各个方 面的批评，其中包括西蒙、林德布洛姆等人的批评，并由此提出不同的政策分析模式。这些 批评概括起来有如下几个方面： （1）假设前提方面。理性主义模式建立的一个基础假设是社会存在着一致的价值序列， 即整个社会有一个为大众所共同认定和追求的价值、目标，而这些价值、目标不但可以知道， 并且还可以量化显示。③这样的一个假设受到了阿罗所提出的“不可能定理”的严峻挑战。 在他的这个著名的定理中，阿罗否定了社会中存在着一致的价值观的可能性。的确，在现今 崇尚社会多元化的时代里，自由主义的真谛在于对于不同的价值观和偏好的宽容。因此，很 难找到一个让世人所普遍认同的价值取向。如果按照传统的权威社会中利用强制的手段做出 价值判断和利益分配，一来将背离民主自由社会的根本要求，同时更可能激化社会中矛盾。 理性主义模式的另一个假设前提是人的无限的认知能力。人类认识社会的过程需要借助 一系列的资源作为工具。所以，无限的认知能力是需要无限的资源作为基础的。但是，社会 中的各项资源都是稀缺的。对于政府来说，它的行为更是受到了来自各个方面的约束。这些 限制中，最大的制约也许是各个年度中政府的财政预算问题。有限的财政预算大大地束缚了 政府就相关的政策问题所需要采取的活动的进行，从而难以达到所谓的“客观理性”。 （2）资料收集问题。理性主义模式所要求的目标的确定和选择方案的比较，需要完备的 信息作为前提。不过由于受到人为因素以及计算能力等的影响，充分完备的信息收集通常是 不能彻底达到的。 首先，人的认知能力是有限的。人并非是全知全能的，人脑存储和处理信息的能力是有 一个限度的。同时，加上人的精力等生理条件的影响，决策者很难如同理性主义模式要求的 那样，对相关的信息悉数掌握和分析，并有效进行方案后果的评价和比较。尽管计算机的使 用，大大地提高了人们收集和处理信息的能力，但是，相应的程序设计和编制仍然需要经过 人脑，最终还是摆脱不了人为因素的制约。 其次，理性主义模式需要一个对所有价值与偏好的了解。可是，在实际的决策过程中是 ① Charles E.Lindblom, The Policy-making Process, Englewood Cliff, NJ: Prentice-Hall Inc., 1968, p.13. ② 参见 范锡兵著. 渐进选择：非理性主义？政治学研究 1996（3）. ③ 参见 朱志宏著.公共政策.台北：三民书局，1995：49 页
否能够作到这一点，依然存在极大的疑问。即使可以得到，所得到的价值序列的真实性，也 是受到人们的质疑的。既然理性主义模式假定每个人都是“经济人”，那么他们都具有趋利 看害、最大化其个人利益的取向。于是，个人在面对一个同自己的利益紧密相关的偏好调查 时，就可能尽力夸大即将制定的方案给自己所带来的损害或者极力掩饰随之而来的收益。人 们这种潜在的机会主义行为，可能导致调查所得的价值序列失真。再次，决策者在进行决策 的过程中，政策的最终决定也并非如理性主义模式要求的那样，是严格建立在完备信息的基 础之上的。相反，资料的收集和处理有时是同决策同步进行的。 最后，按照理性主义模式所要求的信总收集，无疑需要耗费大量的金线和时间成本。这 同现实的许多情况的差距更是明显，而且同该模式本身所追求的经济最优的方案存在巨大的 抵触。 (3)决策者个人的问题。政策决策者应该是公正的、公平的、以民为先是理性主义模 式对制定者提出的基本要求，缺乏一个客观公允的立场和态度，决策者便不可能对社会中的 价值序列做出一个正确的评定。可是在实际的政治生活中，决策者常常受到诸如专业背景 个人价值观和利益集团等因素的影响。因为每个人的学习能力都是有限的，所以很少人可以 对社会中的各个领域的知识全部理解透彻。所以，决策者就只有可能对自己熟悉的领域做出 一个比较清楚的认识和评价。 另外，个人价值观的不同，也将使人们对同一个问题的看法存在差别。比如，在香港政 府就“赌球合法化”的问题进行决策的过程中，决策者之间的观点明显不同。一派的观点认 为：赌球合法化是利大于弊。因为它可以增加政府的税收收入和慈善事业的资金来源，还可 以减少处于非法状态中由于黑帮势力的介入所引发的社会不稳定：另一派的观点则担心赌球 合法化会破坏社会风气，产生一系列的社会问题。