统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有 个明确的认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。政策对象只有知晓了政 策，才能理解政策：只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。因此，各级政策执行机 构要努力运用各种手段，利用各种宣传工具，大张旗鼓地宣传政策的意义、目标，宜传实施 政策的具体方法和步骤。只有这样，才能为正确有效地执行政策打下坚实的思想基础。 2.政策分解 政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策 目标的必经之途。“没有一个长期的旨在取得重大成就的计划，是不能进行工作的。”①一般 说来，一项政策的推出，往往只是指出实现政策目标的基本方向，比较抽象。要使政策执行 顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的 “线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不素地进行。制定执行计划，应遵循下列 原则：一是客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断：计划的各项指标 不保守也不冒进：即不是垂手可得的，也不是经过努力仍是高不可攀的：有关人力、物力、 财力等条件，必须结确具体、切不可含糊笼统。一是话应性原则。编制的计别要右话应环培 变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。三是全面性的原则。编制计划 要能够统筹方方面面、理顺各种关系。切忌顾此失彼。计划前后衔接，轻重缓急有层次，不 同管理层次的计划各有侧重。四是一致性原则。要求政策执行机构内部各职能部门的工作目 标和政密目标保持一致，上下级的政笛目标保持一致，以增福组织上的续一性和方向上的 致性。 3.物质准备 物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指 必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。首先，执行者应根据政策执行活 动中的各项开支，本者既能保证执行活动正常开展，又坚持勒俭节约的原则编制预算。预算 必须报经有关部门批准后，才能执行，才算落实了活动经费。其次，是必要的设备准备，包 括交通工具、通讯器材、机械设备、办公用品等方面的淮备。只有做好充分的物质准备，才 能为有效的执行政策创造有利条件和环境。 4。组织准盔 组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况，直接决定着政策 目标的实现程度。列宁说过，“要有效地进行管理，.必须善于实际地进行组织工作。”组 织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领号 者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。 确定政策执行机构。这是组织准备中首要的任务。常规性、例行性政策的执行，如属 机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位的 方式或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者是牵涉面较广的政 策，则可组建临时办公机构.。以确保政策的有效执行，一日政策目标实现后，即行撒销。 选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因 ·列行运集8北人民出酸社社智8页 D列宁全集31卷).北京 6
6 统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有一 个明确的认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。政策对象只有知晓了政 策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策。因此，各级政策执行机 构要努力运用各种手段，利用各种宣传工具，大张旗鼓地宣传政策的意义、目标，宣传实施 政策的具体方法和步骤。只有这样，才能为正确有效地执行政策打下坚实的思想基础。 2．政策分解 政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策 目标的必经之途。“没有一个长期的旨在取得重大成就的计划，是不能进行工作的。”①一般 说来，一项政策的推出，往往只是指出实现政策目标的基本方向，比较抽象。要使政策执行 顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的 “线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。制定执行计划，应遵循下列 原则：一是客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断；计划的各项指标， 不保守也不冒进；即不是垂手可得的，也不是经过努力仍是高不可攀的；有关人力、物力、 财力等条件，必须精确具体、切不可含糊笼统。二是适应性原则。编制的计划要有适应环境 变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。三是全面性的原则。编制计划 要能够统筹方方面面、理顺各种关系。切忌顾此失彼。计划前后衔接，轻重缓急有层次，不 同管理层次的计划各有侧重。四是一致性原则。要求政策执行机构内部各职能部门的工作目 标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一 致性。 3．物质准备 物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指 必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。