公共行政的精神 公组织的效率和效能一直是一个颇具争议的问题(Osborne and Gaebler,1992),但是，毫无疑间，构成公共行政的这些公共组织和个 人，其规模庞大，涉及的范思广泛且影响力巨大。如果威尔逊看到现代 公共行政的这一一景象，他也会大为震惊的。 但是代价也是巨大的，行政国家的首要损失在于，它逐渐丧失了公共行 政中的公共性。尽管在我们这个时代，天通常把公共行政等同于政府行 政，但是，威尔逊等人称之为公共行政而不是称之为政府行政，成然是有充足 的理的。在《公共行政的精神》的第1章，我将描述人们是如何通过用“政 府”的概念取代“公共”的概念，从i丧失了公共行政的公共性的。人们已经剥 夺了“公共”和“公共责任”这些概念所具有的丰富内涵和生命力。 “公共”是一个涵盖范囿很广的、前政府的概念(Mathews,.1994)。 它体现在许多方面，如邻里、志愿团体、教堂、俱乐部等人类活动的许多 领域，并由此分解出许多的公共机构。政府是体现公共性的一个重要部 门，但它只是体现公共性的部门之一(Bozeman,1987)。要理解公共行 政，必须重新发现公共性，而这又必须从理解什么是“公共”开始。 不幸的是，许多公共行政的文献把这一领域界定得十分狭窄，通常把 公共行政界定为政府行政。而当我们只是把公共行政界定为政府行政时， 许多政府的活动，如选举、政治、预算、人事管理以及公共服务的提供， 5自然就成为研究的对象。而如果我们把公共行政界定为公共功能，包括实 现政府功能的全部手段，那么，公共行政的主题就变成了人类组织的模 式：组织和群体的价值以及人们是如何体现这些价值观的；志愿组织、非 营利组织、企业和政府部门都是如何运作的；政府组织、非政府组织和企 业组织是如何相互作用的。我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世 界中，政府组织、准政府组织、非荐利组织、私人组织共同参与政策的制 定和政策的执行(Ketl,1993a)。 狭义的公共行政往往只注重教率和经济等管理层面的价值。广义的公 共行政.除了重视管理的价值之外，还强调公民精神、公正、公平、正 义、伦理、回应性和爱国主义等的价值。在公共行政领域，尽管管理的价 值是重要的，但那些与广·义公共行政相联系的价值使得公共行政的日常工 作显得无比崇高。在本书第1章，我们从广义的角度对公共行政中的“公 共”进行了界定，这种界定方法不仅意味着公共行政研究主题的重大变
导言：理解公共行政 5 化，也意味着指导公共行政实践的价值的口大变化 现代公共行政是一·个由各种类型的公共组织纵横联结所构成的网络， 包括政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿 组织，公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。正是出于这个原 因，公共行政的核心价值，或者公共行政的精神，不仅包括了在一般意义 上对公共的承诺，也包括了在具体意义上对具体的公民和公民团体的回 应。 几年以前，在一项有先见之明的研究观察中，赫伯特·考夫曼 (Herbert Kaufman,1985)构建了一个解释私人利益与私人利益、私人利 益与公共行动之间关系的周期理论。他描绘了一个摆幅很大的弧形体，在 这个弧形体上，一端关注效率、经济和良好管理，另一端则关注回应性 6 (尤指政治意义上的回应性)。当然，在改革运动和进步党人时代，人们对 早期存在的领导专权、政党分赃和贪污腐败反应强烈，特别是对美国城市 管理中的这些现象反应强烈。在改革运动时期，人们关注的重点从可应性 转向效率。 但是，这场改革已经终结。在过去的20年中，我们所看到的是，人 创关注的焦点义开始从效率转向政治回应性。作为改革运动的一个组成部 分，大多数采用市经理制政府形式的城市对此进行了改革，改革的措施包 括直接选举市长.以区为单位选举市议会的委员，市长、市议会的委员以 及市政府T作人员和其他辅助民选市长工作的人员实行全职全薪制、，换言 之，而今的市政管理作已不再只是注重效率与经济，而且更加关注政治 上的代表性 另一方面，公共服务的契约外包和民营化也呈大幅度的增长态势。在 某些方面，这一趋势与考夫曼关于公共行政的性质发生周期变化的观点背 道而驰。政府功能民营化的主要理由是，民营化可以使政府更有效率或者 能够像企业…样经营、一些人还认为，民营化，特别是把民营化与特定的 地方政府或权威部门联系在一起时，可以使公共的功能免遭政府更替的影 响：在政府服务的契约外包和民营化的运动中，对其起推动作用的是管理 与效率的隐喻，而不是政治回应性的价值、 周期理论的第二种观点对私人利益与公共行动之间的“转换包含”关 系进行了细微的和复杂的描述。阿尔伯特·赫希曼(Albert O.Hirschman
