管理跟进，有的在管理过程中又进行更精细的组织，使之更加完善。国家在建立 和完善社会主义市场经济中首先要做大量的组织工作。如要培育和组建各种市 场：产品市场、金融市场、劳动力市场、知识产权市场、信息市场、文化传媒市 场、旅游市场等。大市场又包涵众多的中小市场，如金融市场包涵资本市场、证 券市场，产品包涵生产和流通市场，流通市场中又有国内市场和外贸市场、现货 和期货市场等等。市场的组建和完善虽然是根据经济规律、供求规律和竞争规律 自发逐渐建立起来的，但仅靠市场的自我组织是不够的，必须由国家通过行政和 法律法规加以引导组织整合，使之逐渐完善，这是经济法的首要任务。 市场经济的一个大特点是资源配置主要通过市场来实现，但“主要”不等于 “全部”。资源的相当部分要有国家进行组织开发利用，并作合理的配置。如土 地、森林、矿藏、海洋、水域等自然资源。按照我国宪法规定，土地分为国有和 集体所有，森林的一部分归集体所有。矿藏为国家所有，海洋归国家所有，部分 水域为集体所有，对这些自然资源的开发利用必须由国家来组织和管理。哪些可 以由市场配置，哪些又不能完全由市场配置，在配置中有哪些限制等等，必须依 据法律法规进行。因此，就有土地法、森林法、矿旷藏法、海洋法等自然资源的组 织和管理法规，梳理出主体资格，所有制和使用权的分离，使用权的时期以及权 利义务、责任、程序等规范，都由经济法担负着这些自然资源调配的大量组织管 理职能 国家组织经济的职能还体现在建设项目和国有企业的投资方面。国家投资的 组织工作主要是资金来源的形成，投资方向、规模、结构和布局上。 根据资金来源、项目性质和调控需要。国家投资分为直接投资和间接投资。 全部资金来源于国家的财政预算和专项拨款属于直接投资：利润提成、转贷、贴 息等方式属于间接投资。 国家投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领 域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地 区的经济和社会发展，推进科学技术进步和高新技术产业化，以及符合国民经济 和社会发展战略，促进城乡协调发展和城乡区域协调发展的项目。国家投资形成 固定资产。我国固定资产投资大体分为三类：一类是盈利性建设投资，它形成各 种生产能力，具有明显的经济效益，大部分是工业。二类是基础建设投资，形成
36 管理跟进，有的在管理过程中又进行更精细的组织，使之更加完善。国家在建立 和完善社会主义市场经济中首先要做大量的组织工作。如要培育和组建各种市 场：产品市场、金融市场、劳动力市场、知识产权市场、信息市场、文化传媒市 场、旅游市场等。大市场又包涵众多的中小市场，如金融市场包涵资本市场、证 券市场，产品包涵生产和流通市场，流通市场中又有国内市场和外贸市场、现货 和期货市场等等。市场的组建和完善虽然是根据经济规律、供求规律和竞争规律 自发逐渐建立起来的，但仅靠市场的自我组织是不够的，必须由国家通过行政和 法律法规加以引导组织整合，使之逐渐完善，这是经济法的首要任务。 市场经济的一个大特点是资源配置主要通过市场来实现，但“主要”不等于 “全部”。资源的相当部分要有国家进行组织开发利用，并作合理的配置。如土 地、森林、矿藏、海洋、水域等自然资源。按照我国宪法规定，土地分为国有和 集体所有，森林的一部分归集体所有。矿藏为国家所有，海洋归国家所有，部分 水域为集体所有，对这些自然资源的开发利用必须由国家来组织和管理。哪些可 以由市场配置，哪些又不能完全由市场配置，在配置中有哪些限制等等，必须依 据法律法规进行。因此，就有土地法、森林法、矿藏法、海洋法等自然资源的组 织和管理法规，梳理出主体资格，所有制和使用权的分离，使用权的时期以及权 利义务、责任、程序等规范，都由经济法担负着这些自然资源调配的大量组织管 理职能。 国家组织经济的职能还体现在建设项目和国有企业的投资方面。