在社会经济活动中处于主导地位,政府对经济活动的介入和干预,只是辅助性的、补助性的。 现实市场体制下的政府行为,主要有以下几种 1、维护功能 政府的维护功能主要是指政府要防止和打击经济领域的违法犯罪行为,维护社会经济生 活的正常秩序。这是政府在市场体制下的首要行为 2、调控功能 政府的调控功能是对宏观经济总量进行调节和控制,以达到两大调控目标:一是宏观总 量的平衡,即保持社会总供给和总需求的基本平衡;二是产业结构调整和优化的目标。社会 资源的有效配置和有效利用,是通过三个层次来实现的,即微观层次、结构层次和宏观层次。 3、公益功能 政府的公益功能主要是实现并维护一定的公共目标,一般要达到三个公共目标:其 提供公共物品和准公共物品。实现这个目标的前提,是政府要建立起公平、合理的税收制度。 因为政府生产和资助公共物品的财力,主要是依靠各种税收。对于准公共物品,政府一方面 要通过制定一定的政策,鼓励民间、社会和市场参与部分准公共物品的生产和提供,如教育、 医疗等:另一方面又要制定具体的制度,防止由于利益最大化的市场原则造成对公共利益的 损害。其二,鼓励和保护有益的外部效应,预防和制止有害的外部效应。对待有益性的外部 效应,比如科学研究、发明创造等,政府很有必要通过各种奖励性政策来鼓励,并通过各种 法规如专利法等来保护知识产权。而对于有害性的外部效应,如环境污染等,除少数由于涉 及的当事人少且清楚可以通过界定产权、让市场去调节外,大多数要依靠政府借助行政、财 政和税收等手段来处理,或给以行政处罚,或给予财政补贴,或课以重税,或给以优惠税 4、管制功能 政府的管制功能主要是对私人经济部门(厂商或家庭)的活动进行的某些限制和规定。管 制的目的主要有三个:一是防止自然垄断。如通过限制个别垄断企业的规模和市场占有率, 打破垄断企业造成的“进入壁垒”,鼓励其他企业进入市场,保证正常的竞争。二是防止过 度竞争。如通过价格限制,把价格的上限定在平均成本上,以避免因过度竞争而造成企业之 间的“自相残杀”。三是保护消费者、雇员的利益。如对商标、广告等实行管制,以防止企 业用种种手段欺骗消费者:对劳动时间、劳动报酬设置“上限”和“下限”,以保护雇员的 基本权益。 5、仲裁功能 政府的仲裁行为主要是指超越于各个经济主体之上,协调、处理经济主体之间的利益冲
在社会经济活动中处于主导地位，政府对经济活动的介入和干预，只是辅助性的、补助性的。 现实市场体制下的政府行为，主要有以下几种： 1、 维护功能 政府的维护功能主要是指政府要防止和打击经济领域的违法犯罪行为，维护社会经济生 活的正常秩序。这是政府在市场体制下的首要行为。 2、调控功能 政府的调控功能是对宏观经济总量进行调节和控制，以达到两大调控目标：一是宏观总 量的平衡，即保持社会总供给和总需求的基本平衡；二是产业结构调整和优化的目标。社会 资源的有效配置和有效利用，是通过三个层次来实现的，即微观层次、结构层次和宏观层次。 3、公益功能 政府的公益功能主要是实现并维护一定的公共目标，一般要达到三个公共目标：其一， 提供公共物品和准公共物品。实现这个目标的前提，是政府要建立起公平、合理的税收制度。 因为政府生产和资助公共物品的财力，主要是依靠各种税收。对于准公共物品，政府一方面 要通过制定一定的政策，鼓励民间、社会和市场参与部分准公共物品的生产和提供，如教育、 医疗等；另一方面又要制定具体的制度，防止由于利益最大化的市场原则造成对公共利益的 损害。其二，鼓励和保护有益的外部效应，预防和制止有害的外部效应。对待有益性的外部 效应，比如科学研究、发明创造等，政府很有必要通过各种奖励性政策来鼓励，并通过各种 法规如专利法等来保护知识产权。而对于有害性的外部效应，如环境污染等，除少数由于涉 及的当事人少且清楚可以通过界定产权、让市场去调节外，大多数要依靠政府借助行政、财 政和税收等手段来处理，或给以行政处罚，或给予财政补贴，或课以重税，或给以优惠税。 4、管制功能 政府的管制功能主要是对私人经济部门(厂商或家庭)的活动进行的某些限制和规定。管 制的目的主要有三个：一是防止自然垄断。如通过限制个别垄断企业的规模和市场占有率， 打破垄断企业造成的“进入壁垒”，鼓励其他企业进入市场，保证正常的竞争。二是防止过 度竞争。如通过价格限制，把价格的上限定在平均成本上，以避免因过度竞争而造成企业之 间的“自相残杀”。三是保护消费者、雇员的利益。如对商标、广告等实行管制，以防止企 业用种种手段欺骗消费者；对劳动时间、劳动报酬设置“上限”和“下限”，以保护雇员的 基本权益。 5、仲裁功能 政府的仲裁行为主要是指超越于各个经济主体之上，协调、处理经济主体之间的利益冲