公共行政的精神 6 1982)对“公共”进行了界定，认为“公共”“包括公共行动、追求公共 利益以及公共幸福的行动，也就是政治领域中的所有行动.以及公民参与 公共与j社区事务的行动”(p.6)。赫希曼指出，“相比较而言，‘私人’则 意味着为个人或为家庭追求更好的生活，这甲所说的·更好的生活'主要 是指物质福利的提升、当然，这只是当今人们对追寻公共利益与谋求个人 利隘之间差异的一般理解”(P.7)。赫希曼继而又说明了在公共利益与私 人利益之间的循环转换的原因。他认为，人们为公共行为和或私人利益 改变偏好的原因是由人们的失望造成的。他这样写道： 入们之所以从事消费行为和参与公共事务的行为，是因为人们期 望从中得到满足，其中同样也会产生失望和不满。尽管人们从事消费 和参与行为的动因不同，方式不同，程度各异，但是，考虑到人们的 失望并不会随着其期塑值的瞬间下调而全部消失，任何消费模式和时 间消耗模式都有其自身的规律，打个神圣的比喻就是：自食其果 (p.10). 与经济学家和社会学家提出的理性解释相比，失望能够更好地解释公 共利益与私人利益之间的转换包含关系。赫希曼是这样挑战理性的观点 的： 我认为这是一种对于人类行为的错误看法。在本文中，我所试图 理解的世界是这样一个世界，在这个世界中，人们认为他们想要得到 某种东西，等到他们得到这种东西时，他们失望地发现，那几乎不是 他们原先想要得到的东西，或者是根本不想要的东西，现在倒成了他 们真正想要得到的东西(p.21)。 在公共行政领域，人们可以看到，几乎所有类型的集体行动都存在着 某种程度的局限性。事实上，我们经常要求政府做那些“不可能的工作” (Hargrove and Glidewell,.1990),人们对政府产生失望不满情绪也就不足 为奇了。所有的集体行动，不论是公共的还是私人的，在某些方面都可能 失败，或者会令人失望，人们失望了，就试图寻求“新的”方案。如果我
导言：理解公共行政 7 ]对公或私人利益（市场失灵）产生失望，我】会转而寻求公共的解决 方案。，如果我」对公共行为尤其是政府的行为感到失望（非市场失灵）， 我们会从公司、非营利性组织或志愿组织中寻找解决问题的方案。 考夫曼和赫希曼的模型掩盖了一个基本的事实。我们履行公共责任的 方式完全是混合式的，因此，公共与私人二分法，或者效率与回应性的循 环理论根本尤法对此做出解释。这并不意味着考夫曼和赫希曼所描述的那 种循环情形个存在，而是意味着这种循环所发生的环境背景消蚀了他们理 论的解释力。 然而，很显然，在政治领域，的确存在着公与私、效率与回应性问8 题。政治可以理解为对价值的权威性分配。要理解公共行政，特别是要理 解公共行政的价值，必须首先理解政治。《公共行政的精神》的第2章将 从公共行政的角度出发，特别是从沃尔多(Dwight Waldo,l949)的观点 出发，对政治进行分析。沃尔多认为，事实上，公共行政是政治的一种表 现形式。 新治理 25年前，克利夫兰(Harlan Cleveland,1972)曾经指出，人们所想 要的和需要的并不一定是更多的政府，而是更多的治理一这意味政府组 织、准政府组织、非营利性组织、承包组织、志愿组织等各种组织广泛地 参与公共事务的臂理。在《公共行政的精神》的第3章中，我们将讨论克 利夫兰关于治理的观点。 在所谓的新治理模型[有时与斯科罗内克(Skowrone4,1982)对新 美国的描述有关]中，我们并不预先假定某些事务是政府的还是私人的， 而是假设政府事务和私人事务都是公共的。关于新型政府治理模型，吉瑞 德·加维(Gerald Garvey)在其《直面官僚制：公共机构的生存与死亡》 (1993)一书中作了十分有趣的描述。在这本书中，他提出了两种相互对 抗的公共行政理论，即传统理论和新理论： 传统理论是与行政国家的建立联系在一起的，行政国家不仅包括联邦 政府，还包括州和地方政府。传统理论的核心是主张专业化和层级节制。 以职位分类、功绩为基础的文官制度的发展是把专业化引人政府的正式途
公共行政的精神 8 径。人事行政是一种科学的方法，通过这种科学方法，确定人们的功绩， 选拔最好的人到政府任职。人」把科学管理理论运用于政府日常事务的管 理，这样，便在行政的日常实践与政治影响之间设置了一道防火墙。预算 9制度、政府采购制度和听证制度以及许多专业化的管理方法都被引人到政 府管理中：市经理制.特别是企业管理的模式，也被引人到美国地方政府 的管理：，美国几乎一半以上的城市把市经理制作为法定的政府管理模 式。传统理论所关注的焦点是行政部门：在联邦政府层面，是总统；在州 政府层面，是州长：在地方政府层面，是市长或者市经理。在美国公共行 政史上的政府改革运动中，从布朗罗报告(Brownlow Report).到胡佛委 员会(Hoover Commission)的建议，巧至现在的“政府再造”运动，其 主要的目的都在于扩张行政部门的权力，加强对政府行政机关的控制和指 导，减少政治对立法机构的影响。 新理论所阐述的是治理的理念。新理论中的第一条原侧来自赫伯特· 西蒙(Herbert Simon,1947)的著作以及其有限理性的观念。西蒙认为， 人类的理性行为几乎是不可能的，大多数公共官员做事，只是以满意为标 准，他」只能在其所知的范围内，在政治行政环境允许的范围内，尽其所 能干好事情。后来，渐进主义的观念又对西蒙的满意标准做了细微的调整 和修改(Lindblom,1959,1965;March and(Olsen,1995)。 新理论的第二条原则来自经济学。新理论的主张者深受经济学逻辑的 影响，尤其是交易成木理论的影响。新理论的主张者认为，在自然状态 下，人们是理性的和自利的，偏好自由市场的作用。在市场中，所有的交 易都是有成本的。简单的交易所花费的时间和精力成本比较少，而复杂的 大宗的交易测需要大量的信息、劳动和时间。新理论并不将组织看成是由 上级和下级关系构成的层级结构，而是把组织看成是出于自身利益或组织 利益进行着平等交易的委托人和代理人之间的关系模式。不用说，新理论 对公共官员形象的描绘还是相当逼真的，描述的是在服务自我与贪欲驱动 下的公共行政景象。 现代公共行政的理论都承认正式的政府官僚组织的存在。但是，“影 子官僚”也同等重要。 10 尽管私人承包商在传统的服务中是局外人，但是在政府日常事务