公共行政的心灵与心灵之掖 建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益 的实现,更要关注少数族群和弱势群体的利袷,公共行政要关注和致力于 实现社会的公平和正义。 根据弗雪德里克森教授和马芮尼教授的回顾⑩,新公共行政的历史性 影响在丁:公共行政的研究重点从传统的重视机关的管理转移到政策的议 题和政策的建议;公共行政从单纯地强调效率和经济,到强调社会的公 正;公共行政从价值的中到思考公共行政的价值和信仰问题;政府的伦 理、诚信、赉任问题成为公共行政强调的重点;变革而非成长成为公共行 政重要的理论问题;有效率的公共行政是在主动与参与的公民意识的系络 中加以界定的;理性模型的正确性和官僚模型的有用性,受到置疑和批 判;虽然多元主义长期以来被人们用于解释公共权力的运作,并视为有效 的制度设计,但它已经无法成为公共行政实践的标准。很显然,从历史发 展的枧野来看,新公共行政无疑是公共行政历史发展上的一个里程碑,任 何研究和∫解公共行政历史发展的学者都不应否认其价值。 在新公共行政发展的历程中,弗雷德里克森教授一直起着核心的作 用。在我看来,如果说沃尔多教授是新公共行政的倡导者和领航者,那么 弗雷德里克森教授就是新公共行政运动的先锋者,甚至于一直在扮演旗手 的角色。在1968年的会议上,他发表了《走向新公共行政》一文,在这 篇论文中,他首次把“社会公平”的价值引人公共行政。他对建立在逻辑 实证主义基础上的公共行政进行了批评,他认为,传统的或者古典的公共 行政追求下面两个问题的答案:我们如何以现有的资源提供更多更好的服 务(效率)?我们如何以花费最少来维持服务的水准(经济)?新公共行政 加上另外一个问题:这种服务能够促进社会公平吗?社会公平价值的提 出,在某种程度上保证者公共行政典范的变化。 1980年,弗雷傯里克森总结了自己数千年对公共行政的思考,出版 了《新公共行政》( Neue public administration)一书。在这本被誉为新 公共行政的扛鼎之作中,他系统地阐述了新公共行政的理念和主张。传统 的公共行政把有效率地、经济地、协调地管理公共事务作为其目标;而公 Q详细内容可参阅 Frederickson and Manni, ne pubiie administration,inJ.M. Shafritz(d), internaional En sloped of Publec AdminMtratim un policy, Westview. Press, 1998, pp, 1801-1805
4- 公共行政的精神 共行政行在的正当理由在于更好的管理。在他看来,这种界定和理念是不 准确和不完善的,公共行政应该把社会公平作为自己的核心价值。 在他看来、社会公平是一个包含着一套价值偏好、组织设计偏好和管 理风格偏好的词汇:社会公平强调政府服务的公平性;社会公平强调公共 管理者的决策责任和项目执行的责{;社会公平强调公共管理的变革;社 会公平强调公共行政要回应公民的需要而不是公共织本身的需要;社会 公平强调公共行政的研究、教育应该体现多学科的、应用的和解决间题的 特质 除∫强调社会公平之外,弗氏所积极主张的新公共行政还有其他重要 之处。第-,他抛弃了传统公共行政的政治一行政二分法,认为公共管理 者并非是中立的,公共管理者既要信奉并致力于实现良好管理的价值,也 要信奉和致力于实现社会公平的价值。第二,公共行政要积极致力于社会 的变革,要试图消除那些阻碍实现社会公平的政策和结构。第三,公共行 政要支持建立取代传统官僚绢织的新型组织形态,分权化、分散化、责任 的扩大、对抗、顾客参与等等都是这种新型组织的要素特征。第四,新公 共行政主张强有力的政府。公共管理者不仅要有效率地执行立法机关的指 令,而且要影响和执行那些旨在改善全体人民生活质量的政策。第五,新 公共行政主张参与的行政.这种参与既包括政府雇员的参与,也包括公民 对公共事务的参与。第六,新公共行政的方法论是后逻辑实证主义,或者 足后行为主义( post behavioralism)与实证主义和行为主义不同,新公共 行政强调公共行政的“公共性”。新公共行政的主张者不是反实让主义者 或者反科学主义者,在他看来,科学理性乃是实现更高目的的手段,也是 十分重要的。 自从弗氏的《新公共行政》出版以来,公共行政的发展无不受其著述 和思想的影响。自此以后,弗雷德里克森教授一直以人世的精神、批评的 精神和人文主义的精神关汁着公共行政领域的一切变化和发展,发表了 系列有影响力的经典论文和著作,如《公共行政与社会公平》(1989)、 《走向公共行政的公共理论》(1989)、《新公共行政与政府再造运动之比 较》(1907)、《公共行政的精神》(1997)等 ①可参阅 Frederickson.Ner: Public administ rut zon, the University of alabama Press,1980,p.1-12
