·40· 法律科学（西北政法大学学报） 2010年第1期 文章编号：1674-5205(2010)01-0040-(014) 论最高人民法院公共政策创制的形式及选择 张友连 (浙江工业大学法学院，浙江杭州310014) 摘要)最高人民法院创制公共政策有司法解释、司法文件、典型案例和司法审查四种形式，司法解释的存 在曾经有其重要的意义，但这种立法化的司法解释也产生了许多弊端。作为将全国法官组织起来重要手段的司法 文件，存在着一些潜在的问题。虽然存在着理论解释上的障碍，但在实践中最高人民法院公布的典型案例却实际 上在发挥作用。由于我国司法审查的范围被限定在狭窄的对行政机关行为合法性的审查之内，所以其作用非常有 限。在进行完善的前提下，案例形式应该成为最高人民法院创制公共政策的较好选择。 佚键词)最高人民法院；公共政策创制；形式 Abstract:The way of making public policy by the Court may find their expressions in the form of judicial inter- pretations,judicial documents,typical cases and judicial review.J udicial interpretations has its significance,howev- er,such kind of legislative character also exist some problems;the judicial documents have potential defects;and the typical cases has its obstacles in theoretical construction,anyhow,they play their role in reality.The role of judicial review is limited due to its confinement in the narrower legality review of administrative agencies.As for the forms, therefore,stare decisis should be a better choice for the public-policy-making of the Superme People's Court. Key Words:the Supreme Peoples Court;public-policy-making;form 中图分类号：DF71文献标识码：A 了法院最初的公共政治功能。如果说，一般的基层法 一、最高人民法院与公共政策创制 院、中级法院乃至高级法院主要是通过受理当事人之 翻开任何一本政治学教科书我们都可以看到有 间的纠纷与争执，以维持基本的社会秩序，那么作为 关法律制度和法院的内容，仔细研究世界上大多数国 国家最高司法机关的最高法院的功能肯定不会也不 家的宪法文本也不难发现司法是政府机构的一个不 应该仅仅局限于纠纷的解决。在整个国家审判体系 可或缺的组成部分。其实早在古希腊城邦时代，人们 中，“最高人民法院是中枢环节或大脑，它不仅通过诉 就将法院（司法）与议事机构、行政机构并列，作为国 讼程序来监督各级人民法院的具体审判工作，不仅通 家政体的三个要素之一。15可见，从最初意义上来 过司法解释和规则制定为各级人民法院的审判提供 讲，法院本身就是一个政府机构、是国家政治组织的 法律依据，而且要形成指导整个审判活动的司法政 重要组成部分，因而当然也应该在一个国家或地区的 策，并筹划整个司法制度的发展方向”。640？从这个角 公共生活中发挥着重要的作用。“在相当多的国家， 度来看，最高人民法院是一个公共政策创制机构。 法院在事实上成为强有力的政治机构，（最高）法院作 法院就公共政策问题做出决策的行为，直接或间 为政治机构的角色和意义也渐为理解。”4只不过由 接地改变了社会的利益分配格局，影响了国家的决 于法院主要是一种“事务型”的国家机关，其最引人注 策相关产业的发展、数量庞大的现实或潜在当事人 意的功能往往会被认为仅局限在“案件”的范围，也正 的切身利益。法院的行为实现了从“矫正正义”向“分 是这一原因使得解决纠纷的功能在某种程度上遮蔽 配正义”的飞跃，在一定意义上可以说是“创制”了新 的公共政策。正如张国庆先生曾指出的那样：“严格 收稿日期：20090625 说，法院判决并不是完全意义上的公共政策，但由于 作者简介：张友连(1974→，男，江苏徐州人，浙江工业大学法 法院裁决确立的某些原则对社会公众利益的分配形 学院副教授，法学博士，主要从事法学理论研究。 成了具有权威性的规制，因此从国家的角度看，亦属 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
文章编号 :1674 - 5205 (2010) 01200402(014) 收稿日期 :2009206225 作者简介 :张友连(1974 —) ,男 ,江苏徐州人 ,浙江工业大学法 学院副教授 ,法学博士 ,主要从事法学理论研究。 论最高人民法院公共政策创制的形式及选择 张友连 (浙江工业大学法学院 ,浙江 杭州 310014) 〔摘 要〕 最高人民法院创制公共政策有司法解释、司法文件、典型案例和司法审查四种形式 ,司法解释的存 在曾经有其重要的意义 ,但这种立法化的司法解释也产生了许多弊端。作为将全国法官组织起来重要手段的司法 文件 ,存在着一些潜在的问题。虽然存在着理论解释上的障碍 ,但在实践中最高人民法院公布的典型案例却实际 上在发挥作用。由于我国司法审查的范围被限定在狭窄的对行政机关行为合法性的审查之内 ,所以其作用非常有 限。在进行完善的前提下 ,案例形式应该成为最高人民法院创制公共政策的较好选择。 