首先，执行者应根据政策执行活 动中的各项开支，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约的原则编制预算。预算 必须报经有关部门批准后，才能执行，才算落实了活动经费。其次，是必要的设备准备，包 括交通工具、通讯器材、机械设备、办公用品等方面的准备。只有做好充分的物质准备，才 能为有效的执行政策创造有利条件和环境。 ４．组织准备 组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况，直接决定着政策 目标的实现程度。列宁说过，“要有效地进行管理，.必须善于实际地进行组织工作。”②组 织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领导 者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。 确定政策执行机构。这是组织准备中首要的任务。常规性、例行性政策的执行，如属原 机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位的 方式或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者是牵涉面较广的政 策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行，一旦政策目标实现后，即行撤销。 选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因 ① 列宁全集(31 卷).北京：人民出版社，1985：463-464 页. ② 列宁选集(3 卷).北京：人民出版社，1995：477 页
素，是组织行为的主体，德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则。政策执行领导者的工 作主要是抓具体落实。因此，政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践 经验，要求具有较强的政策理解能力，具有沟通、协调能力：善于用人，做到人尽其用：具 有宽广的胸怀，善于处理人际关系：讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、随机 应变的方式方法，有步骤、有次序地推行政策实施。对于一般执行者来说，应具有本职工作 的业务知识和管理经验，善于领会领导意图，忠实有效地执行领导指示，保质保量完成政第 任务。 制定必要的管理法规制度。这可以明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有 个正常的秩序。这些法规制度主要有：（①）目标责任制。它主要围绕政策目标的实现，确保 每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政童过程中应该做什么、怎样做、做到何等地步和遇 到问题怎么办等。落实目标责任制，有利于政策目标的实现。（②）检查监督制度。目标责任 制制定后，有赖于认真忠实的执行，执行的效果如何，必须要有及时了解和恰当评判。检查 监督制度是目标责任制发生效用的联系环节，严格的检查监督制度是目标责任制得以落实的 保障机制。（③）奖励惩罚制度。有功必赏、有过必罚，赏罚分明，这一制度的建立使得整个 管理制度形成良性循环，保证整个管理制度稳步进行。目标责任制、检查监督制和奖惩制度 是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺 不可，共同形成推动政策全面、有效的实施的一套完整制度。 5.政策实验 政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时 反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步 暖、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。那些涉及全局关系的重大政策，非常规性政 策特别是带有风险性的政策，受各种因素制约，难以进行精确定量分析的政策，缺乏政策经 验，结果难以预料，后果影响深远的政策，都一定要经过政策实验。 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验 方案和总结实验结果三个阶段。 (1)选择实验对象。选择实验对象或“试点”，要根据政策方案的要求进行。随便地 找一个地方来试点固然不行，给试点创造得天独厚的特殊条件，“吃小灶”，人为地拔高“试 点”，以此证明政策是正确完善的，更不可取。试点必须在全局情况中具有典型性条件，这 些典型条件应只有普遍性，所以试点也称为典型实验。 (2)设计实验方案要周密。用于实验的政策方案可以是一个，也可以是两个或多个。 对于范围较广、变化较大的复杂问题，应该有在相同条件下的对照组，以便从比较中得出科 学的结论。在某些情况下试点还可以采取不公开的方式进行，称为“盲试”，这主要是为了 避免各种人为因素的干扰，防止失去试点的科学性】 (3)总结实验结果。分析和总结实验的结果是政策实验过程最关键的一个阶段。因为 总结阶段要根据实验的整个过程和最后结果，检验、评估、修改、补充或者否定政策方案。 这个阶段要注意这么几个问题：一是总结经验要实事求是，要对实施的整个过程和产生结果 的所有原因。讲行全面系统地考察和分析。分清些是最根本的最重要的原因，哪些是非根 本的次要的原因：哪些是必然性原因，哪些是偶然性原因。同样是成功的结果，通常可以证
