第四章政策工具 政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时， 选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成即定 政策目标具有决定性影响。从这个意义上来说，政策工具研究是十分有必要的。然而，目 前国内的政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。本章将对政策 工具的几个基本问题加以探讨： 第一节政策工具概述 当我们研究政策工具时，首先会碰到这样一系列问题，比如什么是政策工具，政策工 具研究从何时开始以及政策工具该怎样分类等等。对于这些问题，从现有的文献中可以查 出相当多的资料，然而却找不到一个统一的答案。下面，我们先从政策工具研究的状况谈 起。 一、政策工具研究的兴起 对政策工具的研究有着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随有着对政策工具的 研究。目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。对工具的兴 趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来进行思考，这种转变被看成 是战后政府治理的最为重要的进步之一。 改策工只研究最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共 组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。此后，大量的假设和提 问都是以这一点作为基础的。工具研究并不必然的只与一个单一的学科相联系，相反，它 存在于社会科学的不同领域。在经济学领域，工具途径已经流行了相当长时间，为了达到 既定的经济利益，工资、价格以及社会福利政策在传统上一直就被当成工具来使用。在政 治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》(1953年)已论及政策工具的基本 原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展一 一是注重对工具 的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础：另一个发展方向是沿袭结构 一功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。法学领域同样包含者工具研究 途径，20世纪初，庞德(Pod)就提出过法律是一种社会控制工具的观点：公共行政学研 究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。 20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工只方面 的论著。其中，在80年代最有影响的著作可能要算胡德(C.Ho0)的《政府的工具》 (1983、1986):在90年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.Guy Peters and Frans K.M van Nispen)所主编的《公共政策工具》(1998)一书（该书是1992年春在荷兰 鹿特丹大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前政策工具研究的现状， 是一本很好的参考书)
1 第四章 政策工具 政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时， 选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成即定 政策目标具有决定性影响。从这个意义上来说，政策工具研究是十分有必要的。然而，目 前国内的政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。本章将对政策 工具的几个基本问题加以探讨。 第一节 政策工具概述 当我们研究政策工具时，首先会碰到这样一系列问题，比如什么是政策工具，政策工 具研究从何时开始以及政策工具该怎样分类等等。对于这些问题，从现有的文献中可以查 出相当多的资料，然而却找不到一个统一的答案。下面，我们先从政策工具研究的状况谈 起。 一、政策工具研究的兴起 对政策工具的研究有着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随有着对政策工具的 研究。目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。对工具的兴 趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来进行思考，这种转变被看成 是战后政府治理的最为重要的进步之一。 政策工具研究最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共 组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。此后，大量的假设和提 问都是以这一点作为基础的。工具研究并不必然的只与一个单一的学科相联系，相反，它 存在于社会科学的不同领域。在经济学领域，工具途径已经流行了相当长时间，为了达到 既定的经济利益，工资、价格以及社会福利政策在传统上一直就被当成工具来使用。在政 治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953 年）已论及政策工具的基本 原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具 的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构 —功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。法学领域同样包含着工具研究 途径，20 世纪初，庞德（Pond）就提出过法律是一种社会控制工具的观点；公共行政学研 究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。 20 世纪 80 年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面 的论著。其中，在 80 年代最有影响的著作可能要算胡德（C. Hood）的《政府的工具》 （1983、1986）；在 90 年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B. Guy Peters and Frans K. M. van Nispen)所主编的《公共政策工具》（1998）一书（该书是 1992 年春在荷兰 鹿特丹大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前政策工具研究的现状， 是一本很好的参考书）
最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这 些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么，是什么推动了工具研究的盛行呢？ 首先，理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者（实际操作者）保持密 切的联系，比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结 等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此 推动了对政策工具的研究。 其次，近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张，导致对 政府管理相关知识的需求增大，这就要求对社会政策问题做更名的科学与实证分析和码 究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此， 根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献。 第三，工具研究途径的但导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的 某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20世纪80年代初， 荷兰的吉尔霍德(Geelhoed)委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失 败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关健在于建立和发展一门政策工具理论并将它 付诸实践。 二、政策工具的内涵与分类 1.政策工具的内涵 对于什么是政策工具，由于研究者们的理解角度不同，给出的定义也是各不相同。有 学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”，或“一个行动者能 够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的的任何事物”；也有学者通过分类 或列出几组只体工具来对政策工只进行描述。这些观点都把工具看成是拥有某些共同特征 的活动，例如一项计划、一条法令。还有学者认为工具只具有正式（官方）和合法性特 征，如尼达姆(D.Barrie Needham)的定义就是“相对于公共主体的可用的具有合法性的治 理”①，许多坚持工具的正式特征的学者都赞成这个定义。然而，显而易见的是政策工具不 仅仅具有正式特征，现实中还存在着大量非正式工具。 得到广泛认同的观点是把政策工具看成是一种“客体”，如胡德就认为“工具”概急 可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。首先，工具可以被当 作是“客体”，尤其是在法律文献中，人们把法律和行政法规说成是工具，它指的是形成 法律和法规的一整套命令和规则。其次，工具也可以被当作一种“活动”，如林格林 (Arthur B.Ringeling)就把工具概念描述成为：“致力于影响和支配社会进步的具有共同特 性的政策活动的集合”。然而，这种区分定义法却在一定程度上模糊了“攻策”和“工 具”这两个概念之间的界限。如果说政策是“与某一社会问题相联系的行动或行为”，那 么，政策工具又是什么呢？因此，人们更倾向于把政策工具看作是“客体”。不幸的是， po er Unemlohe SeBGuy Peters and Frans KM.van Nispen (ds)Public Policy Instruments.Northampton:Edward Elgar