〔关键词〕 最高人民法院 ;公共政策创制 ;形式 Abstract :The way of making public policy by the Court may find their expressions in the form of judicial inter2 pretations , judicial documents , typical cases and judicial review. J udicial interpretations has its significance , howev2 er , such kind of legislative character also exist some problems; the judicial documents have potential defects; and the typical cases has its obstacles in theoretical construction ,anyhow , they play their role in reality. The role of judicial review is limited due to its confinement in the narrower legality review of administrative agencies. As for the forms , therefore ,stare decisis should be a better choice for the public - policy - making of the Superme People’s Court. Key Words :the Supreme People’s Court ; public - policy - making ; form 中图分类号 :DF71 文献标识码 :A 一、最高人民法院与公共政策创制 翻开任何一本政治学教科书我们都可以看到有 关法律制度和法院的内容 ,仔细研究世界上大多数国 家的宪法文本也不难发现司法是政府机构的一个不 可或缺的组成部分。其实早在古希腊城邦时代 ,人们 就将法院(司法) 与议事机构、行政机构并列 ,作为国 家政体的三个要素之一。〔1〕215 可见 ,从最初意义上来 讲 ,法院本身就是一个政府机构、是国家政治组织的 重要组成部分 ,因而当然也应该在一个国家或地区的 公共生活中发挥着重要的作用。“在相当多的国家 , 法院在事实上成为强有力的政治机构 ,(最高) 法院作 为政治机构的角色和意义也渐为理解。”〔2〕4只不过由 于法院主要是一种“事务型”的国家机关 ,其最引人注 意的功能往往会被认为仅局限在“案件”的范围 ,也正 是这一原因使得解决纠纷的功能在某种程度上遮蔽 了法院最初的公共政治功能。如果说 ,一般的基层法 院、中级法院乃至高级法院主要是通过受理当事人之 间的纠纷与争执 ,以维持基本的社会秩序 ,那么作为 国家最高司法机关的最高法院的功能肯定不会也不 应该仅仅局限于纠纷的解决。在整个国家审判体系 中“, 最高人民法院是中枢环节或大脑 ,它不仅通过诉 讼程序来监督各级人民法院的具体审判工作 ,不仅通 过司法解释和规则制定为各级人民法院的审判提供 法律依据 ,而且要形成指导整个审判活动的司法政 策 ,并筹划整个司法制度的发展方向”。〔3〕407从这个角 度来看 ,最高人民法院是一个公共政策创制机构。 法院就公共政策问题做出决策的行为 ,直接或间 接地改变了社会的利益分配格局 ,影响了国家的决 策、相关产业的发展、数量庞大的现实或潜在当事人 的切身利益。法院的行为实现了从“矫正正义”向“分 配正义”的飞跃 ,在一定意义上可以说是“创制”了新 的公共政策。正如张国庆先生曾指出的那样“: 严格 说 ,法院判决并不是完全意义上的公共政策 ,但由于 法院裁决确立的某些原则对社会公众利益的分配形 成了具有权威性的规制 ,因此从国家的角度看 ,亦属 ·40 · 法律科学(西北政法大学学报) 2010 年第 1 期
论最高人民法院公共政策创制的形式及选择 。41。 于公共政策的范畴。”36学界有几种表述来描述法 二、最高人民法院公共政策创制的形式之一：司 院和公共政策的上述关系，有的称为形成公共政 法解释② 策，62.9有的称为实现公共政策，840有的称为创 制公共政策，5.°笔者认为，使用创制公共政策比 在英美法系国家法律解释普遍被看作是法院和 较合理，当然，这里的“创制”除了基本意义上的开创 法官的“专利”，法院在个案的审理过程中对法律进行 性的创制（从无到有）之外，还包括将其他领域已经存 解释，其法律解释始终是与法律适用紧密相联的。英 在的公共政策引入到司法裁判中来。比如，《最高人 国著名法官丹宁勋爵指出：“法律就像是一块编织物， 民法院关于现阶段企业破产案件审理中应注意的若 用什么样的编织材料来编织这块编织物，是国会的 干问题的通知》（法发ú997）第2号)的司法文件把对 事，但这块编织物不可能总是平平整整的，也会出现 作为社会弱势的劳动者优先保护的公共政策，纳入到 皱折；法官绝不可以改变法律编织物的编织材料，但 了司法领域。因为按照物权优于债权的民法一般原 是他可以，也应该把皱折烫平。”o23 理，对破产企业的土地抵押权的实现要先于企业职工 迄今，我国最高人民法院制定发布解释的历史已 的劳动债权。但现实的情况往往是企业一旦走到破 有20余年，其中系统的、大篇幅、集中发布的司法解 产的境地，除了土地使用权外，几乎不存在其他财产 释更具特色。最高人民法院进行司法解释的依据是 或其他财产已经非常少。如果破产企业的土地抵押 全国人民代表大会常务委员会于1981年6月10日 权人优先实现其土地抵押权，那么破产企业职工的劳 做出的《关于加强法律解释工作的决议》，该决议规 动债权就很可能落空。而相对于银行等破产企业的 定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限 土地抵押权人，破产企业职工很明显是社会弱势群 或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进 行解释或用法令加以规定。凡属于法院审判工作中 体。最高人民法院通过上述司法文件把土地抵押担 具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解 保物权对劳动债权的优先顺序颠倒过来，承认了在妥 释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的 善安排破产企业职工这一社会政策面前的担保法理 问题，由最高人民检察院进行解释。”