突。在市场经济中,相互竞争的各经济主体一旦发生利益冲突,当事人自己是无法界定各自 的利益分界,因为市场本身不具备划分经济主体利益界限的机制。各经济主体在竞争中发生 利益冲突是难以避免的,但却又不具备化解冲突的能力。所以,需要政府来充当仲裁人的角 色,以设定划分经济主体利益的规则,并根据既定的规则,确定经济主体之间冲突的经济益, 保证各经济主体能在公平的条件下竞争,防止超经济的强制发生。 2.2市场、政府失灵及其解决 市场失灵的涵义、表现 (一)、涵义 市场失灵,是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的,市场机制在资源配置 的某些领域运作不灵,即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。它有狭义和广义两层含 义。狭义的市场失灵主要表现在外部负效应效果,垄断生产和经营,公共物品的生产,不对 称信息情况下的商品交易,以及社会收人分配不公等问题的调节上运作不灵。广义的市场失 灵,除了包括狭义市场失灵的内容外,还包括由宏观经济总量失衡导致的经济波动 市场不是万能的,所以市场会出现失灵的状况。造成市场失灵的原因很多,广义的市 场失灵,主要是由市场机制作用的自发性、盲目性和滞后性引起的 其实,任何市场体系如果放任自流,都不可能有效运行,市场上总是存在着某些产品 生产过多,而其他一些产品生产不足的现象。市场失灵的本质在于人们没有合作行动,而合 作是有可能达到帕累托效率的结果的。对市场失灵的原因更详细的分析,主要是从微观经济 的角度进行的。微观经济学认为,导致市场无法取得有效结果的原因主要是:①公共物品和 外在性产品的存在:②不完全竞争性,诸如自然垄断情况下的成本递减和规模收益递增:③ 不完全的信息:④不确定性。大多数情况下,市场失灵的根源在于交易成本这一概念中。含 市场交换在内的交易的实现并非不需要成本。交易成本包括决策成本、信息成本、讨价还价 以及签订契约所需要的法律成本等等,正是由于交易成本的存在,使得上述四个结果必然存 在 (二)表现 1、宏观性失灵 宏观失灵事实上与广义的市场失灵相对应,它主要表现为市场总供求不稳定,发生超 额供给或超额需求的宏观经济总量失衡。当存在超额供给时,国民收入以小于充分就业的水 平达到均衡,引起生产过剩、经济衰退和大量失业:;当存在超额需求时,以货币计算的国民
突。在市场经济中，相互竞争的各经济主体一旦发生利益冲突，当事人自己是无法界定各自 的利益分界，因为市场本身不具备划分经济主体利益界限的机制。各经济主体在竞争中发生 利益冲突是难以避免的，但却又不具备化解冲突的能力。所以，需要政府来充当仲裁人的角 色，以设定划分经济主体利益的规则，并根据既定的规则，确定经济主体之间冲突的经济益， 保证各经济主体能在公平的条件下竞争，防止超经济的强制发生。 2． 2 市场、政府失灵及其解决 一、市场失灵的涵义、表现 （一）、涵义 市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置 的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。它有狭义和广义两层含 义。狭义的市场失灵主要表现在外部负效应效果，垄断生产和经营，公共物品的生产，不对 称信息情况下的商品交易，以及社会收人分配不公等问题的调节上运作不灵。广义的市场失 灵，除了包括狭义市场失灵的内容外，还包括由宏观经济总量失衡导致的经济波动。 市场不是万能的，所以市场会出现失灵的状况。