2 最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这 些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么，是什么推动了工具研究的盛行呢? 首先，理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者 (实际操作者) 保持密 切的联系，比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结 等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此， 推动了对政策工具的研究。 其次，近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张，导致对 政府管理相关知识的需求增大，这就要求对社会政策问题做更多的科学与实证分析和研 究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此， 根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献。 第三，工具研究途径的倡导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的 某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20 世纪 80 年代初， 荷兰的吉尔霍徳（Geelhoed）委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失 败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它 付诸实践。 二、政策工具的内涵与分类 1．政策工具的内涵 对于什么是政策工具，由于研究者们的理解角度不同，给出的定义也是各不相同。有 学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”，或“一个行动者能 够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的的任何事物”；也有学者通过分类 或列出几组具体工具来对政策工具进行描述。这些观点都把工具看成是拥有某些共同特征 的活动，例如一项计划、一条法令。还有学者认为工具只具有正式（官方）和合法性特 征，如尼达姆（D.Barrie Needham）的定义就是“相对于公共主体的可用的具有合法性的治 理”①，许多坚持工具的正式特征的学者都赞成这个定义。然而，显而易见的是政策工具不 仅仅具有正式特征，现实中还存在着大量非正式工具。 得到广泛认同的观点是把政策工具看成是一种“客体”，如胡德就认为“工具”概念 可以通过将之区分为“客体”和“活动”从而得到更明晰的理解。②首先，工具可以被当 作是“客体”，尤其是在法律文献中，人们把法律和行政法规说成是工具，它指的是形成 法律和法规的一整套命令和规则。其次，工具也可以被当作一种“活动”，如林格林 (Arthur B. Ringeling)就把工具概念描述成为：“致力于影响和支配社会进步的具有共同特 性的政策活动的集合”③。然而，这种区分定义法却在一定程度上模糊了“政策”和“工 具”这两个概念之间的界限。如果说政策是“与某一社会问题相联系的行动或行为”，那 么，政策工具又是什么呢？因此，人们更倾向于把政策工具看作是“客体”。不幸的是， ① D. Barrie Needham, Choosing the Right Policy Instruments, an Investigation of Two Types of Instruments, Physical and Financial, and a Study of Their Application to Local Problems of Unemployment. Aldershot: Gower, 1982. ② C.Hood, The Tools of Government, London: Macmillan , 1983. ③ See,B.Guy Peters and Frans K.M. van Nispen (eds.), Public Policy Instruments. Northampton: Edward Elgar Publishing.Inc.,1998, p.14
这种定义在将之具体化时却存在着困难 另外，欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为：“政府的行为 方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。①我国学者张成福的定义则是：“政 府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。® 要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点。首先，政策工具存在的理由是为了实现政 策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的：其次，政策工具仅仅是手段，而不是 目的本身。“条条大路通罗马”，政策工具的范围相当广泛，对其的选择也可具有相当大 的灵活性，第三，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的工具。 综上所述，我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的 具体手段和方式。 2.政策工具的分类 在很长一段时间甲，政策工具的分类主要依据工具特性来进行。为了形成一种明确的 分类，人们已经投入了不少的时间和精力。然而，现有的分类都不怎么让人满意，没有 个能够对政策工具做全面穷尽的介绍。由于分类标准不统一，学者们对于工具分类也都各 持己见。 荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen)最早试图对政策工具加以分类，他者重研究这样 的问题，即是否存在者一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种 般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探 讨。 美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些 工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔萝 推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。 著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工 具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新 近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信总转移工具。 胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下列四种广泛的 “政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来 处理公共问题 麦克唐纳尔和艾莫尔L.M.MeDonell and R.F.Elmore)根据工具所要获得的目标将政策 工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具 英格拉姆(H.M.Ingram)等人也做出了一个类似的分类，将政策工具分为激励、能力建 设、符号和规劝、学习四类。 加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(M Howlett and M.Ramesh)在《公共政策研究》 (1995)一书中根据政策工具的强制性程度来分类。他们将政策工具分为自愿性工具（非 强制性工具)、强制性工具和混合性工具三类。①与其他分类方法相比，他们的分类框架 张成福、党秀云. 北京：中国人