自1987年起，最 的相对化。通过这一行为，最高人民法院（至少在司 高人民法院明文禁止地方各级法院制作解释性质的 法领域或更确切的说在法院系统内)“创制”了优先保 文件，明确表示只有最高人民法院才能行使司法解释 护劳动债权的公共政策，因为如果没有最高人民法院 权。并且最高人民法院的司法解释对全国各级地方 的这一行为，即使是有些法官心存爱心，也不敢作出 法院和专门法院具有普遍的约束力，在必要的场合， 类似的裁判，因为这很可能被作为“错案”追究责任。 这些解释可以作为判决或裁决的根据进而引用于司 但有了法发ú997)第2号通知以后就不同了，至少法 法文书之中，因而对经济社会的发展和每个成员权利 院或法官可以而且必须理直气壮地保护作为弱势一 的得失影响深刻。最高人民法院在制定解释时，将不 方的劳动者。 可避免地对公共政策问题进行判断，并创制出新的公 在当代中国，最高人民法院开始广泛的介入社会 共政策。从实践上看（如表1所显示），最高人民法院 生活。比如，最高人民法院通过“光彩公司担保案”， 在一些关于弱者保护的司法解释中更强调的不是法 表现出了“交易安全优先”的政策取向。)在“中福实 理上的融通无碍以及借助原则和逻辑的和谐演绎，而 业公司担保案”中，最高人民法院支持了“中小股东 是实践的绩效以及“目的—手段”的政策性思 (弱者)利益保护”的公共政策。21作为一种新型 考。112 的司法现象，法院创制公共政策己经开始引起部分法 学研究者的注意，但己有的研究成果多侧重于法院如 ①本文关于最高人民法院的材料，如无特别说明均来自《中华 何公共政策创制应然设想，却在一定程度上忽视了对 人民共和国最高人民法院公报(2006年卷)》，人民法院出版社2007 法院创制公共政策形式的实然分析。本文将最高人 年版。 ②关于审判解释与可法解释的关系，有人认为：“目前，我国的 民法院公共政策创制的形式作为研究对象，以2006 法律解释出自多门。长期以来，人们习惯将可法机关（通常包括法院、 年中华人民共和国最高人民法院公报为分析素材@， 检察院)在适用法律中对成文法所做的解释称之司法解释，最高人民 检察院也享有司法解释权。·法院作为解释主体的科学性，而所谓 以创制弱者保护公共政策为分析视角，力图全面揭示 司法解释定义为审判解释更为合适。”“就目前我们知道的法治国家 最高人民法院创制公共政策形式的现状，探讨其中存 里，可法权均由法院行使，这里除中因外我们并没有发现一例司法权 在的问题，并在此基础上对最高人民法院公共政策创 包括检察权在内的范例。”参见刘青峰：《论审判解释》，载《中国法学》 2003年第6期。笔者赞同上述观点，在本文中使用的“司法解释”如 制形式的选择作出较充分地论证。 果未经特别说明指的是“审判解释”，并未涵盖最高检察机关的解释。 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
于公共政策的范畴。”〔4〕36 学界有几种表述来描述法 院和公共政策的上述关系 ,有的称为形成公共政 策 , 〔5〕82 - 89有的称为实现公共政策 , 〔6〕84 - 90有的称为创 制公共政策 , 〔7〕15 - 19 笔者认为 ,使用创制公共政策比 较合理 ,当然 ,这里的“创制”除了基本意义上的开创 性的创制(从无到有) 之外 ,还包括将其他领域已经存 在的公共政策引入到司法裁判中来。比如《, 最高人 民法院关于现阶段企业破产案件审理中应注意的若 干问题的通知》(法发〔1997〕第 2 号) 的司法文件把对 作为社会弱势的劳动者优先保护的公共政策 ,纳入到 了司法领域。因为按照物权优于债权的民法一般原 理 ,对破产企业的土地抵押权的实现要先于企业职工 的劳动债权。但现实的情况往往是企业一旦走到破 产的境地 ,除了土地使用权外 ,几乎不存在其他财产 或其他财产已经非常少。如果破产企业的土地抵押 权人优先实现其土地抵押权 ,那么破产企业职工的劳 动债权就很可能落空。而相对于银行等破产企业的 土地抵押权人 ,破产企业职工很明显是社会弱势群 体。最高人民法院通过上述司法文件把土地抵押担 保物权对劳动债权的优先顺序颠倒过来 ,承认了在妥 善安排破产企业职工这一社会政策面前的担保法理 的相对化。通过这一行为 ,最高人民法院 (至少在司 法领域或更确切的说在法院系统内)“创制”了优先保 护劳动债权的公共政策 ,因为如果没有最高人民法院 的这一行为 ,即使是有些法官心存爱心 ,也不敢作出 类似的裁判 ,因为这很可能被作为“错案”追究责任。 但有了法发〔1997〕第 2 号通知以后就不同了 ,至少法 院或法官可以而且必须理直气壮地保护作为弱势一 方的劳动者。 在当代中国 ,最高人民法院开始广泛的介入社会 生活。比如 ,最高人民法院通过“光彩公司担保案”, 表现出了“交易安全优先”的政策取向。〔8〕在“中福实 业公司担保案”中 ,最高人民法院支持了“中小股东 (弱者) 利益保护”的公共政策。〔9〕112 - 119作为一种新型 的司法现象 ,法院创制公共政策已经开始引起部分法 学研究者的注意 ,但已有的研究成果多侧重于法院如 何公共政策创制应然设想 ,却在一定程度上忽视了对 法院创制公共政策形式的实然分析。本文将最高人 民法院公共政策创制的形式作为研究对象 ,以 2006 年中华人民共和国最高人民法院公报为分析素材 ①, 以创制弱者保护公共政策为分析视角 ,力图全面揭示 最高人民法院创制公共政策形式的现状 ,探讨其中存 在的问题 ,并在此基础上对最高人民法院公共政策创 制形式的选择作出较充分地论证。 二、最高人民法院公共政策创制的形式之一 :司 法解释 ② 在英美法系国家 ,法律解释普遍被看作是法院和 法官的“专利”,法院在个案的审理过程中对法律进行 解释 ,其法律解释始终是与法律适用紧密相联的。英 国著名法官丹宁勋爵指出“: 法律就像是一块编织物 , 用什么样的编织材料来编织这块编织物 ,是国会的 事 ,但这块编织物不可能总是平平整整的 ,也会出现 皱折 ;法官绝不可以改变法律编织物的编织材料 ,但 是他可以 ,也应该把皱折烫平。”