国家投资的 组织工作主要是资金来源的形成，投资方向、规模、结构和布局上。 根据资金来源、项目性质和调控需要。国家投资分为直接投资和间接投资。 全部资金来源于国家的财政预算和专项拨款属于直接投资；利润提成、转贷、贴 息等方式属于间接投资。 国家投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领 域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地 区的经济和社会发展，推进科学技术进步和高新技术产业化，以及符合国民经济 和社会发展战略，促进城乡协调发展和城乡区域协调发展的项目。国家投资形成 固定资产。我国固定资产投资大体分为三类：一类是盈利性建设投资，它形成各 种生产能力，具有明显的经济效益，大部分是工业。二类是基础建设投资，形成
社会再生产的基础，属于这一类投资主要是关系国计民生的基础设施、基础工业 的投资和一些非生产性建设的投资。再一类是消费性建设投资，它直接为消费者 服务，如住宅建设投资，重点是经济实用性住宅和廉租房投资。 国家组织经济的内容还包括国有企业的组建。国有企业资本的全部或主要由 国家投入成为国家所有的企业。国家企业的投资主体可以是一个国家授权投资主 体或两个以上国家授权投资主体组成。它可以是国有独资有限责任公司，也可以 为国家控股的股份有限责任公司。国有企业同其它所有制企业一样都从事生产经 营活动。国有企业也讲究营利，但并非以营利为唯一的目的。有的国有企业是为 公共利益服务的，担负国家经济发展战略的任务，投资组建哪种国有企业，采取 哪种经营方式，这是国民经济中重要组织工作，其大量的组织工作是由经济法承 担和规范的。 上面论及，国民经济的组织和管理是相互联系、相互依存、紧密配合的，国 民经济管理的主要内容对象是管理机构的设置、管理制度设计和制度的实施，国 民经济的管理范围较广，内容对象比较多，包括所有权、使用权、管理权、经营 权、处置权和收益权。国家对国民经济的管理是多方面多层次的，笔者这里所讲 的国民经济管理是指经济法调整的经济管理关系，主要体现在如下两个方面： 一是对国有资源的管理，根据我国宪法第九条第一款规定：“矿藏、水流、 森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属国家所有，即全民所有：由法律规 定属于集体所有的森林、草原、荒地、滩涂除外。”宪法这一规定，为国有资源 管理明确了内容对象。自然资源国家所有权，是管理权的核心。 国家自然资源所有权，是指国家作为所有人对自然资源进行占有、使用、收 益和处分的权利。国家所有权不能变更，但其中某些权能可以变通，所有权和使 用权可以分离，对于可分离的资源如矿产，使用权人对通过开采、加工所获得的 初级产品享有所有权，对于利用资源所得之物如水中的养鱼、草原放牧的牛羊和 果树、果品等，使用权人亦享有所有权。于是在管理工作方式上，便出现了单独 行使使用权、承包权和国有民营等形态，这些权能便由经济法予以规定。 国家对自然资源在国家所有权基础上，发展出一套具有特色的使用制度。该 制度和民法中的使用权不同，国家自然资源的使用人不仅享有国家资源的占有、 使用、收益的权能：在一定情况下还享有处分权能。国家自然资源的使用制度