不过在现实中，决策者往往更容易受到利 益集团的左右。因为政府官员通常寻求连选连任，而这需要得到利益集团的支持，为此，决 策者有时候不得不调整自己的观点和立场，去迎合特定利益集团的需要。 2.有限理性 赫伯特·西蒙(Hlerbert A.Simon)批评（纯粹）理性概念及模式，提出有限理性的概念及 模式。西蒙认为，（纯粹）理性概念是依据古典经济学和统计决策论而发展起来的。它包含了 如下四个先决条件：(1)存在着数种可以相互取代的行为类别：(2)每类行为都能产生明确的 结果：（③）经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报：（④）经济主体拥有一套确定的偏 好程序，以便让他依其所好，选择他以为适当的行为。西蒙和马尔奇(Mar©h)两人认为现 实的决策者面临着的是这样一种情境：(1)模糊并且没有得到明确界定的问题：(2)有关选 择方案的不完备的信息：(3)有关“问题”背景和基准的不完备的信息：(4)有关假定选择 方案所达致后果的不完备的信息：(5)有关价值、偏好和利益的内容和排序的不完备的信息： (6)以及有限的时间、技术和资源。 西蒙指出，由于人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因 素，使得（纯粹）理性在实际中是不存在的。因此，西蒙认为，人类决策行为所依赖的是有限 理性(Bounded rationality),而不是（纯粹）理性，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性，而 是介于理性和非理性之间的东西。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因 素的制约，只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策。在此基础上，西蒙提出用有限
3 否能够作到这一点，依然存在极大的疑问。即使可以得到，所得到的价值序列的真实性，也 是受到人们的质疑的。既然理性主义模式假定每个人都是“经济人”，那么他们都具有趋利 避害、最大化其个人利益的取向。于是，个人在面对一个同自己的利益紧密相关的偏好调查 时，就可能尽力夸大即将制定的方案给自己所带来的损害或者极力掩饰随之而来的收益。人 们这种潜在的机会主义行为，可能导致调查所得的价值序列失真。再次，决策者在进行决策 的过程中，政策的最终决定也并非如理性主义模式要求的那样，是严格建立在完备信息的基 础之上的。相反，资料的收集和处理有时是同决策同步进行的。 最后，按照理性主义模式所要求的信息收集，无疑需要耗费大量的金钱和时间成本。这 同现实的许多情况的差距更是明显，而且同该模式本身所追求的经济最优的方案存在巨大的 抵触。 （3）决策者个人的问题。政策决策者应该是公正的、公平的、以民为先是理性主义模 式对制定者提出的基本要求，缺乏一个客观公允的立场和态度，决策者便不可能对社会中的 价值序列做出一个正确的评定。可是在实际的政治生活中，决策者常常受到诸如专业背景、 个人价值观和利益集团等因素的影响。因为每个人的学习能力都是有限的，所以很少人可以 对社会中的各个领域的知识全部理解透彻。所以，决策者就只有可能对自己熟悉的领域做出 一个比较清楚的认识和评价。 另外，个人价值观的不同，也将使人们对同一个问题的看法存在差别。比如，在香港政 府就“赌球合法化”的问题进行决策的过程中，决策者之间的观点明显不同。一派的观点认 为：赌球合法化是利大于弊。因为它可以增加政府的税收收入和慈善事业的资金来源，还可 以减少处于非法状态中由于黑帮势力的介入所引发的社会不稳定；另一派的观点则担心赌球 合法化会破坏社会风气，产生一系列的社会问题。不过在现实中，决策者往往更容易受到利 益集团的左右。因为政府官员通常寻求连选连任，而这需要得到利益集团的支持，为此，决 策者有时候不得不调整自己的观点和立场，去迎合特定利益集团的需要。 2．