〔10〕12 - 13 迄今 ,我国最高人民法院制定发布解释的历史已 有 20 余年 ,其中系统的、大篇幅、集中发布的司法解 释更具特色。最高人民法院进行司法解释的依据是 全国人民代表大会常务委员会于 1981 年 6 月 10 日 做出的《关于加强法律解释工作的决议》,该决议规 定“: 凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限 或作补充规定的 ,由全国人民代表大会常务委员会进 行解释或用法令加以规定。凡属于法院审判工作中 具体应用法律、法令的问题 ,由最高人民法院进行解 释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的 问题 ,由最高人民检察院进行解释。”自 1987 年起 ,最 高人民法院明文禁止地方各级法院制作解释性质的 文件 ,明确表示只有最高人民法院才能行使司法解释 权。并且最高人民法院的司法解释对全国各级地方 法院和专门法院具有普遍的约束力 ,在必要的场合 , 这些解释可以作为判决或裁决的根据进而引用于司 法文书之中 ,因而对经济社会的发展和每个成员权利 的得失影响深刻。最高人民法院在制定解释时 ,将不 可避免地对公共政策问题进行判断 ,并创制出新的公 共政策。从实践上看(如表 1 所显示) ,最高人民法院 在一些关于弱者保护的司法解释中更强调的不是法 理上的融通无碍以及借助原则和逻辑的和谐演绎 ,而 是实践的绩 效以及“目 的 ———手段”的政策性 思 考。〔11〕12 论最高人民法院公共政策创制的形式及选择 ·41 · ① ② 本文关于最高人民法院的材料 ,如无特别说明均来自《中华 人民共和国最高人民法院公报 (2006 年卷) 》,人民法院出版社 2007 年版。 关于审判解释与司法解释的关系 ,有人认为 :“目前 ,我国的 法律解释出自多门。长期以来 ,人们习惯将司法机关(通常包括法院、 检察院) 在适用法律中对成文法所做的解释称之司法解释 ,最高人民 检察院也享有司法解释权。……法院作为解释主体的科学性 ,而所谓 司法解释定义为审判解释更为合适。”“就目前我们知道的法治国家 里 ,司法权均由法院行使 ,这里除中国外我们并没有发现一例司法权 包括检察权在内的范例。”参见刘青峰《: 论审判解释》,载《中国法学》 2003 年第 6 期。笔者赞同上述观点 ,在本文中使用的“司法解释”如 果未经特别说明指的是“审判解释”,并未涵盖最高检察机关的解释
·42· 法律科学（西北政法大学学报） 2010年第1期 表1司法解释 解释 内容 保护对象 公报年/期 对于没有充分证据证明被告人实施被指控的犯罪时已经达 最高人民法院关于审理未 到法定刑事责任年龄且确实无法查明的，应当推定其没有达 成年人刑事案件具体应用 到相应法定刑事责任年龄。 法律若干问题的解释（最 已满十四周岁不满十六周岁的人使用轻微暴力或者威 2006年 高人民法院审判委员会第 胁，强行索要其他未成年人随身携带的生活、学习用品或者 未成年人 第2期 1373次会议通过自2006 钱财数量不大，且未造成被害人轻微伤以上或者不政正常到 年1月23日起施行)法释 校学习、生活等危害后果的，不认为是犯罪。己满十六周岁 2006)1号。 不满十八周岁的人具有前款规定情形的，一般也不认为是犯 罪。 人民法院审理劳动争议案件，对下列情形，视为《劳动法》第 82条规定的“劳动争议发生之日”：（一）在劳动关系存续期 间产生的支付工资争议，用人单位能够证明已经书面通知劳 最高人民法院关于审理劳 动者拒付工资的，书面通知送达之日为劳动争议发生之日。 动争议案件适用法律若干 用人单位不能证明的，劳动者主张权利之日为劳动争议发生 问题的解释（二）（最高人 之日。（二）因解除或者终止劳动关系产生的争议，用人单位 2006年 民法院审判委员会第1393 不能证明劳动者收到解除或者终止劳动关系书面通知时间 劳动者 第10期 次会议通过自2008年10 的，劳动者主张权利之日为劳动争议发生之日。（三）劳动关 月1日起施行)法释006) 系解除或者终止后产生的支付工资、经济补偿金、福利待遇 6号 等争议，劳动者能够证明用人单位承诺支付的时间为解除或 者终止劳动关系后的具体日期的，用人单位承诺支付之日为 劳动争议发生之日。劳动者不能证明的，解除或者终止劳动 关系之日为劳动争议发生之日。 每个人都有一个从出生到成长、从年轻到衰老的 时，求职心切的人们可能从不会去计较单位的一些信 过程，不同的年龄阶段，人的体能是不相同的。大致 息披露要求是否侵犯到了他（她）们的隐私，而单位的 说来，未成年者属于人生中较弱的一个阶段，未成年 面试又是否顾及了他（她）们的尊严。在劳动力市场 人由于心智未成熟和不具备劳动能力，因而需要家庭 中，人或许并未真正被当作人来看待：“就业的语言是 的抚养。虽然其中也不乏佼佼者，但整体而言，由于 一种经济现象的语言，员工经常被指称为‘人力资 生理方面的自然原因、甚至传统社会中的观念歧视， 源'，很像自然资源或生产资源。”226不仅如此，就员 他（她）们往往在体力、智力、机会等方面处于不利地 工与单位相对固定的关系而言，其弱者地位也昭然若 位，往往是社会中的弱者，需要国家与社会的特殊保 揭：单位的高层决策，甚至是涉及职工们命运的决策， 护。从一定意义上讲，对未成年人的保护力度在一定 对许多人而言并不能知晓；当人们加入某个单位时， 程度上反映了一个国家或地区的司法文明水平。上 原单位己经存在的规章制度一—显然当事人并未参 表中2006)1号司法解释对于被告人的法定刑事责 与该规章的制定，无论公平、公正与否，都会对当事人 任年龄确实无法查明的，采取了没有有达到相应法定 产生影响。32.8在2006)6号司法解释中，最高人 刑事责任年龄的推定；对于己满十四周岁不满十六周 民法院主要通过重新确定当事人的举证责任的方法， 岁的人或十六周岁不满十八周岁属于列举的情形的， 来创制保护劳动者的公共政策。 不认为是犯罪或一般不认为是犯罪。 需要承认的是，我国的这种司法解释在在审判活 虽然从理论上讲每个劳动者都有出卖或不出卖 动中确实发挥了一些积极的作用，正如周道鸾先生所 自己劳动力的自由，但对许多人而言，“单位”即意味 指出的那样：“（立法性的司法解释）在保证法律和政 着生存，通常是不得不成为一名被雇佣者。由此雇主 策的适用中发挥了重要作用；弥补了立法的不足；为 获得了对劳动力的支配权，同时也就获得了对劳动者 立法的发展提供了有利条件。同时在中国目前整体 的支配权，隶属关系也就形成了。在单位录用职员 法官队伍素质还不很高的情形下，必要的审判解释有 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