37 社会再生产的基础，属于这一类投资主要是关系国计民生的基础设施、基础工业 的投资和一些非生产性建设的投资。再一类是消费性建设投资，它直接为消费者 服务，如住宅建设投资，重点是经济实用性住宅和廉租房投资。 国家组织经济的内容还包括国有企业的组建。国有企业资本的全部或主要由 国家投入成为国家所有的企业。国家企业的投资主体可以是一个国家授权投资主 体或两个以上国家授权投资主体组成。它可以是国有独资有限责任公司，也可以 为国家控股的股份有限责任公司。国有企业同其它所有制企业一样都从事生产经 营活动。国有企业也讲究营利，但并非以营利为唯一的目的。有的国有企业是为 公共利益服务的，担负国家经济发展战略的任务，投资组建哪种国有企业，采取 哪种经营方式，这是国民经济中重要组织工作，其大量的组织工作是由经济法承 担和规范的。 上面论及，国民经济的组织和管理是相互联系、相互依存、紧密配合的，国 民经济管理的主要内容对象是管理机构的设置、管理制度设计和制度的实施，国 民经济的管理范围较广，内容对象比较多，包括所有权、使用权、管理权、经营 权、处置权和收益权。国家对国民经济的管理是多方面多层次的，笔者这里所讲 的国民经济管理是指经济法调整的经济管理关系，主要体现在如下两个方面： 一是对国有资源的管理，根据我国宪法第九条第一款规定：“矿藏、水流、 森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属国家所有，即全民所有；由法律规 定属于集体所有的森林、草原、荒地、滩涂除外。”宪法这一规定，为国有资源 管理明确了内容对象。自然资源国家所有权，是管理权的核心。 国家自然资源所有权，是指国家作为所有人对自然资源进行占有、使用、收 益和处分的权利。国家所有权不能变更，但其中某些权能可以变通，所有权和使 用权可以分离，对于可分离的资源如矿产，使用权人对通过开采、加工所获得的 初级产品享有所有权，对于利用资源所得之物如水中的养鱼、草原放牧的牛羊和 果树、果品等，使用权人亦享有所有权。于是在管理工作方式上，便出现了单独 行使使用权、承包权和国有民营等形态，这些权能便由经济法予以规定。 国家对自然资源在国家所有权基础上，发展出一套具有特色的使用制度。该 制度和民法中的使用权不同，国家自然资源的使用人不仅享有国家资源的占有、 使用、收益的权能；在一定情况下还享有处分权能。国家自然资源的使用制度
在各个不同的资源领域内，形成不同的资源权属制度，如矿产资源的采矿权、森 林资源的采伐权、渔业资源的捕获权、水资源的利用权等。 国家对自然资源的利用，也有一系列的管理制度。除法律法规明确使用权人 的利用权利义务外，还可以用合同方式取得和转让利用权。国家对自然资源的使 用实行许可制度。目前，我国国有自然资源许可证的种类包括：用地许可证、采 伐许可证、放牧许可证、取水许可证、勘察许可证、采矿许可证等。 国家对自然资源的使用实行收费制并建立资源基金制度。 二是对国有资产的管理。国有资产除上面所说的国有资源外还包括国家投资 形成的固定资产：铁路、公路、大坝、水库、房屋建筑等：国有企业：工厂、商 场、公司、银行：事业单位：学校、医院、科研部门：还有货币、外汇储备。国 有资产是社会主义公有制经济的物质基础，是国家取得财政收入的主要源泉，也 是推进社会主义建设不断改善人民物质文化生活的重要保证。加强国有资产的管 理，保护国有资产及其权益，合理配置和有效经营国有资产，提高经济和社会效 益，对于实现国民经济持续、稳定、协调发展具有重大意义，对国有资产的管理 是国家职能的重要内容，国家对国有资产的管理从大的范围讲主要体现在如下3 点： 1,确定管理体制。社会主义市场经济条件下的国有资产管理，实行国家统 一所有，政府分级监管，企业自主经营的体制。搞好配套改革，建立权责利明确 的国有资产管理、监督和营运体系。当前，我国国有资产管理体制的主要内容是： 国家统一所有，政府分级管理；政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能 分离：国有资产所有者的管理和营运职能分离：资本保全、增殖维护所有者的权 益。 2.建立清产核资、保值增殖制度。清产核资，保值增值是国有资产管理的 核心，是一项系统工程，具有复杂性，艰巨性和长期性。为了做好这项工作，国 务院和有关部门先后发布许多法规。其中有《国有资产评估管理办法》(1991年)、 《清产核资总体方案（试行）》(1992年)、《关于清产核资中全民所有制企业、 单位对外投资的清理和界定的暂行规定》(1992年、《国家行政事业单位财产清 查登记工作方案》(1992年)以及从《清产核资中土地估价实施细则》等。 为了使国有企业资产保值增值，实行税利分开，企业实行利润提成，建立公 8