造成市场失灵的原因很多，广义的市 场失灵，主要是由市场机制作用的自发性、盲目性和滞后性引起的。 其实，任何市场体系如果放任自流，都不可能有效运行，市场上总是存在着某些产品 生产过多，而其他一些产品生产不足的现象。市场失灵的本质在于人们没有合作行动，而合 作是有可能达到帕累托效率的结果的。对市场失灵的原因更详细的分析，主要是从微观经济 的角度进行的。微观经济学认为，导致市场无法取得有效结果的原因主要是：①公共物品和 外在性产品的存在；②不完全竞争性，诸如自然垄断情况下的成本递减和规模收益递增；③ 不完全的信息；④不确定性。大多数情况下，市场失灵的根源在于交易成本这一概念中。含 市场交换在内的交易的实现并非不需要成本。交易成本包括决策成本、信息成本、讨价还价 以及签订契约所需要的法律成本等等，正是由于交易成本的存在，使得上述四个结果必然存 在。 （二）表现 1、宏观性失灵 宏观失灵事实上与广义的市场失灵相对应，它主要表现为市场总供求不稳定，发生超 额供给或超额需求的宏观经济总量失衡。当存在超额供给时，国民收入以小于充分就业的水 平达到均衡，引起生产过剩、经济衰退和大量失业；当存在超额需求时，以货币计算的国民
收入增长超过以实物计算的国民收入增长,国民收入超分配,诱发过度需求,引起严重的通 货膨胀;当二者交替出现或同时并存时,又引起“滞”和“胀”的交替出现,或“滞”和“胀” 的同时并存,也就是人们常说的高失业率与高通货膨胀率共存。出现了宏观性失灵,失业就 成了市场经济中一个经常的现象 2、信息的不完全性失灵 信息的不完全失灵表现为在交易过程中,交易双方对于商品质量、性能等信息的了解 程度不同,出现“信息不完全”或“信息不均等”的现象。这种现象在市场持续一段时间后, 就会破坏市场机制的优胜劣汰的作用,以至出现了“劣胜优汰”的怪现象。在完全竞争市场 下,关于信息的假定可以说是最理想化的。所谓完全的信息或知识,是指生产者及消费者不 仅充分掌握市场当前正在出现的情况,而且了解明天、后天会出现的事情。 3.公共性失灵 公共性失灵主要表现在公共物品的问题上。具体表现为在国防、市政建设、生态环境 保护、教育和医疗保健等公共部门或准公共部门的产品,不能像面包、电冰箱等私用产品那 样,在市场上被自发有效地生产出来。这是由于公共物品消费具有非竞争性和非排他性的特 点的缘故。增加一个人消费某种公共物品并不会减少其他人对该产品的消费数量和质量,而 要排除某个人对该产品的消费也几乎是不可能的。只要它被生产出来,人们就可以免费使用 它,如果强行收费,或不让人们免费使用它,则会使整个社会支付的成本上升或使整个社会 得到的好处(福利)降低。 4.垄断性失灵 垄断性失灵表现为市场上出现只有为数很少的几家供应商、甚至是独家垄断的局面, 垄断厂商通过操纵物价,牟取暴利,使市场均衡作用失灵。市场本身有一个悖论:市场的良 好状态是竞争状态,不管是完全竞争的理想状态,还是垄断竞争这种市场常态,只有保持竞 争,市场机制才能有效地发挥作用。可是,在对于规模经济敏感的部门,市场竞争有一种趋 势——生产经营规模越大,效益越高。这种趋势导致积聚和集中,导致垄断,从而抑制竞争。 在一些行业,如电话、供电、供水等行业中,大规模生产可以降低单位成本,提高收益,即 存在着规模经济,一旦某个公司占领了一定的市场,实现了规模经济,就会阻碍潜在竞争者 的进入。因为新进入该行业的公司由于生产达不到一定的规模,成本会远远高于大公司,难 以与大公司展开竞争。因此,在规模经济显著的行业,特别容易形成垄断,这就是所谓的自 然垄断 5、外部性失灵