表 1 司法解释 解释 内容 保护对象 公报年/ 期 最高人民法院关于审理未 成年人刑事案件具体应用 法律若干问题的解释 (最 高人民法院审判委员会第 1373 次会议通过 自 2006 年 1 月 23 日起施行) 法释 〔2006〕1 号。 对于没有充分证据证明被告人实施被指控的犯罪时已经达 到法定刑事责任年龄且确实无法查明的 ,应当推定其没有达 到相应法定刑事责任年龄。 已满十四周岁不满十六周岁的人使用轻微暴力或者威 胁 ,强行索要其他未成年人随身携带的生活、学习用品或者 钱财数量不大 ,且未造成被害人轻微伤以上或者不敢正常到 校学习、生活等危害后果的 ,不认为是犯罪。已满十六周岁 不满十八周岁的人具有前款规定情形的 ,一般也不认为是犯 罪。 未成年人 2006 年 第 2 期 最高人民法院关于审理劳 动争议案件适用法律若干 问题的解释 (二) (最高人 民法院审判委员会第 1393 次会议通过 自 2008 年 10 月 1 日起施行) 法释〔2006〕 6 号 人民法院审理劳动争议案件 ,对下列情形 ,视为《劳动法》第 82 条规定的“劳动争议发生之日”: (一) 在劳动关系存续期 间产生的支付工资争议 ,用人单位能够证明已经书面通知劳 动者拒付工资的 ,书面通知送达之日为劳动争议发生之日。 用人单位不能证明的 ,劳动者主张权利之日为劳动争议发生 之日。(二) 因解除或者终止劳动关系产生的争议 ,用人单位 不能证明劳动者收到解除或者终止劳动关系书面通知时间 的 ,劳动者主张权利之日为劳动争议发生之日。(三) 劳动关 系解除或者终止后产生的支付工资、经济补偿金、福利待遇 等争议 ,劳动者能够证明用人单位承诺支付的时间为解除或 者终止劳动关系后的具体日期的 ,用人单位承诺支付之日为 劳动争议发生之日。劳动者不能证明的 ,解除或者终止劳动 关系之日为劳动争议发生之日。 劳动者 2006 年 第 10 期 每个人都有一个从出生到成长、从年轻到衰老的 过程 ,不同的年龄阶段 ,人的体能是不相同的。大致 说来 ,未成年者属于人生中较弱的一个阶段 ,未成年 人由于心智未成熟和不具备劳动能力 ,因而需要家庭 的抚养。虽然其中也不乏佼佼者 ,但整体而言 ,由于 生理方面的自然原因、甚至传统社会中的观念歧视 , 他(她) 们往往在体力、智力、机会等方面处于不利地 位 ,往往是社会中的弱者 ,需要国家与社会的特殊保 护。从一定意义上讲 ,对未成年人的保护力度在一定 程度上反映了一个国家或地区的司法文明水平。上 表中〔2006〕1 号司法解释对于被告人的法定刑事责 任年龄确实无法查明的 ,采取了没有有达到相应法定 刑事责任年龄的推定 ;对于已满十四周岁不满十六周 岁的人或十六周岁不满十八周岁属于列举的情形的 , 不认为是犯罪或一般不认为是犯罪。 虽然从理论上讲每个劳动者都有出卖或不出卖 自己劳动力的自由 ,但对许多人而言“, 单位”即意味 着生存 ,通常是不得不成为一名被雇佣者。由此雇主 获得了对劳动力的支配权 ,同时也就获得了对劳动者 的支配权 ,隶属关系也就形成了。在单位录用职员 时 ,求职心切的人们可能从不会去计较单位的一些信 息披露要求是否侵犯到了他(她) 们的隐私 ,而单位的 面试又是否顾及了他 (她) 们的尊严。在劳动力市场 中 ,人或许并未真正被当作人来看待“: 就业的语言是 一种经济现象的语言 ,员工经常被指称为‘人力资 源’,很像自然资源或生产资源。”〔12〕26不仅如此 ,就员 工与单位相对固定的关系而言 ,其弱者地位也昭然若 揭 :单位的高层决策 ,甚至是涉及职工们命运的决策 , 对许多人而言并不能知晓 ;当人们加入某个单位时 , 原单位已经存在的规章制度 ──显然当事人并未参 与该规章的制定 ,无论公平、公正与否 ,都会对当事人 产生影响。〔13〕92 - 98在〔2006〕6 号司法解释中 ,最高人 民法院主要通过重新确定当事人的举证责任的方法 , 来创制保护劳动者的公共政策。 需要承认的是 ,我国的这种司法解释在在审判活 动中确实发挥了一些积极的作用 ,正如周道鸾先生所 指出的那样“: (立法性的司法解释) 在保证法律和政 策的适用中发挥了重要作用 ;弥补了立法的不足 ;为 立法的发展提供了有利条件。同时在中国目前整体 法官队伍素质还不很高的情形下 ,必要的审判解释有 ·42 · 法律科学(西北政法大学学报) 2010 年第 1 期
论最高人民法院公共政策创制的形式及选择 ·43· 效地帮助了基层法院的法官，有了一个比法典的抽象 一个系统，也需要组织起来，但是它们的最高法院一 性、原则性和简略性规定更为直接详细地而又相当于 般不对全国的法官给予褒扬或惩戒，也不充当其他法 法律的文本，多少有效地限制了法官过大的自由裁量 官或法院的“监护人”。最高法院可以撤销或改变其 权和避免一定程度上的无序现象，这也是一个有目共 他法院的判决，仅仅是因为，按照法律规定的审级制 睹的积极现象。”476问题主要在于就目前很多司 度，它是上诉法院或终审法院。全国的法官之所以是 法解释而言，往往一个解释就是一部小法律，甚至司 一个共同体，是因为法官的选任标准基本上是一致 法解释的文本分量早己经远远超过了需要解释的法 的。法官既是一个职业共同体，更是一个知识、技能 律本身，某些解释的目的已不是在解决一、二个具体 的共同体，他们共享一套价值系统、信仰符号、游戏规 的执法过程中的法律疑难问题，而是一种系统性、体 则。65由于这一系列的因素，西方各国的最高法院 系性的准立法的创制活动。从地位上看，最高人民法 不需要在全国范围内评选“先进”法官或法院，也很少 院为了提高解释的权威，规范解释，将解释提高到规 听到有关法官违法犯罪的统计数据，它们不需要承担 范性文件的地位，以别于对个案的解释①，这种通过 这样的功能。 