38 在各个不同的资源领域内，形成不同的资源权属制度，如矿产资源的采矿权、森 林资源的采伐权、渔业资源的捕获权、水资源的利用权等。 国家对自然资源的利用，也有一系列的管理制度。除法律法规明确使用权人 的利用权利义务外，还可以用合同方式取得和转让利用权。国家对自然资源的使 用实行许可制度。目前，我国国有自然资源许可证的种类包括：用地许可证、采 伐许可证、放牧许可证、取水许可证、勘察许可证、采矿许可证等。 国家对自然资源的使用实行收费制并建立资源基金制度。 二是对国有资产的管理。国有资产除上面所说的国有资源外还包括国家投资 形成的固定资产：铁路、公路、大坝、水库、房屋建筑等；国有企业：工厂、商 场、公司、银行；事业单位：学校、医院、科研部门；还有货币、外汇储备。国 有资产是社会主义公有制经济的物质基础，是国家取得财政收入的主要源泉，也 是推进社会主义建设不断改善人民物质文化生活的重要保证。加强国有资产的管 理，保护国有资产及其权益，合理配置和有效经营国有资产，提高经济和社会效 益，对于实现国民经济持续、稳定、协调发展具有重大意义，对国有资产的管理 是国家职能的重要内容，国家对国有资产的管理从大的范围讲主要体现在如下 3 点： 1．确定管理体制。社会主义市场经济条件下的国有资产管理，实行国家统 一所有，政府分级监管，企业自主经营的体制。搞好配套改革，建立权责利明确 的国有资产管理、监督和营运体系。当前，我国国有资产管理体制的主要内容是： 国家统一所有，政府分级管理；政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能 分离；国有资产所有者的管理和营运职能分离；资本保全、增殖维护所有者的权 益。 2．建立清产核资、保值增殖制度。清产核资，保值增值是国有资产管理的 核心，是一项系统工程，具有复杂性，艰巨性和长期性。为了做好这项工作，国 务院和有关部门先后发布许多法规。其中有《国有资产评估管理办法》（1991 年）、 《清产核资总体方案（试行）》（1992 年）、《关于清产核资中全民所有制企业、 单位对外投资的清理和界定的暂行规定》（1992 年）、《国家行政事业单位财产清 查登记工作方案》（1992 年）以及从《清产核资中土地估价实施细则》等。 为了使国有企业资产保值增值，实行税利分开，企业实行利润提成，建立公
积金和公益金制度 3.建立国有资产监管制度。建立国有资产监管制度的主要目的是保证国有 资产保值增值，合理运用，防止国有资产的流失。在改革开放中，国有资产的管 理体制有了很大的改进，但也存在不少问题，突出表现国有资产损失和流失情况 十分严重。尤其是在产权转让、企业改组和兼并过程中，大量的国有资产流失。 因此，对国有资产的监督管理成为十分重要的任务。国务院先后出台一些有关的 法规，如《国有企业财产监督管理条例》(1994年)、《股份有限公司国有股权管 理暂行办法》(1994年)以及《国有资产收益收缴管理办法》、《关于做好企业破 产过程中国有资产管理的通知》、《关于组建国有控股公司中加强国有资产管理的 指导意见》等。 国有企业财产监管的主要内容和原则是：政企职责分开，国有资产管理部门 和监督机构不能干预企业的经营，确保企业自主经营。企业财产权与经营权分离， 企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其经营管理的财产：国有资产管理 部门和监管机构不得直接支配企业法人财产。投资收益和产权转让收入用于资本 的再投入。