7 素，是组织行为的主体，德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则。政策执行领导者的工 作主要是抓具体落实。因此，政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践 经验，要求具有较强的政策理解能力，具有沟通、协调能力；善于用人，做到人尽其用；具 有宽广的胸怀，善于处理人际关系；讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、随机 应变的方式方法，有步骤、有次序地推行政策实施。对于一般执行者来说，应具有本职工作 的业务知识和管理经验，善于领会领导意图，忠实有效地执行领导指示，保质保量完成政策 任务。 制定必要的管理法规制度。这可以明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有一 个正常的秩序。这些法规制度主要有：(1)目标责任制。它主要围绕政策目标的实现，确保 每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政策过程中应该做什么、怎样做、做到何等地步和遇 到问题怎么办等。落实目标责任制，有利于政策目标的实现。(2)检查监督制度。目标责任 制制定后，有赖于认真忠实的执行，执行的效果如何，必须要有及时了解和恰当评判。检查 监督制度是目标责任制发生效用的联系环节，严格的检查监督制度是目标责任制得以落实的 保障机制。(3)奖励惩罚制度。有功必赏、有过必罚，赏罚分明，这一制度的建立使得整个 管理制度形成良性循环，保证整个管理制度稳步进行。目标责任制、检查监督制和奖惩制度 是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺一 不可，共同形成推动政策全面、有效的实施的一套完整制度。 ５．政策实验 政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时 反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步 骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。那些涉及全局关系的重大政策，非常规性政 策特别是带有风险性的政策，受各种因素制约，难以进行精确定量分析的政策，缺乏政策经 验，结果难以预料，后果影响深远的政策，都一定要经过政策实验。 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验 方案和总结实验结果三个阶段。 （１）选择实验对象。选择实验对象或“试点”，要根据政策方案的要求进行。随便地 找一个地方来试点固然不行，给试点创造得天独厚的特殊条件，“吃小灶”，人为地拔高“试 点”，以此证明政策是正确完善的，更不可取。试点必须在全局情况中具有典型性条件，这 些典型条件应具有普遍性，所以试点也称为典型实验。 （２）设计实验方案要周密。用于实验的政策方案可以是一个，也可以是两个或多个。 对于范围较广、变化较大的复杂问题，应该有在相同条件下的对照组，以便从比较中得出科 学的结论。在某些情况下试点还可以采取不公开的方式进行，称为“盲试”，这主要是为了 避免各种人为因素的干扰，防止失去试点的科学性。 （３）总结实验结果。分析和总结实验的结果是政策实验过程最关键的一个阶段。因为 总结阶段要根据实验的整个过程和最后结果，检验、评估、修改、补充或者否定政策方案。 这个阶段要注意这么几个问题：一是总结经验要实事求是，要对实施的整个过程和产生结果 的所有原因，进行全面系统地考察和分析。分清哪些是最根本的最重要的原因，哪些是非根 本的次要的原因；哪些是必然性原因，哪些是偶然性原因。同样是成功的结果，通常可以证
明政策方案是正确的，但也可能是偶然因素促成的。同样是失败的结果，可能是由于政策方 案本身的错误所致，也有可能是试验过程中的人为差错而引起的。二是对成功经验要进行理 性思考，要分析研究这些经验适用的范围和条件，要分清哪些经验仅仅适用于试点本身，哪 些经验具有普遍意义：在运用这些经验时需要具备哪些条件，需要附加哪些条件。三是要重 视失败的经验。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验 能从正面回答我们应该怎么做，失败的经验却能直接告诉我们不应当怎样做。只有将两者结 合起来，才能知道必须怎样做 6.全面实 政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个 环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以 保证政策目标的圆满实现 7,协调与监控 政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关 人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致，木能保证执行话动的同步与和谐。木能摄 高工作效率，减少或杜绝人力、物力、财力、时间等方面的浪费。监控是政策实施过程的保 障环节。在实际的政策实施过程中，常常由于政策执行者认识上的差异等原因，造成对政策 理解的失当，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，往往会使政策执行 话动信离政带目标。因而必须对整个实施过程加福监督和控制。以保证政带的全面贯彻和落 实。 上述诸环节构成政策执行的功能活动过程。只有每个功能活动环节都做好了，政策执行 活动才能顺利进行，政策方案才能取得预期的政策效果。 二、政策执行的基本手段 政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标， 而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的 恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。研究政策执行手段是为了更好地运用这些手 段，更有效地完成政策执行任务。政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。 概括说来，主要有以下几类： 1,行政手段 行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式， 按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有者显著的特点：第一， 权威性。采用行政手段的行为主体是上级政府机关或上级领导，作用对象是下级政府机关或 工作人员。他们之间强调的是垂直领导关系，下级服从上级的关系。行政手段依靠强制性的 权威将国家的各项方针、政策准确无误，坚决有力地推行和落实。第二，强制性。强制性体 现于行政组织体系在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志，这就是说，行政主体所发出 的命令、规定、条例等都必须执行，有时属于根本不考虑价值补偿问题的无偿性服从，更有 甚者是要求无条件的绝对服从。当然，这同法律所具有的普遍约束力那种强制不尽相同，它 允许特别情况下的灵活机动。第三，对象的有限性和时效性。在实际工作中，行政指示、命