3 这种定义在将之具体化时却存在着困难。 另外，欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为：“政府的行为 方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。①我国学者张成福的定义则是：“政 府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。② 要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点。首先，政策工具存在的理由是为了实现政 策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的；其次，政策工具仅仅是手段，而不是 目的本身。“条条大路通罗马”，政策工具的范围相当广泛，对其的选择也可具有相当大 的灵活性，第三，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的工具。 综上所述，我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的 具体手段和方式。 2．政策工具的分类 在很长一段时间里，政策工具的分类主要依据工具特性来进行。为了形成一种明确的 分类，人们已经投入了不少的时间和精力。然而，现有的分类都不怎么让人满意，没有一 个能够对政策工具做全面穷尽的介绍。由于分类标准不统一，学者们对于工具分类也都各 持己见。 荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen) 最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样 的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出 64 种一 般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探 讨。 美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些 工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙 推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。 著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工 具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可能性。另一种更新 近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。 胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下列四种广泛的 “政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来 处理公共问题。 麦克唐纳尔和艾莫尔(L. M. McDonell and R. F. Elmore)根据工具所要获得的目标将政策 工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。 英格拉姆(H. M.Ingram)等人也做出了一个类似的分类，将政策工具分为激励、能力建 设、符号和规劝、学习四类。 加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什(M. Howlett and M. Ramesh)在《公共政策研究》 （1995）一书中根据政策工具的强制性程度来分类。他们将政策工具分为自愿性工具（非 强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。③ 与其他分类方法相比，他们的分类框架 ① [澳] 欧文．E．休斯．公共管理导论．北京：中国人民大学出版社，2001：99 页． ② 张成福、党秀云．公共管理学．北京：中国人民大学出版社，2001：62 页． ③ Michael Howlett and M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford University , 1995, p.85
更具解释力、更合理。 欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中认为绝大多数的政府干预往往可以通过四 方面的经济手段得以实现，它们是：(1)供应，即政府通过财政预算提供商品和服务： (2)补贴，它事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方式来资助私人经济领域 的某些个人，生产政府需要的商品和服务：(3)生产，只政府生产在市场上出售的商品和 服务：(4)管制，指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。Φ 林德和彼得斯认为政策工具是多元的，他们列出了以下的工具：命令条款、财政补 助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约。@ 我国学者张成福在《公共管理学》中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它 们是：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补 贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。⑧ 我们将政笛工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工 具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具 体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政 府达成政策目标。作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部 门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客 导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社 会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治 理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等（在下一节中，我们将对这三种工具加以 论述) 分类法的形成最初被看成是对工具理论的一个较早的贡献。到目前为止，对政策工具 分类的研究成果可说是相当丰硕的。尽管如此，我们还是不得不承认，可为工具理论奠定 基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。众多的问题对分类法的发展造成了阻碍：首 先，这些分类都不是穷尽的，现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性：其次，大 多数分类并没有相互区别，相互间并不具有排他性，研究中存在若灰色地带：第三，分类 的另一个障碍就是工具被看成是静态的，主体使用工具就好像是工匠使用锤子，经过一定 时间之后就形成了习惯，工具的微小变化被忽略，对工具的观念却依然一成不变。 三、政策工具的研究途径 国外政策工具的研究己形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主 要有如下四种基本途径： 1.工具主义 这种途径又称古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机 制：这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性：人们在大部分可预测的环境中可以期 待其产生的效果：并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研 究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范 。张成福、党秀云.公共管理学.北京：中国人民大学出版社，2001：62页. 4
4 更具解释力、更合理。 欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中认为绝大多数的政府干预往往可以通过四 方面的经济手段得以实现，它们是：（1）供应，即政府通过财政预算提供商品和服务； （2）补贴，它事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方式来资助私人经济领域 的某些个人，生产政府需要的商品和服务；（3）生产，只政府生产在市场上出售的商品和 服务；（4）管制，指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。① 林德和彼得斯认为政策工具是多元的，他们列出了以下的工具：命令条款、财政补 助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约。② 我国学者张成福在《公共管理学》中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它 们是：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补 贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。③ 我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工 具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具 体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政 府达成政策目标。