实行资本保全和维护所有权者权益，企业独立支配其法人财产和承担 民事责任。 (二)宏观调控经济关系 组织管理经济关系和宏观调控经济关系有紧密联系，但又有所区别。调控经 济关系是指国家以国民经济全局和整体社会公共利益为目标，对关系国计民生的 重大经济因素、经济关系实行周密、系统的调节和控制，以保证国民经济持续、 协调发展和社会的和谐稳定。其基本要求是保持适当的经济增长速度，改善市场 环境，保持社会总供给和社会总需求的基本平衡，适时地调整产业结构和改善生 产发展方式，以适应国际国内市场的变化。宏观调控经济关系是国家职能的体现， 现代国家职能的发展，越来越多的国家和地区把调控经济作为政府重要的职责。 有人把国家调控经济关系说成是：国家“干预”经济手段，笔者认为宏观调控经 济关系是国家调节经济的职责，不是什么外部力量进行“干预”。 宏观调控关系，具有如下特征： 一是内容的广泛性。国家调控经济关系包括计划、财政、税收、金融、投资、 产业结构、生产方式和资产管理等。涉及人口、资源、环境以及国外国内政治经
39 积金和公益金制度。 3．建立国有资产监管制度。建立国有资产监管制度的主要目的是保证国有 资产保值增值，合理运用，防止国有资产的流失。在改革开放中，国有资产的管 理体制有了很大的改进，但也存在不少问题，突出表现国有资产损失和流失情况 十分严重。尤其是在产权转让、企业改组和兼并过程中，大量的国有资产流失。 因此，对国有资产的监督管理成为十分重要的任务。国务院先后出台一些有关的 法规，如《国有企业财产监督管理条例》（1994 年）、《股份有限公司国有股权管 理暂行办法》（1994 年）以及《国有资产收益收缴管理办法》、《关于做好企业破 产过程中国有资产管理的通知》、《关于组建国有控股公司中加强国有资产管理的 指导意见》等。 国有企业财产监管的主要内容和原则是：政企职责分开，国有资产管理部门 和监督机构不能干预企业的经营，确保企业自主经营。企业财产权与经营权分离， 企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其经营管理的财产；国有资产管理 部门和监管机构不得直接支配企业法人财产。投资收益和产权转让收入用于资本 的再投入。实行资本保全和维护所有权者权益，企业独立支配其法人财产和承担 民事责任。 （二）宏观调控经济关系 组织管理经济关系和宏观调控经济关系有紧密联系，但又有所区别。调控经 济关系是指国家以国民经济全局和整体社会公共利益为目标，对关系国计民生的 重大经济因素、经济关系实行周密、系统的调节和控制，以保证国民经济持续、 协调发展和社会的和谐稳定。其基本要求是保持适当的经济增长速度，改善市场 环境，保持社会总供给和社会总需求的基本平衡，适时地调整产业结构和改善生 产发展方式，以适应国际国内市场的变化。宏观调控经济关系是国家职能的体现， 现代国家职能的发展，越来越多的国家和地区把调控经济作为政府重要的职责。 有人把国家调控经济关系说成是：国家“干预”经济手段，笔者认为宏观调控经 济关系是国家调节经济的职责，不是什么外部力量进行“干预”。 宏观调控关系，具有如下特征： 一是内容的广泛性。国家调控经济关系包括计划、财政、税收、金融、投资、 产业结构、生产方式和资产管理等。涉及人口、资源、环境以及国外国内政治经
济形势。因此，国家在调控经济关系时既要有全局观念，把握整体利益和长效机 制，又要有所侧重，发现有通货膨胀迹象立即采取适度收缩银根、限制物价、提 高存款利息等，使防止通货膨胀。 二是较强的针对性。国家调控经济关系实质是一种综合平衡手段，国民经济 在发展过程中，总是出现平衡与不平衡的现象，国家调控就是不断进行综合平衡， 使国民经济处于正常的运转中，而不致过于失衡出现大的波动。发生灾难性的后 果。如近年来发生的的金融危机，我国针对经济衰退、外贸菱缩、就业下降的形 势，采取加大投入，扩大内需的经济调控措施，实行积极的财政和适度宽松的货 币政策，较快地扭转金融危机的负面效应，保持经济的持续发展。 