有限理性 赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon)批评(纯粹)理性概念及模式，提出有限理性的概念及 模式。西蒙认为，(纯粹)理性概念是依据古典经济学和统计决策论而发展起来的。它包含了 如下四个先决条件：(1)存在着数种可以相互取代的行为类别；(2)每类行为都能产生明确的 结果；(3)经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；(4)经济主体拥有一套确定的偏 好程序，以便让他依其所好，选择他以为适当的行为。西蒙和马尔奇（March）两人认为现 实的决策者面临着的是这样一种情境：（1）模糊并且没有得到明确界定的问题；（2）有关选 择方案的不完备的信息；（3）有关“问题”背景和基准的不完备的信息；（4）有关假定选择 方案所达致后果的不完备的信息；（5）有关价值、偏好和利益的内容和排序的不完备的信息； （6）以及有限的时间、技术和资源。 西蒙指出，由于人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因 素，使得(纯粹)理性在实际中是不存在的。因此，西蒙认为，人类决策行为所依赖的是有限 理性(Bounded rationality)，而不是(纯粹)理性，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性，而 是介于理性和非理性之间的东西。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因 素的制约，只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策。在此基础上，西蒙提出用有限
理性模式去取代（纯粹）理性模式。其要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求 的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案：决簧者在“满意”标准和有限理性之下， 面对一个简化了的决策，不必去检视“所有的”可能备选方案。 由于考虑到人的认知能力和决策资源的制约，有限理性主义模式并没有如理性主义模式 那样去追求一种“客观理性”，相反，它迫求的是一种“主观理性”。因此，决策者寻求的不 再是理想化的最优方案，而是产生于自身决策条件基础上的“满意”或“足够好”的方案。 同理性主义模式相比，有限理性主义模式的一个合理性表现在它所建立的假设基础之上。西 蒙摒弃了传统的“经济人”理论，提出了“行政人”的概念。“行政人”具有如下的特点： 他充分意识到把握决策环境中的各个方面的相互关系是不可能的，自觉地承认他对行政形势 的看法往往过于简单化，且只满足于“满足”的标准而不愿追求最大限度。而作为行政人 理性，它同传统的理性概念存在不同，因为它没有将一个额外范围的事实纳入考虑之内，这 些事实与情感、政治权力、群体互动、人性和脑力健康相关。正是因为减少了决策所需收集 的信息的范围和数量，决策者做出一项政策需要花费的成本将得到相当程度的降低。 虽姚右限理性丰义模式更能够直实地反映决策过得，并突出了非理性因素在政策分析中 的重要性（这一模式并未全盘否认理性的作用），但是，它还是没有摆脱理性主义模式所陷 入的割裂目的一 一手段联系的窠白。决策通常被形式化为一种手段一一目的关系：手段一般 被理解成是根据最后独立确定的目的（先于手段之前确立）进行评估和选择的。©因此，这 两种模式都遵循着这样一条路线：即先确定明确的目标，再依此为指导，选择合适的手段。 事实上，人们的价值偏好并非固定不变的，管理学中的马斯洛需求层次理论就证明了这一点。 当人们的较低层次的需求得到满足之后，便开始以更高层次的需求为目标，并将它当作是工 作或者生活的动力。应该注意的是，人们的许多行为通常受到社会环境的巨大影响。所以 制裂手段和目的之间的互动进行方案的抉择，便潜藏者方案偏离目标要求的可能性 二、渐进主义 林德布洛姆更强烈地批评理性概念及理性主义模式，并提出他的“渐进主义”概念及模 式。