8 明政策方案是正确的，但也可能是偶然因素促成的。同样是失败的结果，可能是由于政策方 案本身的错误所致，也有可能是试验过程中的人为差错而引起的。二是对成功经验要进行理 性思考，要分析研究这些经验适用的范围和条件，要分清哪些经验仅仅适用于试点本身，哪 些经验具有普遍意义；在运用这些经验时需要具备哪些条件，需要附加哪些条件。三是要重 视失败的经验。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验 能从正面回答我们应该怎么做，失败的经验却能直接告诉我们不应当怎样做。只有将两者结 合起来，才能知道必须怎样做。 ６．全面实施 政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个 环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以 保证政策目标的圆满实现。 ７．协调与监控 政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关 人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐，才能提 高工作效率，减少或杜绝人力、物力、财力、时间等方面的浪费。监控是政策实施过程的保 障环节。在实际的政策实施过程中，常常由于政策执行者认识上的差异等原因，造成对政策 理解的失当，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，往往会使政策执行 活动偏离政策目标，因而必须对整个实施过程加强监督和控制，以保证政策的全面贯彻和落 实。 上述诸环节构成政策执行的功能活动过程。只有每个功能活动环节都做好了，政策执行 活动才能顺利进行，政策方案才能取得预期的政策效果。 二、政策执行的基本手段 政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标， 而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的 恰当与否直接关系到政策目标的能否顺利实现。研究政策执行手段是为了更好地运用这些手 段，更有效地完成政策执行任务。政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。 概括说来，主要有以下几类： １．行政手段 行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式， 按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着显著的特点：第一， 权威性。采用行政手段的行为主体是上级政府机关或上级领导，作用对象是下级政府机关或 工作人员。他们之间强调的是垂直领导关系，下级服从上级的关系。行政手段依靠强制性的 权威将国家的各项方针、政策准确无误，坚决有力地推行和落实。第二，强制性。强制性体 现于行政组织体系在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志，这就是说，行政主体所发出 的命令、规定、条例等都必须执行，有时属于根本不考虑价值补偿问题的无偿性服从，更有 甚者是要求无条件的绝对服从。当然，这同法律所具有的普遍约束力那种强制不尽相同，它 允许特别情况下的灵活机动。第三，对象的有限性和时效性。在实际工作中，行政指示、命
令等往往是就解决某一具体问题、完成某一项具体任务而做出的，因此，它的内容和发布的 对象是具体有限的。不仅如此，行政指令还有时效性，即它只对特定时间和特定对象有效， 而不象行政法规那样，适用范围具有广泛性。行政命令是法律的具体化、细目化、它弥补 法律的不足。 行政手段构成任何一种政策执行的不可少的基本因素。行政手段具有较强的约束力，带 有强制性，它要求在政策规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的 行政责任，受到一定的处罚。因此，在政策执行中使用行政手段容易做到协调统一，令行禁 止。特别是用此方法便于解决一些特殊的、紧追的、爆发性的问题，有利于扭转政策执行中 的不利局势，保证政策的顺利运行。但行政手段对上级机关的要求甚高，上级如有失误将会 导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极 性和创造性。有鉴于此，要把它限制在一定的范围内，切不可滥用。 2，法律手段 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司 法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的 法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规 范。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点 所谓的稳定性是指行政法规一经国家立法和行政机关颁布，就将在一定时期内生效，不会经 常变动，更不允许任何机关、社会团体和个人随意更改。行政法律和法规的修订必须根据客 观形势发展的要求，由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。