共行政的心灵与心灵之被 从20世纪80年代起,新公共管理理论成为一种时鬈的理论.企业型 政府也人行共道。弗氏冉次从诠秤理论和批评理论的立场出发,对新公共 管理和企业型政府提出了批判,在他看来.用企业型政府的方法解决政府 出现的问题根本是牛头不对马嘴,并不是解决政府问题的良法.因为:以 节省经费来达成良好政府的承诺是简单的和误导的;政府不是市场,市场 已造成了大量的社会问题,必须停止把政府视为市场的错误思考方式; 公民不是顾客,是主人,顾客至上的政府再造运动摧毁了公民神圣的观 念;政府的真止问题在于权力和政治,而不能归据于政府公务员;民营 化、市场化和放松管制会导致更大的腐败。因此,他认为政府问题的解决 之道在于更多的政府,而不是更少的政府 1997年,弗宙德里克森教授发表《新公共行政与政府再造运动之比 较》一文,对新公共管理主义进行了深刻的批判,认为所谓的新公共管理 只不过是新瓶装旧酒。他分析了二者的异同 关于变革的观念。新公共行政和新公共管理都主张变革,但变革的观 念和主张不同。新公共行政主张变革的理巾是:过分信任官僚体制的专业 知识和组织能力,但没有质疑官僚体制的运作能力;主张追求适应性变 革,适应动荡的环境;宫僚体系对公民的要求缺乏回应;过分信赖官僚体 系的所作所为而新公共管理主张变革的理由是:官僚体系已经瓦解;主 张创新和企业家行为;强调对顺客授予权能;把官僚服务转变为个人授 能 关于相关性、回应性和授能。新公共行政和新公共管理都强调回应 性、相关性和授能的价值,但是,新公共行政回应和授能的对象是公民, 而新公共管理回应和授能的对象则是顾客;新公共行政致力于公平与有效 的公共服务、重视公共行政的伦理,特别是人道主义和社会公平的伦理 但在新公共管理那里,公共服务是空洞的。 关于理性的理论。二者都认为政府的理性角色应该是掌舵者而不是划 桨者,但新公共行政所主张的理性是“折中理性”( buffered rationality) 而新公共管理所主张的理性是“工具理性”;新公共行政不强调政治与行 政的分离,而新公共管理则主张分离;新公共行政强调政府的导航功能, V 0 Frederickson, 1992, Painting Bulls Eyes Around Bullet Holes, in Governing, Oct
公共行政的精神 未来的方是“公民社会”,而新公共管理虽然强调导航的功能,但未来 导航的方问则是更大的生产力;新公共行政是把政治与行政结合起来的治 埋理性,而新公共管理则是把政治从行政中分离出来的治理理性。 组织设计。二者都强调组织设计的分权化、扁平化、公私伙伴关系 等,但是,新公共行政采取的是制度论的观点,主张服务的提供和更多的 管理,而新公共管理则采取解构制度的观点,重视诱因结构、契约监督和 管理创新的发屐。 管理与领导的理论。二者都强调民主与参与的领导与管理,但是新公 共行政主张授权团队,主张政府作的中心由政府内部转向外部关系,主 张公平与止义的公共行政;而新公共管理则主张权力下放到员τ,主张企 业型政府,主张效率与效果的公共服务 认识论、方法论与价值议题问题。者在价值议题方面都十分重视更 佳的、更创新的、更具创造力的或者更敏感的管理,都重视组织结构与设 计的重要性。但是,在认识论和方法论方面,新公共行政基本上是反实证 主义的,是反行为主义的,在价值议题上,关注的是政治、民主政府、多 数统治与利益团体等政治性议题;而新公共管理不重视认识论和方法论问 题,在价值议题方面,也不关心政治议题,关心的是与政治无关的管理议 笔者主持翻译的弗雷德里克森的著作《公共行政的精神》,是他继 《新公共行政》之后,在新的历史环境和条件下,进一步阐述公共行政重 大理论和现实问题的著作。正如作者本人所说的那样,《公共行政的精神》 书涉及了当代公共行政所而临的-些亟待解决的问题,如如何有效和公 平地管理的问题,但是,它更关注的是当代公共行政领域内所面临的重大 问题,即公共行政的信念、价值和习惯问题。这些问题包括:如何界定公 共行政的公共性?如何在民主政治的背景和框架内实现有效率的公共行 政?如何平衡效率、经济和公平的价值?如何实现符合伦理要求的公共行 政?为什么公民精神村公共行政是至关重要的? 《公共行政的精冲》一书的微言大义,核心体现在作者所闻述的公共 行政的新原理之中.这些新原理包括: 1.公共行政的前辈们明智地选择公共行政而非政府行政一词来表明 这领域的性质。公共行政包括闰家的活动,的确也根植于国家。但是
公共行政的心灵与心灵之旅 47 其范围更广,并月应该更广,还包括集体的公共行为的行政或执行层面的 各种形式及表现 2.公共行政的任务在于高效、经济及公平地组织和管理所有具有公 共性质的(包括政府、准政府的及非政府)机构。 3.公共行政的范围是执行公共政策,有效地组织与管理公共机构, 不带任何党派偏私地支痔公共机构使命,为了全体公民的利益而维护政体 的价值 4.公共行政,无论在学术研究方面,还是在实践的领域,均应公平 地把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、州及地方政府层级上。 5.我们应当以这种方式,即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参 与的方式,管理公共组织和机构。 6.在民主政治环境下,公共管理者最终应向公民负责。正是因为这 种责任,我们的上作才显得崇高神圣。 7.无论在埋论上还是实践上,公共行政对公平与平等的承诺,都应 该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我 们时代的人民紧紧联系在一起,同时也使我们与未来一代的联系更加紧 密 8.公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上 笔者在20世纪80年代中叶开始学习和研究公共行政,在那个时候, 便认真地拜读了弗雷德里克森教授的文章和著作,在读其著作的时候,总 是有一种心灵震撼的感党。自己一直有一个愿望,希望把他的著作翻译为 中文,希望更多的学人分享其智慧。我一直认为,弗雷德里克森所提出的 这些公共行政的重大问题,是跨越国界的,也是中国公共行政的理论研究 者和实务工作者需要认真思考和反思的向题 在我看来,以弗雷德里克森教授为旗于的新公共行政的发展过程,是 公共行政寻找其灵魂之旅。翻译《公共行政的精神》的过程,对自己而 言,也是一次涤荡灵魂之旅。 张成福 2003年6月于中国人民大学