立法性质的司法解释创制公共政策的形式所带来的 在我国，由于选任标准的混乱，来源上的驳杂，目 弊端也是显而易见的。 前整个法官群体还没有形成一个知识与信仰的共同 首先，这种司法解释明显超越了立法权，实质上 体，把这样一个“形似而神不似”的群体凝聚成为一个 成了一种准立法活动。更为严重的是这一过程缺乏 整体，就成为中国法院系统面临着的一项重要任务。 严格的程序控制，司法解释究竞应该由谁来制定，谁 最高人民法院的形象己经不仅仅是一个纯粹的终审 来讨论，谁来表决，谁来监督，谁来制约，这一切在程 法院，而是履行着一种类似于“家长”或“监护人”的角 序上都缺乏明确的法律规定。据此有学者甚至作出 色。地方各级法院及其法官，似乎还不具备完全的行 一个大胆的判断，认为今天的大量的司法解释实际上 为能力，最高人民法院将承担像监护人那样的责任： 是由少数精英凭自己的法律修养和知识储备加以制 他们都希望得到最高法院的褒奖；都必须面对最高法 定出台的。s26.135其次，“立法式”的司法解释还扼 院的惩戒：他们接受最高法院的政治教育和业务培 杀了法官及其他法律从业人员对法律作更深入的理 训，等等。所有这些，都在不断地强化这样一种意识 论研究和更深刻的价值选择。因为法官个体的价值 和现实：全国法官组成了一个家庭，最高法院则履行 选择和价值判断与学者们千军万马似的学术研究在 着“全国法官之家”的“家长”的角色。635在充当这个 这种解释面前是如此的不堪一击，这样也会助长法官 角色的过程中，最高人民法院承担着将全国法院组织 不去就个案的特殊性进行必要的深入研究而一味地 起来这一重要的功能。司法文件是最高人民法院实 求助于司法解释更甚至求助于上级命令、指示或者暗 现这一功能的重要载体之一，通过司法文件这样的方 示的倾向出现与形成。最后，立法式的司法解释阻碍 式，最高人民法院把全国的法院和法官组成为一个 了法律信仰的形成。虽然司法解释就其本身的地位 “系统”，并确立了系统内部的秩序。 而言还不是“正宗”的法律，但在实际的司法实践中 已经成了不是法律却胜似法律②。事实上在司法实 ①有研究者指出，“可法解释地位法律化”现象在1999年11月 践中好像没有了司法解释，我们的审判就会寸步难 通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 行，司法解释俨然替代了法典本身而成了法官裁判定 中得到集中体现。该解释第5条将法律定位于规范性文件，在第98 条中明确将可法解释拔高为规范性文件，并突破《行政诉讼法》以法律 案的主要依据，长此以往，法官们将大有不知法典为 法规为依据，以规章为参照的规定，在第62条中将最高人民法院的可 何物、有何用处之普遍现象。今天不仅仅是法官而且 法解释列入可援引的法律渊源，由此使得在行政诉讼领域，如今只看 《行政诉讼法》不看该解释已经形同“法盲”。参见匡科：《审判解释的 是几乎所有的从事法律工作的从业人员，由于现实的 错位和重新定位》，载《河北大学学报》（哲学社会科学版）2006年第3 惯性作用离开了司法解释都己经是寸步难行了③。 期。 法律的既定规定如不获得司法解释的肯定就得不到 ②当然也有学者提出，“在整个法院系统内部，司法解释的影响 力可能并没有我们想象的那么大。最重要的表现是司法解释的利用 贯彻执行，国家基本法律的应有权威就在这种解释中 率并不高，司法解释的功能往往被地方法院规则所替代”。参见侯猛： 不断地流失和被放逐。 《最高人民法院判决的比较优势》，载《北京大学学报》（哲学社会科学 版)2008年第6期。笔者认为，可法解释的功能被地方法院规则所替 三、最高人民法院公共政策创制的形式之二： 代或者是司法解释被地方法院再“解释”的现象并没有、也不能否认法 律被司法解释“替代”或“架空”的现实。 司法文件 ③相关详细分析请参阅纪诚：《最高人民法院司法解释一 个初步的考察》，中国政法大学出版社2007年版.引言部分第1-2 在西方各国法院里的法官也是一种职业，也有 页。 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
效地帮助了基层法院的法官 ,有了一个比法典的抽象 性、原则性和简略性规定更为直接详细地而又相当于 法律的文本 ,多少有效地限制了法官过大的自由裁量 权和避免一定程度上的无序现象 ,这也是一个有目共 睹的积极现象。”〔14〕87 - 96 问题主要在于就目前很多司 法解释而言 ,往往一个解释就是一部小法律 ,甚至司 法解释的文本分量早已经远远超过了需要解释的法 律本身 ,某些解释的目的已不是在解决一、二个具体 的执法过程中的法律疑难问题 ,而是一种系统性、体 系性的准立法的创制活动。从地位上看 ,最高人民法 院为了提高解释的权威 ,规范解释 ,将解释提高到规 范性文件的地位 ,以别于对个案的解释 ①,这种通过 立法性质的司法解释创制公共政策的形式所带来的 弊端也是显而易见的。 首先 ,这种司法解释明显超越了立法权 ,实质上 成了一种准立法活动。更为严重的是这一过程缺乏 严格的程序控制 ,司法解释究竟应该由谁来制定 ,谁 来讨论 ,谁来表决 ,谁来监督 ,谁来制约 ,这一切在程 序上都缺乏明确的法律规定。据此有学者甚至作出 一个大胆的判断 ,认为今天的大量的司法解释实际上 是由少数精英凭自己的法律修养和知识储备加以制 定出台的。〔15〕126 - 135 其次 “, 立法式”的司法解释还扼 杀了法官及其他法律从业人员对法律作更深入的理 论研究和更深刻的价值选择。因为法官个体的价值 选择和价值判断与学者们千军万马似的学术研究在 这种解释面前是如此的不堪一击 ,这样也会助长法官 不去就个案的特殊性进行必要的深入研究而一味地 求助于司法解释更甚至求助于上级命令、指示或者暗 示的倾向出现与形成。最后 ,立法式的司法解释阻碍 了法律信仰的形成。虽然司法解释就其本身的地位 而言还不是“正宗”的法律 ,但在实际的司法实践中 , 已经成了不是法律却胜似法律 ②。事实上在司法实 践中好像没有了司法解释 ,我们的审判就会寸步难 行 ,司法解释俨然替代了法典本身而成了法官裁判定 案的主要依据 ,长此以往 ,法官们将大有不知法典为 何物、有何用处之普遍现象。