所谓的规范性，是指它对 般人普遍适用，对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。法律和法规都要用极 其严格的语言，不能发生歧义，因为它是作为评价不同人们行为的共同标准。不同层次的法 律法规不得互相冲突，法规要服从法律，一般法律又要服从宪法。 法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障，依法行政、依法管理不仅具有权威性而 且具有科学性和客观性。只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保阵 政策执行活动有法可依。有章可循，从而有利于政策的顺利实施。法律手段使用的范围比较 广泛，尤其适用于解决那些共性的问愿。但是，在处理特殊的、个别的问愿时，还需要与行 政手段等相互补充。 3.经济手段 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原测，利用各种经济杠杆，调节政策执行过 程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工 资、利润、利息、税收、资众、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执 行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有如下三个特性：第一，间 接性。它不象行政手段那样是直接干预，而是利用经济杠杆作用对各个方面的经济利益进行 调节来实行间接控制的。第二，有偿性。与行政手段下的无偿服从不同，经济手段的核心在 于贯彻物质利益原则，注重等价交换原则，“有偿交换、互相计价”是其主要规则。有关各 方在获取自己经济利益的权益上是平等的。第三，关联性。一种经济手段的变化不仅会引起 社会多方面经济关系的连锁反应，而且会导致其它各种经济手段的相应调整，它不仅影响到 当前，而且会波及今后。 0
9 令等往往是就解决某一具体问题、完成某一项具体任务而做出的，因此，它的内容和发布的 对象是具体有限的。不仅如此，行政指令还有时效性，即它只对特定时间和特定对象有效， 而不象行政法规那样，适用范围具有广泛性。行政命令是法律的具体化、细目化、它弥补了 法律的不足。 行政手段构成任何一种政策执行的不可少的基本因素。行政手段具有较强的约束力，带 有强制性，它要求在政策规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的 行政责任，受到一定的处罚。因此，在政策执行中使用行政手段容易做到协调统一，令行禁 止。特别是用此方法便于解决一些特殊的、紧迫的、爆发性的问题，有利于扭转政策执行中 的不利局势，保证政策的顺利运行。但行政手段对上级机关的要求甚高，上级如有失误将会 导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极 性和创造性。有鉴于此，要把它限制在一定的范围内，切不可滥用。 ２．法律手段 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司 法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的 法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规 范。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。 所谓的稳定性是指行政法规一经国家立法和行政机关颁布，就将在一定时期内生效，不会经 常变动，更不允许任何机关、社会团体和个人随意更改。行政法律和法规的修订必须根据客 观形势发展的要求，由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。所谓的规范性，是指它对一 般人普遍适用，对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。法律和法规都要用极 其严格的语言，不能发生歧义，因为它是作为评价不同人们行为的共同标准。不同层次的法 律法规不得互相冲突，法规要服从法律，一般法律又要服从宪法。 法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障，依法行政、依法管理不仅具有权威性而 且具有科学性和客观性。只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障 政策执行活动有法可依。有章可循，从而有利于政策的顺利实施。法律手段使用的范围比较 广泛，尤其适用于解决那些共性的问题。但是，在处理特殊的、个别的问题时，还需要与行 政手段等相互补充。 ３．经济手段 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过 程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工 资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执 行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有如下三个特性：第一，间 接性。它不象行政手段那样是直接干预，而是利用经济杠杆作用对各个方面的经济利益进行 调节来实行间接控制的。第二，有偿性。与行政手段下的无偿服从不同，经济手段的核心在 于贯彻物质利益原则，注重等价交换原则，“有偿交换、互相计价”是其主要规则。有关各 方在获取自己经济利益的权益上是平等的。第三，关联性。一种经济手段的变化不仅会引起 社会多方面经济关系的连锁反应，而且会导致其它各种经济手段的相应调整，它不仅影响到 当前，而且会波及今后