该模式在不同时期有不同的名称：它最初被称为“渐进主义“(Incrementalism),后来 叫做“边际调适科学”(Science of Muddling Through),后又变成“断续的渐进主义” (Dis iointed Incrementalism)。虽然名称不同，但是其内涵却基本上保持一致，如果说西 蒙主要是从理性的角度来修正、补充理性概念及理性主义模式的话，那么，林德布洛姆则可 以说是另起炉灶，提出了一种全然不同的决箭檬式 林德布洛姆认为，政策制定决不是理性主义者所说的是一种理性分析的过程，理性主义 模式与实际的政策制定过程不相符。尽管他同意某些分析工作对政策制定是必要的，但他对 那种把分析方法放到主导性的地位表示深深的怀疑。基于对美国联邦、州及地方政府机构的 政策过程的实际考察，他发现政策过程是如此零碎和复杂，涉入其中的有立法、行政和司法 部门、政党、压力团体和公民等各种政治力量，以至于理性分析只具有边际的效果。他在《政 治和市场》一书中论证说，在人类的智力和社会世界之间存在着如此之大的不配称，在形成 1959.pP79-8. ling Through".Public Administration Review 19 (Spring
4 理性模式去取代(纯粹)理性模式。其要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求 的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案；决策者在“满意”标准和有限理性之下， 面对一个简化了的决策，不必去检视“所有的”可能备选方案。 由于考虑到人的认知能力和决策资源的制约，有限理性主义模式并没有如理性主义模式 那样去追求一种“客观理性”，相反，它追求的是一种“主观理性”。因此，决策者寻求的不 再是理想化的最优方案，而是产生于自身决策条件基础上的“满意”或“足够好”的方案。 同理性主义模式相比，有限理性主义模式的一个合理性表现在它所建立的假设基础之上。西 蒙摒弃了传统的“经济人”理论，提出了“行政人”的概念。“行政人”具有如下的特点： 他充分意识到把握决策环境中的各个方面的相互关系是不可能的，自觉地承认他对行政形势 的看法往往过于简单化，且只满足于“满足”的标准而不愿追求最大限度。①而作为行政人 理性，它同传统的理性概念存在不同，因为它没有将一个额外范围的事实纳入考虑之内，这 些事实与情感、政治权力、群体互动、人性和脑力健康相关。正是因为减少了决策所需收集 的信息的范围和数量，决策者做出一项政策需要花费的成本将得到相当程度的降低。 虽然有限理性主义模式更能够真实地反映决策过程，并突出了非理性因素在政策分析中 的重要性（这一模式并未全盘否认理性的作用），但是，它还是没有摆脱理性主义模式所陷 入的割裂目的——手段联系的窠臼。决策通常被形式化为一种手段——目的关系：手段一般 被理解成是根据最后独立确定的目的（先于手段之前确立）进行评估和选择的。②因此，这 两种模式都遵循着这样一条路线：即先确定明确的目标，再依此为指导，选择合适的手段。 事实上，人们的价值偏好并非固定不变的，管理学中的马斯洛需求层次理论就证明了这一点。 当人们的较低层次的需求得到满足之后，便开始以更高层次的需求为目标，并将它当作是工 作或者生活的动力。应该注意的是，人们的许多行为通常受到社会环境的巨大影响。所以， 割裂手段和目的之间的互动进行方案的抉择，便潜藏着方案偏离目标要求的可能性。 二、渐进主义 林德布洛姆更强烈地批评理性概念及理性主义模式，并提出他的“渐进主义”概念及模 式。该模式在不同时期有不同的名称：它最初被称为“渐进主义“（Incrementalism），后来 叫做“边际调适科学”（Science of Muddling Through），后又变成“断续的渐进主义” （Disjointed Incrementalism）。虽然名称不同，但是其内涵却基本上保持一致。如果说西 蒙主要是从理性的角度来修正、补充理性概念及理性主义模式的话，那么，林德布洛姆则可 以说是另起炉灶，提出了一种全然不同的决策模式。 