是言：理解公共竹政 的运转过程中，他们通常成为局内人。作为政府项目的参与者，承包 商往往花费大量时可在政府办公大楼里工作。他们的合作伙伴包括联 邦政府的公务员，甚至包括来自与自已竞争的咨询公司的承包商。事 实上，影子官僚所发挥的作用相当于联邦枕构正式官员所发挥的作用 GGarvey,p.37): 吉瑞德·加维所描述的在联邦政府中在的正式行政官员与影子官僚 之间的关系的情况，也同样适用于州政府和地方政府(Milward and Provan,1994;Milward,Provan and Else,1993)。这里，最重要的一点 在于，无论是直接受雇于联邦政府的公务员，还是影子官僚，他们都是公 共部门的雇佣人员。前者享有工作安全和福利的保障，在政府里拥有永久 的职位：后者既为非营利组织工作，也为营利组织工作，这些营利组织主 要是靠与政府签订承包合同来运作。可以把它们视为公共行政的替代品。 契约外包和分包模式（尤其是涉及国家宇航局和美国国防部合作项日 之类的大型复杂任务)一般会出现这样的情况，即项目由与政府有着长期 合作大系的同…个承包商承揽。在州政府和地方政府亦是如此，特别是在 诸如精神康复之类的领域，更是如此(Milward and Provan,.1994)。而 今，政府机构把诸如预算制定、数据处理、存货管理之类的行政工作承包 出去已经是习以为常的事情(Kett,I993a)。除此之外，还有这样一批 人，加维称之为“短途旅客”，他们为营利组织与非营利组织或大学工作， 为它们提供政策建议，或者与政府签订契约，在政府中从事短期的研究工 作。这些人一般都是训练有素的专业人员，他们在政府所从事的都是技术 性比较强的工作。 新理论.郎治理模式，极力主张公共工程的契约外包模式，因为这种 模式要比大规模的公务模式更具有弹性，传统的公务模式倾向于层级控 制、持久性和连续性。政府模式同样具有减少和降低交易费用的潜力，但 11 是，政府服务契约外包的倡导者们却从来不关心这样的问题，即承包商是 否会像公共雇员那样具有公共责任感和公共精神。他们也从来不关心契约 管理是否能广泛地确保公民的正当利益。即便假设政府是一介相当精明的 商人，也无法确保与政府签订契约的私人公司主要不是出于营利的动机而 行事
公共行政的精神 10 在《公共行政的精神》第3章，我们将详细讨论这些关于公共行政的 新观点。我们把这种新理论称之为“作为治理的公共行政”。 社会公平 木书的第2部分，我们要对公共行政的根本月的进行讨论。 在美国公共行政的传统中，效率和经济是公共行政的基本出发点、从 20世纪60年代后期开始，社会公平成为公共行政的目标或目的。人们开 始强调政府要向公民（或者顾客）提供公正、平等的服务，这大大强化了 公共行政的精神。 对社会公平的强调是一剂有效的强心针，它向公共政策的制定者和执 行者传递了这样的信息，即成本和收益的公平分配问题与效率和经济问题 同等重要(Lineberry,1977;Mladenka,1981)。例如，有人可能认为， 20世纪90年代中期在比尔·克林顿总统领导下进行的医疗保障改革问题 的实质就是社会的公正与公平问题。美国有着世界一流的医疗保障体系， 但是，在医疗保障的成本和利益分配上，却存在着严重的不公平。 本书第4章到第6章探讨了公共行政领域中的社会公平问题。我们首 先讨论了行政自由裁量权这一富有挑战性的问题，因为如果不存在自由裁 量权的话，那么许多社会公平的观点都会悬而不决。我们的结论是，允许 12 行政机关具有广泛的自由裁量权，在理论上是正确的，在实践上也是适当 的。然后，我们将注意力转向有关社会公平问题的文献和公共行政理论。 接着，我们探讨了社会公平理论在当代以及代际之间的应用问题。最后， 我们将社会公平理论与本书前面讨论过的话题即公共性和公民精神联系起 来进行讨论。 公民精神 当人们在公共行政中寻找公共的意涵的时候，便会发现，公共与公民 的角色密不可分。依据美国人对政府的体验，特别是对州政府和地方政府 的体验，在公民和那些参与公共事务的人之间，一直存在着一种独特的联 系(Tocqueville,.[1835】1985),在社会不甚发达的时代，公众通过参加
导言：理解公共行政 城镇的会议.参加预备役、从事中西部谷仓建设及其他集体行动，在公共 事务中发挥着作用。大约在175华以前，托克维尔(Jlexis de Tocqueville)就认为，美利坚是具有组织性、喜欢群聚的民族，他们喜欢 结成各种地方群体，处理各种集体问题。这些群休是公共的组织，但不是 政府组1织；公们组织起来，一起行动，但又不愿意放弃业已正式确立的 政府对服务的责任。在这种背景下，政府组织、非政府组织、准政府组织 之问相h融合、相互作用，关系密切.美利坚成为一个具有活力、积极向 {上的民族。 1835年，托克维尔曾经对美国作了这样的描述： 美国人，无论年龄大小、会地位和气质性情如何，都不断地组 成各种协会。