作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部 门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客 导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社 会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治 理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等 (在下一节中，我们将对这三种工具加以 论述)。 分类法的形成最初被看成是对工具理论的一个较早的贡献。到目前为止，对政策工具 分类的研究成果可说是相当丰硕的。尽管如此，我们还是不得不承认，可为工具理论奠定 基本构架的令人信服的分类似乎并不存在。众多的问题对分类法的发展造成了阻碍：首 先，这些分类都不是穷尽的，现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性；其次，大 多数分类并没有相互区别，相互间并不具有排他性，研究中存在着灰色地带；第三，分类 的另一个障碍就是工具被看成是静态的，主体使用工具就好像是工匠使用锤子，经过一定 时间之后就形成了习惯，工具的微小变化被忽略，对工具的观念却依然一成不变。 三、政策工具的研究途径 国外政策工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主 要有如下四种基本途径： 1．工具主义 这种途径又称古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机 制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期 待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研 究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范 ① 欧文·E·休斯．公共管理导论．北京：中国人民大学出版社，2001：98 页． ② S.Linder, and B. Guy Peters, ‘The Study of Public Policy Instrument’, Policy Current, 1992, Vol. 2, No. 2. ③ 张成福、党秀云．公共管理学．北京：中国人民大学出版社，2001：62 页．
围。 工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政 策工具的特性先决定了的，政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷，这是一种工具 至上主义。这种途径假定，人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种 工具及其应用的解释：而且经过一定时间的研究，可望形成一整套工具理论以及确定有关 工具的各项原则。 2.过程主义 这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工 具之间有者重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性：怡当的工具并不 是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法：工具的恰当与否 是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具 的特性。 3.权变主义 这种途径又称工且一背最研究途径。它所持的是传统的社会计观点，认为工且选轻韬 的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目 的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的 研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。 权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用 过程，这种途径与古典途径的区别在于它认为工具的使用过程极其效果不仅由工具的特性 决定，而且由工具应用的环境或背景（包括执行组织、目标团体及其他利益相关组织和人员 等等)所决定。这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。在这里，那种无所不能 的工具至上主义受到了极大挑战。 4.建构主义 这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊 性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号 的或伦理的内涵)，又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种 途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实 践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构 建构主义研究途径在修正工具地位方面走得很远。它认为政策工具在政策系统内、在 决策领域和执行过程中并不起决定性作用而仅仅是决定政策过程的众多因素之一。这样 来，工其主义特征完全消失了。在这里，研究重心发生了转移，人们关心的不再是“工 具”，取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。 通过对这四种研究途径的介绍，我们可以看出，“政策工具”似乎是在逐步变得越来 越自我否定，从第一个途径到第四个途径的演变使得政策工具的“工具性”特征重要性被 降到如此低的程度，以至于给人们造成这样一种印象，似乎工具理论不再话用了。虽然实 际情况还没有这么严重，但是这种研究途径的变化却在一定程度上反映了政策工具的研究 走向及其发展过程中面临的威胁。 四、政策工具研究的主题与走向 5
5 围。 工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政 策工具的特性先决定了的，政策失败是由于所选择的政策工具存在着缺陷，这是一种工具 至上主义。这种途径假定，人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种 工具及其应用的解释；而且经过一定时间的研究，可望形成一整套工具理论以及确定有关 工具的各项原则。 2．过程主义 这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工 具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不 是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否 是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具 的特性。 3．权变主义 这种途径又称工具—背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择 的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目 的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的 研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。 权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用 过程，这种途径与古典途径的区别在于它认为工具的使用过程极其效果不仅由工具的特性 决定，而且由工具应用的环境或背景(包括执行组织、目标团体及其他利益相关组织和人员 等等)所决定。这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。在这里，那种无所不能 的工具至上主义受到了极大挑战。 4．建构主义 这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊 性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号 的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种 途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实 践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。 建构主义研究途径在修正工具地位方面走得很远。它认为政策工具在政策系统内、在 决策领域和执行过程中并不起决定性作用而仅仅是决定政策过程的众多因素之一。这样一 来，工具主义特征完全消失了。在这里，研究重心发生了转移，人们关心的不再是“工 具”，取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。 通过对这四种研究途径的介绍，我们可以看出，“政策工具”似乎是在逐步变得越来 越自我否定，从第一个途径到第四个途径的演变使得政策工具的“工具性”特征重要性被 降到如此低的程度，以至于给人们造成这样一种印象，似乎工具理论不再适用了。虽然实 际情况还没有这么严重，但是这种研究途径的变化却在一定程度上反映了政策工具的研究 走向及其发展过程中面临的威胁。 四、政策工具研究的主题与走向