收入增长超过以实物计算的国民收入增长，国民收入超分配，诱发过度需求，引起严重的通 货膨胀；当二者交替出现或同时并存时，又引起“滞”和“胀”的交替出现，或“滞”和“胀” 的同时并存，也就是人们常说的高失业率与高通货膨胀率共存。出现了宏观性失灵，失业就 成了市场经济中一个经常的现象。 2、信息的不完全性失灵 信息的不完全失灵表现为在交易过程中，交易双方对于商品质量、性能等信息的了解 程度不同，出现“信息不完全”或“信息不均等”的现象。这种现象在市场持续一段时间后， 就会破坏市场机制的优胜劣汰的作用，以至出现了“劣胜优汰”的怪现象。在完全竞争市场 下，关于信息的假定可以说是最理想化的。所谓完全的信息或知识，是指生产者及消费者不 仅充分掌握市场当前正在出现的情况，而且了解明天、后天会出现的事情。 3．公共性失灵 公共性失灵主要表现在公共物品的问题上。具体表现为在国防、市政建设、生态环境 保护、教育和医疗保健等公共部门或准公共部门的产品，不能像面包、电冰箱等私用产品那 样，在市场上被自发有效地生产出来。这是由于公共物品消费具有非竞争性和非排他性的特 点的缘故。增加一个人消费某种公共物品并不会减少其他人对该产品的消费数量和质量，而 要排除某个人对该产品的消费也几乎是不可能的。只要它被生产出来，人们就可以免费使用 它，如果强行收费，或不让人们免费使用它，则会使整个社会支付的成本上升或使整个社会 得到的好处(福利)降低。 4．垄断性失灵 垄断性失灵表现为市场上出现只有为数很少的几家供应商、甚至是独家垄断的局面， 垄断厂商通过操纵物价，牟取暴利，使市场均衡作用失灵。市场本身有一个悖论：市场的良 好状态是竞争状态，不管是完全竞争的理想状态，还是垄断竞争这种市场常态，只有保持竞 争，市场机制才能有效地发挥作用。可是，在对于规模经济敏感的部门，市场竞争有一种趋 势——生产经营规模越大，效益越高。这种趋势导致积聚和集中，导致垄断，从而抑制竞争。 在一些行业，如电话、供电、供水等行业中，大规模生产可以降低单位成本，提高收益，即 存在着规模经济，一旦某个公司占领了一定的市场，实现了规模经济，就会阻碍潜在竞争者 的进入。因为新进入该行业的公司由于生产达不到一定的规模，成本会远远高于大公司，难 以与大公司展开竞争。因此，在规模经济显著的行业，特别容易形成垄断，这就是所谓的自 然垄断。 5、外部性失灵
外部性失灵是市场失灵中非常普遍的现象,在现实生活中,许多产品和劳务的成本或 收益有着显著的外部性。这类产品的生产或消费,可以绕过价格机制直接影响他人的经济环 境和经济利益,对他人产生了额外的成本或收益,但并未因此进行赔偿或得到报酬,这些成 本或收益在一个企业进行核算时往往不予考虑,一般这种现象称为外部性现象。有外部性特 征的产品,其私人成本收益)与社会成本(收益)是不一致的,其差额就是外部成本(收益)。 当某些市场主体的活动给外部(社会或其他主体)带来经济损失(如化工厂排放污水会使养鱼 场带来损失)时,通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置社会资源的目的 6.社会公平分配失灵 分配失灵表现为在分配领域,单纯依靠市场机制的自发作用不可能完全实现公正的收 入分配。造成这类失灵的原因,与上述几种失灵类型的原因密切相关。一是在存在垄断的条 件下,会使价格严重背离价值,从而使部分人获得不合理收人:二是在市场机制的自发作用 下,生产要素供求状况的不平衡必然形成要素收入的不合理差距;三是虽然市场交易在原则 上是平等的和等价的,但由于人们的资源禀赋不同,收入水平就会有差别;四是由于收入分 配具有公共性、外部性等特征,因而市场本身无法保证其公正性;五是在市场纯经济效益的 作用下,各经济利益主体追求各自利益最大化的结果,会使收入不均不断拉大,以至出现富 者越富、贫者越贫的“马太效应”,贫富分化严重。可见,市场机制虽然也有分配功能,但 就公正性而言,它又几乎是无功能的。 二、政府失灵涵义、表现 (一)、涵义 在现实的经济运行中,人们期望政府能办好市场办不好的事,结果却发现政府不仅不 能补救市场的失灵,反而降低了社会效益,这种现象就是政府失灵。法国著名经济学家让·萨 伊在亚当·斯密的著名的“看不见的手”理论的基础上创立了著名的萨伊定律。该定律有三 个要点:一是产品生产本身就能创造自己的需求。二是由于市场经济自我调节的作用,不可 能产生遍及国民经济所有部门的生产过剩现象。三是货币仅仅是流通的媒介,商品的买卖不 会脱节。萨伊定律的实质是市场经济机制能够确保经济资源得到充分有效地配置,不会发生 普遍的经济生产过剩危机。萨伊定律也就意味着政府不是万能的,政府是有限的,所以,政 府有失灵的可能 在斯蒂格里茨看来,政府也会失灵,而正是政府的失灵导致了政府的有限。他认为, 政府失灵主要有7个来源:①政府的受委托责任给就业政策带来了严重压力:②这种受委托 责任尤其对关注公平的支出政策带来了严重压力:③不完善信息和不完全市场问题作为市场