林德布洛姆认为，政策制定决不是理性主义者所说的是一种理性分析的过程，理性主义 模式与实际的政策制定过程不相符。尽管他同意某些分析工作对政策制定是必要的，但他对 那种把分析方法放到主导性的地位表示深深的怀疑。基于对美国联邦、州及地方政府机构的 政策过程的实际考察，他发现政策过程是如此零碎和复杂，涉入其中的有立法、行政和司法 部门、政党、压力团体和公民等各种政治力量，以至于理性分析只具有边际的效果。他在《政 治和市场》一书中论证说，在人类的智力和社会世界之间存在着如此之大的不配称，在形成 ① 参见范锡兵. 渐进选择：非理性主义？ 政治学研究 1996（3）. ② Charles E. Lindblom, The Science of “Muddling Through”. Public Administration Review 19 (Spring 1959),pp.79-88
操作目标所遇到的困难，在价值和评价标准上的不一致，以及利益团体对理性分析的抵制等 降低了公共政策分析的作用及质量，并使关于处理政策问题的建议或方案除了小的变化之 外，成为政治上不可分行的。他在《政策过程》中又认为，政治上可行的东西是“那种渐进 地或边际上不同现存政策，具有本质上的差别的方案不在此列”。 林德布洛姆提出了他的渐进主义的模式，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相 互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作是对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程。 他假定，政策制定是一个序列，即通过一条政治和分析步骤的长链、 一条没有开端和终结、 没有准确的边界的长链来展开。渐讲主义的要点是： (1)在政策问题的界定上，认为人们受知识和能力的限制，不可能对问题的所有方面 及相关的所有环境因素作全面系统的分析，而只需集中于人们熟悉的、有经验的那些方面上， 这就大大减少了分析的因素的数量及复杂性。 (2)在政策目标确立上，认为难以一下子就确定一个清晰明确的政策目标，而只需确 定一个大致的方向，在沿者方向前进的过程中，目标自然会逐渐明确起来，并且这给灵活调 整目标或方案留有余地。 (3)在政策方案的设计上，渐进主义并不要求对原有政策一揽子改变的全新方案，而 只要求对原有政策的部分修正、变化较小的方案，把创新限于边际性范围内。 (4)在政策方案的抉择上，渐进主义认为，政策的决策并非这运用理性分析的结果， 而是各种政治力量相互作用、协商或妥协的结果，方案的选定是根据现实政治力量的相互协 商、妥协所达到的平衡点敲定的。 从渐进主义模式的这些要点看来，渐进主义模式比前两种模式更加贴近政治生活。利益 集团对政治生活影响日益百大是现代政治发展的一个重要的特点。因此，一项政策是否能够 得到有效的支持，取决于它对于不同利益集团的损益状况。相比于理性主义模式和有限理性 主义模式来说，渐进主义追求的不仅仅是经济合理性，而是更进一步的政治合理性。受到经 济学自由竞争模式的影响，渐进主义抛弃了政策可以由表达集体之“普”的社会中心机构来 指导的看法。相反，政策是社会中无数社会团体一个“释放和吸收”(give-and-take)的结果。 ①于是，判断一项政策优劣的标准也随之发生了改变。 个好的政策的标准是政策制定者的 司同意。的确，在一个民主得到越来越多的人所认同和支持的时候，缺乏一定的公众支持的 政策，在执行将面临许多的阻力和困难。 渐进主义模式的另一个明显的优势在于：它更适合于处在当今社会变换频繁的环境下 人们追求平稳的心理。渐进主义强调政策只不过是对原有政策做出的边际性的调整和矫正， 并不鼓励创新。在面对一个复杂的政策问题时，运用渐进主义模式所取得的政策确实能够较 大地节约沉淀成本，减少社会剧烈变动的程度。许多渐进主义的批评者认为，做得更好通常 意味若偏离渐进主义：渐进主义者则认为，对于复杂的问题的解决常常意味若更加熟练地运 用渐进主义，并且极少偏离。阅 国嬷新讲主义模式麦现出了更名的直实性和合理性，但是，它也存在明显的局限性。尚 先，按照渐进主义途径取得的政策，必然只是反映最有权势的团体的利益，因为团体间存在 Amitai Etzioni,Mixed S a "third ach to de Revie Pc乙