今天不仅仅是法官而且 是几乎所有的从事法律工作的从业人员 ,由于现实的 惯性作用离开了司法解释都已经是寸步难行了 ③。 法律的既定规定如不获得司法解释的肯定就得不到 贯彻执行 ,国家基本法律的应有权威就在这种解释中 不断地流失和被放逐。 三、最高人民法院公共政策创制的形式之二 : 司法文件 在西方各国 ,法院里的法官也是一种职业 ,也有 一个系统 ,也需要组织起来 ,但是它们的最高法院一 般不对全国的法官给予褒扬或惩戒 ,也不充当其他法 官或法院的“监护人”。最高法院可以撤销或改变其 他法院的判决 ,仅仅是因为 ,按照法律规定的审级制 度 ,它是上诉法院或终审法院。全国的法官之所以是 一个共同体 ,是因为法官的选任标准基本上是一致 的。法官既是一个职业共同体 ,更是一个知识、技能 的共同体 ,他们共享一套价值系统、信仰符号、游戏规 则。〔16〕35由于这一系列的因素 ,西方各国的最高法院 不需要在全国范围内评选“先进”法官或法院 ,也很少 听到有关法官违法犯罪的统计数据 ,它们不需要承担 这样的功能。 在我国 ,由于选任标准的混乱 ,来源上的驳杂 ,目 前整个法官群体还没有形成一个知识与信仰的共同 体 ,把这样一个“形似而神不似”的群体凝聚成为一个 整体 ,就成为中国法院系统面临着的一项重要任务。 最高人民法院的形象已经不仅仅是一个纯粹的终审 法院 ,而是履行着一种类似于“家长”或“监护人”的角 色。地方各级法院及其法官 ,似乎还不具备完全的行 为能力 ,最高人民法院将承担像监护人那样的责任 : 他们都希望得到最高法院的褒奖 ;都必须面对最高法 院的惩戒 ;他们接受最高法院的政治教育和业务培 训 ,等等。所有这些 ,都在不断地强化这样一种意识 和现实 :全国法官组成了一个家庭 ,最高法院则履行 着“全国法官之家”的“家长”的角色。〔16〕35在充当这个 角色的过程中 ,最高人民法院承担着将全国法院组织 起来这一重要的功能。司法文件是最高人民法院实 现这一功能的重要载体之一 ,通过司法文件这样的方 式 ,最高人民法院把全国的法院和法官组成为一个 “系统”,并确立了系统内部的秩序。 论最高人民法院公共政策创制的形式及选择 ·43 · ① ② ③ 有研究者指出“, 司法解释地位法律化”现象在 1999 年 11 月 通过的《关于执行 < 中华人民共和国行政诉讼法 > 若干问题的解释》 中得到集中体现。该解释第 5 条将法律定位于规范性文件 ,在第 98 条中明确将司法解释拔高为规范性文件 ,并突破《行政诉讼法》以法律 法规为依据 ,以规章为参照的规定 ,在第 62 条中将最高人民法院的司 法解释列入可援引的法律渊源 ,由此使得在行政诉讼领域 ,如今只看 《行政诉讼法》不看该解释已经形同“法盲”。参见匡科《: 审判解释的 错位和重新定位》,载《河北大学学报》(哲学社会科学版) 2006 年第 3 期。 当然也有学者提出“, 在整个法院系统内部 ,司法解释的影响 力可能并没有我们想象的那么大。最重要的表现是司法解释的利用 率并不高 ,司法解释的功能往往被地方法院规则所替代”。参见侯猛 : 《最高人民法院判决的比较优势》,载《北京大学学报》(哲学社会科学 版) 2008 年第 6 期。笔者认为 ,司法解释的功能被地方法院规则所替 代或者是司法解释被地方法院再“解释”的现象并没有、也不能否认法 律被司法解释“替代”或“架空”的现实。 相关详细分析请参阅纪诚《: 最高人民法院司法解释 ———一 个初步的考察》,中国政法大学出版社 2007 年版 ,引言部分第 1 - 2 页
·44· 法律科学（西北政法大学学报） 2010年第1期 规范化文件是指由国家机关或依照法律、法规的 决议等规范化文件。741,4司法文件与个案的审判不 规定行使国家权力或公共权力的社会组织就履行法 同，属于建章立制，是制度化、规范化的表征，能够巩 律、法规赋予的职责作出的正式的具有法律效力的文 固制度性创新。鉴于司法文件也是由最高人民法院 件。规范化文件通常具有约束力，即一旦规范化文件 审判委员会通过，并且要求各级法院“结合审判工作 通过合法程序产生后，就必然具有一定的法律效力。 实际，遵照执行”。甚至有些司法文件可以成为全国 作为规范化文件的一种，司法文件是指最高人民法院 法院一段时期审判工作的指导方针，或者是最高人民 为正确统一实施法律、法规，依照一定程序制定的在 法院对下级法院工作进行检查、评价的标准，因此常 一定范围内带有一定约束力和指导性的决定、命令和 常成为最高人民法院创制公共政策的载体之一。 表2 司法文件 司法文件 内容 保护对象 公报年/期 加强涉农案件的立案、审判和执行工作。在审理下列民 事案件过程中，对符合先予执行法定条件的，人民法院应 当及时裁定先予执行：(1)因假冒伪劣农用物资造成损 失，农民要求赔偿损失的损害赔偿纠纷：(2)因拖欠农民 最高人民法院关于 当事人农副产品货款产生的支付欠款纠纷；(3)拖欠农民 人民法院为建设社 工工资或者劳务报酬纠纷以及有财产给付内容的涉及农 2006年 会主义新农村提供 农民、农民工 民工的劳动争议纠纷：(4)涉农人身伤害损害赔偿纠纷： 司法保障的意见法 第10期 (5)其他符合先予执行法定条件的情形。 发006)17号 发包人与承包人存在结算争议，但拖欠农民工工资 或者劳务报酬的事实清楚，经承包人申请并依法提供担 保，人民法院可以就工程款中涉及农民工工资或者劳务 报酬部分裁定先予执行。 制度本身的安排和变迁会对一些群体带来直接 本养老保险的农民工人数为1417万人，参加基本医 或间接的影响，制度的藩篱使一些人成为社会的弱势 疗保险的农民工人数为2367万人，参加工伤保险的 群体，这部分弱势群体是社会利益及社会权利在社会 农民工人数为2537万人。o)实际上，农民工的数量 发展进程中分配不公的产物。特别是在我国现阶段， 在飞速增加，特别是“十五”期间平均每年增加442万 由于社会处在转型时期，一些群体之所以弱，一方面人，2006年达1.082亿人。)这也就是说，只有10% 是因为他们很少或者几乎没有分享到改革转型的收 到20%的农民工能够享受到部分社会保险，而他们 益，另一方面他们又承担了因社会转型而带来的成 同样需要的社会救助、最低生活保障等就更谈不上 本，这些弱势群体主要有企业退休人员、下岗职工、失 了。