外部性失灵是市场失灵中非常普遍的现象，在现实生活中，许多产品和劳务的成本或 收益有着显著的外部性。这类产品的生产或消费，可以绕过价格机制直接影响他人的经济环 境和经济利益，对他人产生了额外的成本或收益，但并未因此进行赔偿或得到报酬，这些成 本或收益在一个企业进行核算时往往不予考虑，一般这种现象称为外部性现象。有外部性特 征的产品，其私人成本(收益)与社会成本(收益)是不一致的，其差额就是外部成本(收益)。 当某些市场主体的活动给外部(社会或其他主体)带来经济损失(如化工厂排放污水会使养鱼 场带来损失)时，通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置社会资源的目的。 6．社会公平分配失灵 分配失灵表现为在分配领域，单纯依靠市场机制的自发作用不可能完全实现公正的收 入分配。造成这类失灵的原因，与上述几种失灵类型的原因密切相关。一是在存在垄断的条 件下，会使价格严重背离价值，从而使部分人获得不合理收人；二是在市场机制的自发作用 下，生产要素供求状况的不平衡必然形成要素收入的不合理差距；三是虽然市场交易在原则 上是平等的和等价的，但由于人们的资源禀赋不同，收入水平就会有差别；四是由于收入分 配具有公共性、外部性等特征，因而市场本身无法保证其公正性；五是在市场纯经济效益的 作用下，各经济利益主体追求各自利益最大化的结果，会使收入不均不断拉大，以至出现富 者越富、贫者越贫的“马太效应”，贫富分化严重。可见，市场机制虽然也有分配功能，但 就公正性而言，它又几乎是无功能的。 二、政府失灵涵义、表现 （一）、涵义 在现实的经济运行中，人们期望政府能办好市场办不好的事，结果却发现政府不仅不 能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，这种现象就是政府失灵。法国著名经济学家让·萨 伊在亚当·斯密的著名的“看不见的手”理论的基础上创立了著名的萨伊定律。该定律有三 个要点：一是产品生产本身就能创造自己的需求。二是由于市场经济自我调节的作用，不可 能产生遍及国民经济所有部门的生产过剩现象。三是货币仅仅是流通的媒介，商品的买卖不 会脱节。萨伊定律的实质是市场经济机制能够确保经济资源得到充分有效地配置，不会发生 普遍的经济生产过剩危机。萨伊定律也就意味着政府不是万能的，政府是有限的，所以，政 府有失灵的可能。 在斯蒂格里茨看来，政府也会失灵，而正是政府的失灵导致了政府的有限。他认为， 政府失灵主要有 7 个来源：①政府的受委托责任给就业政策带来了严重压力；②这种受委托 责任尤其对关注公平的支出政策带来了严重压力；③不完善信息和不完全市场问题作为市场
失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的:④和政府的强制力紧密相关的可能的再分配不 仅会导致不公平,而且还会产生不经济的寻租活动:⑤现今政府带给未来政府的有效合同的 局限性(无论对于公共部门里的产权让渡规定和民主进程都会产生消极影响的局限性)会带 来巨大的经济费用:⑥公共部门里产权让渡的其他缺陷对于有效的激励结构的构建会造成进 一步的限制:⑦公共部门里竞争的缺乏会削弱人们的积极性。它是政府经济活动的最后一个 普遍的但并不是必然的特征。 (二)、表现 1、政府的政策偏差 要衡量政府的政策是否偏差,首先必须确定政策好坏的标准。评定政策的好坏,取决 于一项政策对社会的贡献与社会为它所付出的代价之间的差别。所谓好政策,是指这样一种 立法或政府行为:一方面,它带给社会中一部分人的额外满足,大于那些为了支持这种立法 或行为而做出牺牲的人所付出的代价。