三是多样性和灵活性。宏观调控经济关系的手段有多样性和灵活性：政策与 法规相结合，短期效应与长效机制相联系，显得十分活跃，从而取得显著效益。 最新资料表明，2009年初，国家从缓解企业困难和增强发展后劲入手，相继制 定出台了汽车、钢铁、电子信息、物流、纺织、装备制造、有色金属、轻工、石 化、船舶等10大重点产业调整和振兴规划，分别提出了上百项政策措施和实施 细则，对保持国民经济平稳较快发展起到重要作用。整体效益逐渐回升，企业重 组稳定前进，淘汰落后产能力度加大，企业技术进步明显加快。在此基础上，国 务院又提出，面对国内外环境变化的新形势，必须牢牢抓住调整结构、转变发展 方式这一重点，进一步加大力度，充分完善政策措施，加快体制机制创新，全面 贯彻落实产业调整和振兴规划，力争在提高产业发展的质量和效益上取得新的突 破进展。最近一个时期，国家调整经济的重点是立足扩大内需，稳定和扩展外需： 优化产业布局，严格市场准入，强化投资管理，做好有序转移：压缩和疏导产能 加快淘汰产能，引导产业健康发展：着力推进企业兼并重组，提高产业集中和企 业竞争能力：加强关键领域和重要环节的技术改造，提升优化传统产业，夯实发 展战略性新兴产业基础。 市场有自我调节的功能，但市场本身的缺陷常常使自我调节处于被动和滞 后。宏观调控具有主动性和前瞻性，所以能弥补市场调节的缺陷。 宏观调控经济关系是一项经常性的长期性的战略任务，看得见、摸得着，此 项战略任务必须加强，长期坚持并不断改进。 (三)市场监管经济关系 名
40 济形势。因此，国家在调控经济关系时既要有全局观念，把握整体利益和长效机 制，又要有所侧重，发现有通货膨胀迹象立即采取适度收缩银根、限制物价、提 高存款利息等，使防止通货膨胀。 二是较强的针对性。国家调控经济关系实质是一种综合平衡手段，国民经济 在发展过程中，总是出现平衡与不平衡的现象，国家调控就是不断进行综合平衡， 使国民经济处于正常的运转中，而不致过于失衡出现大的波动。发生灾难性的后 果。如近年来发生的的金融危机，我国针对经济衰退、外贸萎缩、就业下降的形 势，采取加大投入，扩大内需的经济调控措施，实行积极的财政和适度宽松的货 币政策，较快地扭转金融危机的负面效应，保持经济的持续发展。 三是多样性和灵活性。宏观调控经济关系的手段有多样性和灵活性：政策与 法规相结合，短期效应与长效机制相联系，显得十分活跃，从而取得显著效益。 最新资料表明，2009 年初，国家从缓解企业困难和增强发展后劲入手，相继制 定出台了汽车、钢铁、电子信息、物流、纺织、装备制造、有色金属、轻工、石 化、船舶等 10 大重点产业调整和振兴规划，分别提出了上百项政策措施和实施 细则，对保持国民经济平稳较快发展起到重要作用。整体效益逐渐回升，企业重 组稳定前进，淘汰落后产能力度加大，企业技术进步明显加快。在此基础上，国 务院又提出，面对国内外环境变化的新形势，必须牢牢抓住调整结构、转变发展 方式这一重点，进一步加大力度，充分完善政策措施，加快体制机制创新，全面 贯彻落实产业调整和振兴规划，力争在提高产业发展的质量和效益上取得新的突 破进展。最近一个时期，国家调整经济的重点是立足扩大内需，稳定和扩展外需； 优化产业布局，严格市场准入，强化投资管理，做好有序转移；压缩和疏导产能， 加快淘汰产能，引导产业健康发展；着力推进企业兼并重组，提高产业集中和企 业竞争能力；加强关键领域和重要环节的技术改造，提升优化传统产业，夯实发 展战略性新兴产业基础。 市场有自我调节的功能，但市场本身的缺陷常常使自我调节处于被动和滞 后。宏观调控具有主动性和前瞻性，所以能弥补市场调节的缺陷。 宏观调控经济关系是一项经常性的长期性的战略任务，看得见、摸得着，此 项战略任务必须加强，长期坚持并不断改进。 （三）市场监管经济关系