他们不仅建立商业和工业公司，人人都参与这些公司， 还建立了数以千计的、各种各样的协会，这些协会有的是宗教、道义 性质的：有的比较严肃，有的此较轻浮；有的面向大众，有的只限于 某些人参加；有的规模庞大，有的人员稀少。美国人建立协会的目的 也是各种各样，如：娱乐，举办研讨会，开旅馆，建教堂，分发图 书，向异教徒布道传教。通过这种方式，他们开办了医院，设壁了监 狱，建立了学校、如果人们打算向其他人灌输某种真理，或者通过鼓 励而树立伟大的榜样、培养某种情感的话，他们就是在塑造社会。无 论在哪里，你都会发现，在决国，改府处在新事业的首位；在英国， 贵族处在首位。可是在美国，处在首位的则是协会([1835]985， p.198)。 随者美国都市化、专业化、下业化的发展，公民精神的特点也在不断 发生变化。公民通过直接参与非政府及准政府群体和组织的活动，进而参 与到政治中，包括参加选举，参与政党活动，到政府任职。公民精神，从 直接参与集体的公共的活动逐渐演变成个人与政府机构（如市、县、学 13 区、州和联邦政府)之间的联系.这个演变的过程主要是通过政党这个中 介环节，而不是通过以公民为基础的非政府组织实现的。政府在不断地扩 张，州政府和地方政府的扩张尤为明显。与此同时，政治恩赐、利益 分赃、贪污腐败、领导专权现象也层出不穷。美国人那种传统的公共性
公共行政的精神 的表现形式和公民精神不见了，按代之的是政府、政府职位、政党和政 治 在9世纪末，针对政治领域存在的贪污腐败、利益分赃状况，美国 人展开了改革运动和进步主义运动。这便是美国现代公共行攻的起源，改 革同时也给这一领域注人了充满活力的精神。在这个时期，公共行政强调 专业化和职业化，以功绩为基础的任和晋升以及主张把管理科学运用于 攻府管埋。此外，还确立了独立于歧治和政党之外的公共行政，社会大众 和公民热烈拥护改革运动。实际上，在公共行政研究的初期，人们曾经把 公共行政这-一研究领域称为“公民精神和公共行政”。 随着政府管理职业化的发展，政府的效率和效能得到了攻善，腐败现 象也减少了，但是，公共行政也面临着一个挑战，那就是理解并清楚地表 达职业的公共服务与公民之间的关系。公民继续以其特有的美国方式组织 起米，但是他们不大再像从前那样，组织起来的目的在于解决社会向题， 提供公共服务、而是组织起来，形成各种利益集团以便对政府施加影响。 到了20世纪50年代，对政府与公民之间关系的最佳描述就是“多元主 义”，它指公民组成各种利益集团，对政府施加影响的倾向。从前那种充 满活力、自我管理的公民精神几平已丧失贻尽。关于公民精神的研究也越 来越多地集中在选举、参与利益集团和接受政府服务等方面。 自20世纪70华代开始，在公共彳政的理论和实践领域，掀起一股重 建公民精神理念的浪潮。在《公共行政的精神》一书中，我们深讨了这些 理念和思想，主张把职业的公务员（如教师、警察、管制者等）与公芪 (他们有助于构成一种真正的和具有合法性的公芪精神)联系起来。这是 托克维尔1835年所观察的现象的现代翻版。在现代公共行政中，我们可 以看到，职业化的、掌握专业知识的、具有公共理念和公民精神的公务 员，与作为个体的公民或私人营利组织、非营利组织、志愿组织、准政府 组织和政府组织中有组织的公民群体之间，存在着日常的积极的相互作 用。通过这种相作用，公民]就可以越来越多地直接参与治理。在“邻 里守望”群体和社区保卫中，在家庭教育中，在政策问题论坛上，在焦点 群体中，我们都能看到这种情形。这种公民精神已经超越了政府，它是一 种公共的精神。作为公民精神的一种形式，它和选举、公职的竞选一样， 是完全可信利合法的
导言：理解公共行政 13 伦理 《公其行政的精神》以3章的篇照讨论公共行政的伦理问题。你也可 以认为，整本书都是讨论公其行攻的伦理问题的。当然，前儿章对公共行 政巾的公共的界定，以及对公民精神与公共行政相互关系的讨论，是为后 面讨论社会公平的伦理问题作铺垫的。的确，库珀(Terry Cooper,1991) 认为，伦理、公风精神与公共行政的理论与实践之间存在着密不可分的关 系。 从第7章到第11章、我们从伦理模型和知识（尤其是研究基础上的 知识)与伦理之间的关系出发，考察了公共行政的伦理问题。其中第9章 对公共行政的伦弹问题做了一个简短的综述，并且运用行政伦理思想分析 了第二次世界大战期间欧洲人对待犹太人的态度河题：通过这种讨论，我 们把公共行政的精神与爱国主义和乐善好施的伦理联系在一起。没有这种 高尚的伦理，公共行政的精神就会消亡。 公共行政学是·小]大学科，它涉及许多学科、许多理论和哲学，以及 各种各样的政策问题。《公共行政的箱神》是从宏观的角度对公共行政进 行研究的。公共行政是建立在价值与信念基础之上的，用“精神”这个概 15 念描述这些价值和信念最合适不过了：在公共行政中，管理，即我们如何 做事，是重要的、伯更重要的是我们要做什么和为什么要这样做。本书的 目的在于表明当代公共行政的价值和信念，这些价值和信念解释了公共管 理者应该做仆么以及为什么要这样做；并且建议，我们要信守对这些价值 和信念的承诺