另一方面,由于一项政策的实施,是以放弃若干其他 同类政策作为代价的,因此,与其他具有同类特点的政策相比,这种政策所带来的净收益( 部分人的额外收益之和减去另一部分人所付出的代价之和)最大。坏政策的涵义刚好与好政 策的涵义相反 2、政府政策的低效率 这里的政府政策的低效率是指两个方面的内容。第一,是指政府所执行的政策不是最 好的政策,即这种政策不能确保资源的最优配置。第二,则是指政府做出决策的时限和效率 的限制 首先,政府政策的选择之所以难以达到最优状态,是由民主决策程序本身固有的弱点 决定的:其一,选民和政治家都是经济人。其二,简单多数规则。即使政府提供的政策、方 案确实是最好的,但由于选举中较多使用的是简单多数规则,而这种规则最终所体现的也只 是中间选民的意愿,所以最终的决策结果也难以达到最优。其三,利益集团的影响。选民的 意识常受到组织良好的利益集团的影响,有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势,他们 利用这种权势影响政府的议案与选民的投票选择行为,从而使政府做出不利于公众的决策 其四,主管部门领导人自身利益的驱动。对于由政府主管部门独立地、全权制定与实施的政 策来说,由于每个政府部门或公共事业部门所遵循的政策,通常是由该部门领导人根据自己 对共同利益的理解来决定的,他们的行为具有相当大的自由度和灵活性,有意或无意地为自 身的经济利益动机驱动,因而他们对公共利益的理解常常难以真正符合公共利益的要求,其 行为也难以最大限度地为增进共同利益而服务
失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的；④和政府的强制力紧密相关的可能的再分配不 仅会导致不公平，而且还会产生不经济的寻租活动；⑤现今政府带给未来政府的有效合同的 局限性(无论对于公共部门里的产权让渡规定和民主进程都会产生消极影响的局限性)会带 来巨大的经济费用；⑥公共部门里产权让渡的其他缺陷对于有效的激励结构的构建会造成进 一步的限制；⑦公共部门里竞争的缺乏会削弱人们的积极性。它是政府经济活动的最后一个 普遍的但并不是必然的特征。 (二)、表现 1、政府的政策偏差 要衡量政府的政策是否偏差，首先必须确定政策好坏的标准。评定政策的好坏，取决 于一项政策对社会的贡献与社会为它所付出的代价之间的差别。所谓好政策，是指这样一种 立法或政府行为：一方面，它带给社会中一部分人的额外满足，大于那些为了支持这种立法 或行为而做出牺牲的人所付出的代价。另一方面，由于一项政策的实施，是以放弃若干其他 同类政策作为代价的，因此，与其他具有同类特点的政策相比，这种政策所带来的净收益(一 部分人的额外收益之和减去另一部分人所付出的代价之和)最大。坏政策的涵义刚好与好政 策的涵义相反。 2、政府政策的低效率 这里的政府政策的低效率是指两个方面的内容。第一，是指政府所执行的政策不是最 好的政策，即这种政策不能确保资源的最优配置。第二，则是指政府做出决策的时限和效率 的限制。 首先，政府政策的选择之所以难以达到最优状态，是由民主决策程序本身固有的弱点 决定的：其一，选民和政治家都是经济人。其二，简单多数规则。即使政府提供的政策、方 案确实是最好的，但由于选举中较多使用的是简单多数规则，而这种规则最终所体现的也只 是中间选民的意愿，所以最终的决策结果也难以达到最优。其三，利益集团的影响。选民的 意识常受到组织良好的利益集团的影响，有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势，他们 利用这种权势影响政府的议案与选民的投票选择行为，从而使政府做出不利于公众的决策。 其四，主管部门领导人自身利益的驱动。对于由政府主管部门独立地、全权制定与实施的政 策来说，由于每个政府部门或公共事业部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己 对共同利益的理解来决定的，他们的行为具有相当大的自由度和灵活性，有意或无意地为自 身的经济利益动机驱动，因而他们对公共利益的理解常常难以真正符合公共利益的要求，其 行为也难以最大限度地为增进共同利益而服务