这种城乡二元结构不仅让农民工的劳动权益得 业者、失地农民、农民工等。s0·”制度上的弱者往往 不到同等的保护，而且在客观上也使得城乡劳动力资 是社会结构和法律的产物，正是因为这类弱者本身就 源无法优化配置。25：0因此，如果不能从根本上打 是由政策和法律造成的，所以国家承担相应的救助责 破城乡二元结构，农民工能否就业以及就业的好坏仅 任也就是正当的。比如，我国建国后对农民权利的剥 取决于某种特定社会出身属性时，那么农村居民、农 夺，使得农民及其子女无论在生活上、生存上和发展 民工的权益保护仍然是很难实现的。从根本上打破 上，其劣势都较为明显。目前，我国农村居民和农民 城乡二元结构的任务很显然己经超出最高人民法院 工之所以成为弱者一个重要的原因是产生于城乡二 能力的范围，但并不是说最高人民法院对此类问题只 元结构和维护这种结构的法律制度。尽管改革开 能无所作为。从表2中的内容看，最高人民法院在自 放推动了我国社会的全面发展，但是城乡之间的差别 己可能的范围内通过司法文件的形式确立对涉农案 却更加明显，特别是以户籍制为代表的一系列制度成 件和拖欠农民工工资或者劳务报酬先予执行制度，创 为横亘在农村居民、农民工权益保护面前的难题。对 制了保护作为社会弱者的农民和农民工政策。 于农民工而言，城乡二元结构直接影响着自己的劳动 司法文件具有一定的适用效力，与广大人民群众 权益。国家统计局的数据显示，2006年年末参加基 的切身利益密切相关。司法文件的制定，虽一般是经 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
规范化文件是指由国家机关或依照法律、法规的 规定行使国家权力或公共权力的社会组织就履行法 律、法规赋予的职责作出的正式的具有法律效力的文 件。规范化文件通常具有约束力 ,即一旦规范化文件 通过合法程序产生后 ,就必然具有一定的法律效力。 作为规范化文件的一种 ,司法文件是指最高人民法院 为正确统一实施法律、法规 ,依照一定程序制定的在 一定范围内带有一定约束力和指导性的决定、命令和 决议等规范化文件。〔17〕41 - 44司法文件与个案的审判不 同 ,属于建章立制 ,是制度化、规范化的表征 ,能够巩 固制度性创新。鉴于司法文件也是由最高人民法院 审判委员会通过 ,并且要求各级法院“结合审判工作 实际 ,遵照执行”。甚至有些司法文件可以成为全国 法院一段时期审判工作的指导方针 ,或者是最高人民 法院对下级法院工作进行检查、评价的标准 ,因此常 常成为最高人民法院创制公共政策的载体之一。 表 2 司法文件 司法文件 内容 保护对象 公报年/ 期 最高人民法院关于 人民法院为建设社 会主义新农村提供 司法保障的意见法 发〔2006〕17 号 加强涉农案件的立案、审判和执行工作。在审理下列民 事案件过程中 ,对符合先予执行法定条件的 ,人民法院应 当及时裁定先予执行 : (1) 因假冒伪劣农用物资造成损 失 ,农民要求赔偿损失的损害赔偿纠纷 ; (2) 因拖欠农民 当事人农副产品货款产生的支付欠款纠纷 ; (3)拖欠农民 工工资或者劳务报酬纠纷以及有财产给付内容的涉及农 民工的劳动争议纠纷 ; (4) 涉农人身伤害损害赔偿纠纷 ; (5)其他符合先予执行法定条件的情形。 发包人与承包人存在结算争议 ,但拖欠农民工工资 或者劳务报酬的事实清楚 ,经承包人申请并依法提供担 保 ,人民法院可以就工程款中涉及农民工工资或者劳务 报酬部分裁定先予执行。 农民、农民工 2006 年 第 10 期 制度本身的安排和变迁会对一些群体带来直接 或间接的影响 ,制度的藩篱使一些人成为社会的弱势 群体 ,这部分弱势群体是社会利益及社会权利在社会 发展进程中分配不公的产物。特别是在我国现阶段 , 由于社会处在转型时期 ,一些群体之所以弱 ,一方面 是因为他们很少或者几乎没有分享到改革转型的收 益 ,另一方面他们又承担了因社会转型而带来的成 本 ,这些弱势群体主要有企业退休人员、下岗职工、失 业者、失地农民、农民工等。〔18〕80 - 89制度上的弱者往往 是社会结构和法律的产物 ,正是因为这类弱者本身就 是由政策和法律造成的 ,所以国家承担相应的救助责 任也就是正当的。比如 ,我国建国后对农民权利的剥 夺 ,使得农民及其子女无论在生活上、生存上和发展 上 ,其劣势都较为明显。目前 ,我国农村居民和农民 工之所以成为弱者一个重要的原因是产生于城乡二 元结构和维护这种结构的法律制度。〔19〕尽管改革开 放推动了我国社会的全面发展 ,但是城乡之间的差别 却更加明显 ,特别是以户籍制为代表的一系列制度成 为横亘在农村居民、农民工权益保护面前的难题。对 于农民工而言 ,城乡二元结构直接影响着自己的劳动 权益。国家统计局的数据显示 ,2006 年年末参加基 本养老保险的农民工人数为 1417 万人 ,参加基本医 疗保险的农民工人数为 2367 万人 ,参加工伤保险的 农民工人数为 2537 万人。〔20〕实际上 ,农民工的数量 在飞速增加 ,特别是“十五”期间平均每年增加 442 万 人 ,2006 年达 1. 082 亿人。〔21〕这也就是说 ,只有 10 % 到 20 %的农民工能够享受到部分社会保险 ,而他们 同样需要的社会救助、最低生活保障等就更谈不上 了。这种城乡二元结构不仅让农民工的劳动权益得 不到同等的保护 ,而且在客观上也使得城乡劳动力资 源无法优化配置。〔22〕55 - 60 因此 ,如果不能从根本上打 破城乡二元结构 ,农民工能否就业以及就业的好坏仅 取决于某种特定社会出身属性时 ,那么农村居民、农 民工的权益保护仍然是很难实现的。从根本上打破 城乡二元结构的任务很显然已经超出最高人民法院 能力的范围 ,但并不是说最高人民法院对此类问题只 能无所作为。从表 2 中的内容看 ,最高人民法院在自 己可能的范围内通过司法文件的形式确立对涉农案 件和拖欠农民工工资或者劳务报酬先予执行制度 ,创 制了保护作为社会弱者的农民和农民工政策。 司法文件具有一定的适用效力 ,与广大人民群众 的切身利益密切相关。司法文件的制定 ,虽一般是经 ·44 · 法律科学(西北政法大学学报) 2010 年第 1 期