5 操作目标所遇到的困难，在价值和评价标准上的不一致，以及利益团体对理性分析的抵制等 降低了公共政策分析的作用及质量，并使关于处理政策问题的建议或方案除了小的变化之 外，成为政治上不可分行的。他在《政策过程》中又认为，政治上可行的东西是“那种渐进 地或边际上不同现存政策，具有本质上的差别的方案不在此列”。 林德布洛姆提出了他的渐进主义的模式，即把政策制定看作各种政治力量、利益团体相 互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作是对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程。 他假定，政策制定是一个序列，即通过一条政治和分析步骤的长链、一条没有开端和终结、 没有准确的边界的长链来展开。渐进主义的要点是： （1）在政策问题的界定上，认为人们受知识和能力的限制，不可能对问题的所有方面 及相关的所有环境因素作全面系统的分析，而只需集中于人们熟悉的、有经验的那些方面上， 这就大大减少了分析的因素的数量及复杂性。 （2）在政策目标确立上，认为难以一下子就确定一个清晰明确的政策目标，而只需确 定一个大致的方向，在沿着方向前进的过程中，目标自然会逐渐明确起来，并且这给灵活调 整目标或方案留有余地。 （3）在政策方案的设计上，渐进主义并不要求对原有政策一揽子改变的全新方案，而 只要求对原有政策的部分修正、变化较小的方案，把创新限于边际性范围内。 （4）在政策方案的抉择上，渐进主义认为，政策的决策并非这运用理性分析的结果， 而是各种政治力量相互作用、协商或妥协的结果，方案的选定是根据现实政治力量的相互协 商、妥协所达到的平衡点敲定的。 从渐进主义模式的这些要点看来，渐进主义模式比前两种模式更加贴近政治生活。利益 集团对政治生活影响日益巨大是现代政治发展的一个重要的特点。因此，一项政策是否能够 得到有效的支持，取决于它对于不同利益集团的损益状况。相比于理性主义模式和有限理性 主义模式来说，渐进主义追求的不仅仅是经济合理性，而是更进一步的政治合理性。受到经 济学自由竞争模式的影响，渐进主义抛弃了政策可以由表达集体之“善”的社会中心机构来 指导的看法。相反，政策是社会中无数社会团体一个“释放和吸收”（give-and-take）的结果。 ①于是，判断一项政策优劣的标准也随之发生了改变。一个好的政策的标准是政策制定者的 同意。②的确，在一个民主得到越来越多的人所认同和支持的时候，缺乏一定的公众支持的 政策，在执行将面临许多的阻力和困难。 渐进主义模式的另一个明显的优势在于：它更适合于处在当今社会变换频繁的环境下， 人们追求平稳的心理。渐进主义强调政策只不过是对原有政策做出的边际性的调整和矫正， 并不鼓励创新。在面对一个复杂的政策问题时，运用渐进主义模式所取得的政策确实能够较 大地节约沉淀成本，减少社会剧烈变动的程度。许多渐进主义的批评者认为，做得更好通常 意味着偏离渐进主义；渐进主义者则认为，对于复杂的问题的解决常常意味着更加熟练地运 用渐进主义，并且极少偏离。③ 虽然渐进主义模式表现出了更多的真实性和合理性，但是，它也存在明显的局限性。首 先，按照渐进主义途径取得的政策，必然只是反映最有权势的团体的利益，因为团体间存在 ① Amitai Etzioni, Mixed Scanning: a “third approach to decision-making. Public Administration Review ② Amitai Etzioni, Mixed Scanning: a “third approach to making-making. Public Administration Review ③ Charles E. Lindblom, Still Muddling, Not Yet Through. Public Administration Review