实践证明，在政策执行过程中，只有正确贯彻物质利益原则，按客观经济规律办事，运 用经济手段来调整各方面的经济利益，将实施政策的任务与物质利益挂钧，并以责、权、利 相统一的形式固定下来，间接规范人们的行为，给人以内在的推动力，才能充分调动人们执 行政策的积极性和主动性，增强政策的效力，使政策目标得以实现。 各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划 地规定，更不能不加分析地套用。同时，在政策执行过程中，应注意把经济手段与行政手段， 法律手段有机结合使用，这样可以取得更佳的效果。 4.思想诱导手段 思想诱导手段是 一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱使 政策执行者和政策对象自觉自愿地去贳彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的 思想诱导手段有：制造舆论 一在政策形成之时就大力宜传，使政策的内容深入人心：说服 教育一一对少数不按政策执行或抵触的对象采取个别谈心，做深入细致的思想教育工作，乱 到以理服人，而不是以强力服人，以大话压人：协商对话一一在政策执行出现困难的情况下 决策者和执行者应就政策深层次问题商淡协议，并借此征询群众意见，尽可能在补充政策中 作适当调整：奖功罚过一一通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们的积极性。它 体现了社会主义按劳分配原则、公平原则和利益原则，实践证明这是一种很好的管理方法。 对政策执行得好的单位和个人给予精神和物质上的奖励，对违抗政策的对象给予惩戒，达到 宏扬正气，压抑邪气。 思想诱导手段有在对象上具有多元性，在方式上只有协调性，在作用上有若宏观控制性 的特点。它的最大好处在于是通过政府有计划地循循善诱，使政策执行者和政策对象自觉地 采取某种行为，因而不仅可以节省许多人力物力，而且更主要的是由于这种行为是出自心悦 诚服的自觉自愿，因而就能够牢固而持久：而其他行政手段的弊端则是“以力服人”，其结 果很可能是“非心服也，力不赡也”。因而当今各国的一个共同趋势，是发展思想诱导，尽 量减少强迫命令 政策执行手段随若社会的发展而变化。只要政策执行者能不以权力与强制为满足，用心 观察、总结和创造性地工作，就一定能学会使用多种有益的执行手段，大大提高政策的执行 效能，保证政策目标的预期实现。 第三节创造性执行政策的问题 政策执行有一些基本要求，或者说必须遵循某些基本原则。国内有的学者将这些原则概 括为典型性与普遍性相结合原则、追踪决策原则、实践检验原则：另一些学者则概括为严肃 性原则、创造性原则、协调性原则、反馈性原则等。我们认为，政策执行中最基本的要求（原 则)是如何将原则性与灵活性相统一的问题，也就是如何创造性执行政策问题。 一、原则性与灵活性相统一的要求 在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实际的需要，而 且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得 到顺利的实现
10 实践证明，在政策执行过程中，只有正确贯彻物质利益原则，按客观经济规律办事，运 用经济手段来调整各方面的经济利益，将实施政策的任务与物质利益挂钩，并以责、权、利 相统一的形式固定下来，间接规范人们的行为，给人以内在的推动力，才能充分调动人们执 行政策的积极性和主动性，增强政策的效力，使政策目标得以实现。 各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一 地规定，更不能不加分析地套用。同时，在政策执行过程中，应注意把经济手段与行政手段， 法律手段有机结合使用，这样可以取得更佳的效果。 ４．思想诱导手段 思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱使 政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的 思想诱导手段有：制造舆论——在政策形成之时就大力宣传，使政策的内容深入人心；说服 教育——对少数不按政策执行或抵触的对象采取个别谈心，做深入细致的思想教育工作，做 到以理服人，而不是以强力服人，以大话压人；协商对话——在政策执行出现困难的情况下， 决策者和执行者应就政策深层次问题商淡协议，并借此征询群众意见，尽可能在补充政策中 作适当调整；奖功罚过——通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们的积极性。它 体现了社会主义按劳分配原则、公平原则和利益原则，实践证明这是一种很好的管理方法。 对政策执行得好的单位和个人给予精神和物质上的奖励，对违抗政策的对象给予惩戒，达到 宏扬正气，压抑邪气。 思想诱导手段有在对象上具有多元性，在方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性 的特点。它的最大好处在于是通过政府有计划地循循善诱，使政策执行者和政策对象自觉地 采取某种行为，因而不仅可以节省许多人力物力，而且更主要的是由于这种行为是出自心悦 诚服的自觉自愿，因而就能够牢固而持久；而其他行政手段的弊端则是“以力服人”，其结 果很可能是“非心服也，力不赡也”。因而当今各国的一个共同趋势，是发展思想诱导，尽 量减少强迫命令。 政策执行手段随着社会的发展而变化。只要政策执行者能不以权力与强制为满足，用心 观察、总结和创造性地工作，就一定能学会使用多种有益的执行手段，大大提高政策的执行 效能，保证政策目标的预期实现。 第三节 创造性执行政策的问题 政策执行有一些基本要求，或者说必须遵循某些基本原则。国内有的学者将这些原则概 括为典型性与普遍性相结合原则、追踪决策原则、实践检验原则；另一些学者则概括为严肃 性原则、创造性原则、协调性原则、反馈性原则等。我们认为，政策执行中最基本的要求（原 则）是如何将原则性与灵活性相统一的问题，也就是如何创造性执行政策问题。 一、原则性与灵活性相统一的要求 在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与实际的需要，而 且也是政策本身提出的要求。坚持这一原则才能使政策得到有效执行，才能保证政策目标得 到顺利的实现