协助决策者在规划方案之前澄清并最终确定解决政策问题的目标。决策者在要求分析者提供 技术支持之前，自己必须对政策目标有一定的初步构想，并尽可能清嘶地向分析者阐明他欲 达到的目标。从某个角度看，决策者规划其目标的过程也是其酝酿行动的过程。为了使其后 的行动方案“弹无虚发”，更具合理性和有效性，分析者必须通过多种途径借助科学的分析 技术并充分考虑现实因素来完成澄清及确定政策目标的任务，唯其如此才能确保随后的方案 选择、结果预测、方案评估等各步骤具有现实意义。 二、澄清和确定政策目标的困难 目标确定在政策分析中占据着不可或缺的重要地位，但实际操作难度却十分大。这些困 难源于目标所蕴含的价值因素、决策者的政治顾虑和目标的多重性及冲突等三方面。 1.价值因素 特定的价值判断是确定政策目标的前提条件，这种内在的价值判断使认定政策目标的过 程带有强烈的主观色彩。政策目标到底为何物，这取决于社会群体及社会成 员个人的价值观，具体来说取决于群体及个人在社会中的经济和政治地位、相关利益、伦理 道德、传统与历史等因素，特别是政策制定者的价值观在政策目标确定中起者举足轻重的作 用。 在“限制农民工进城”这一事例中，某些地方政府在当前民工进城高峰期施行“腾笼 换鸟”的政策，限制农民工就业，试图以此缓解城镇下岗工人再就业带来的压力。显而易见， 此类政策带有一定的身份歧视的烙印。长期以来，城乡二元结构的分割状态潜移默化地影响 着人们的思想，认为城乡有别、工农有异的人并非少数。一些城镇领导者的等级观念在利益 冲突之时便显露无遗，在几种利益相较之下，“丢卒保车”是他们的第一选择。价值因素对 政策目标的影响力由此可见一斑。 2.政泊因素 政治因素是造成政策目标确定困难的原因之一。政策目标是公共政治过程的产物，非个 人拍板的结果。因此，决策者从政治的角度出发，常常故意把目标弄得模糊不清。与此同时， 利益集团对决策所施加的影响也增加了目标确定的难度。经济学者盛洪认为“在相当长一段 时间里，农民的问题并不是作为农民本身的问题，而是当它影响到另外一些利益集团，并且 涉及全局时，才被重视”，“例如从1994年开始的棉花流通体制改革和从1998年开始的粮食 流通体制改革，实质上是将棉花和粮食交易重新由政府及其企业垄断，并由政府规定粮棉的 价格。推出这种政策的动机，是为了弥补国有粮食收购部门和供销社系统的亏损。在这背后， 是这个国有部门利益集团”堡 3.目标的多重性及冲突 政策目标的多重性及冲突是导致目标确定困难的一个不可忽视的因素。现实的政策目标 可能是一个多重的系统：在纵向上是多层次的：在横向上则是多方面的。在政策目标系统中 主要目标和次要目标、长期目标和短期目标、定性目标和定量目标错综复杂地交织在一起， 这使得确定目标变得困难重重。例如在农村土地征用问题上，就牵涉到发给农民合理的土地 从2年年10月2
11 协助决策者在规划方案之前澄清并最终确定解决政策问题的目标。决策者在要求分析者提供 技术支持之前，自己必须对政策目标有一定的初步构想，并尽可能清晰地向分析者阐明他欲 达到的目标。从某个角度看，决策者规划其目标的过程也是其酝酿行动的过程。为了使其后 的行动方案“弹无虚发”，更具合理性和有效性，分析者必须通过多种途径借助科学的分析 技术并充分考虑现实因素来完成澄清及确定政策目标的任务，唯其如此才能确保随后的方案 选择、结果预测、方案评估等各步骤具有现实意义。 二、澄清和确定政策目标的困难 目标确定在政策分析中占据着不可或缺的重要地位，但实际操作难度却十分大。这些困 难源于目标所蕴含的价值因素、决策者的政治顾虑和目标的多重性及冲突等三方面。 1． 价值因素 特定的价值判断是确定政策目标的前提条件，这种内在的价值判断使认定政策目标的过 程带有强烈的主观色彩。政策目标到底为何物，这取决于社会群体及社会成 员个人的价值观，具体来说取决于群体及个人在社会中的经济和政治地位、相关利益、伦理 道德、传统与历史等因素，特别是政策制定者的价值观在政策目标确定中起着举足轻重的作 用。 在“限制农民工进城”①这一事例中，某些地方政府在当前民工进城高峰期施行“腾笼 换鸟”的政策，限制农民工就业，试图以此缓解城镇下岗工人再就业带来的压力。显而易见， 此类政策带有一定的身份歧视的烙印。长期以来，城乡二元结构的分割状态潜移默化地影响 着人们的思想，认为城乡有别、工农有异的人并非少数。一些城镇领导者的等级观念在利益 冲突之时便显露无遗，在几种利益相较之下，“丢卒保车”是他们的第一选择。价值因素对 政策目标的影响力由此可见一斑。 2． 政治因素 政治因素是造成政策目标确定困难的原因之一。政策目标是公共政治过程的产物，非个 人拍板的结果。因此，决策者从政治的角度出发，常常故意把目标弄得模糊不清。与此同时， 利益集团对决策所施加的影响也增加了目标确定的难度。经济学者盛洪认为“在相当长一段 时间里，农民的问题并不是作为农民本身的问题，而是当它影响到另外一些利益集团，并且 涉及全局时，才被重视”，“例如从 1994 年开始的棉花流通体制改革和从 1998 年开始的粮食 流通体制改革，实质上是将棉花和粮食交易重新由政府及其企业垄断，并由政府规定粮棉的 价格。推出这种政策的动机，是为了弥补国有粮食收购部门和供销社系统的亏损。在这背后， 是这个国有部门利益集团”②。 3．目标的多重性及冲突 政策目标的多重性及冲突是导致目标确定困难的一个不可忽视的因素。现实的政策目标 可能是一个多重的系统：在纵向上是多层次的；在横向上则是多方面的。在政策目标系统中， 主要目标和次要目标、长期目标和短期目标、定性目标和定量目标错综复杂地交织在一起， 这使得确定目标变得困难重重。例如在农村土地征用问题上，就牵涉到发给农民合理的土地 ① 《人民日报》2003 年 3 月 4 日第 15 版。 ② www.china-review.com /学者社区/盛洪 2002 年 10 月 21 日
征用补偿金和解决被征地农民的就业等政策目标，但这仅仅是表层的短期目标。国家征用农 民土地主要是为了从事非农建设，这势必带来土地级差收益的上升。因此该问题的深层的长 期政策目标应该是实施相应措施，让农民也能分享到因级差地租上升而带来的收益。① 三、澄清和确定目标的途径与方法 1.价值分析 (1)价值判断构成确定政策目标的基本前提。拉斯韦尔认为，“政策科学的研究方法不 仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。价值分 析在于确认某种目标或目的是否值得去争取，采取的手段能否被接受以及取得的结果是否 “良好”。它要回答的问题是“因为什么？为了什么目的？为谁？承诺什么？风险值有多高？ 什么应优先考虑？”价值研究通过价值的确认与分析使隐含的价值问题逐步显现：它的前提 假定是“价值观是人类行为或行动的一个主要决定因素”。 (2)价值观是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性或非 理性的既成的东西，而不是合于理性的思考结果：生活环境、家庭、学校、生活小圈子、文 化、职业范围、社会联系等是价值观形成的土壤。从价值分析的角度来讲，价值原表征是这 些土壤所产生的基本信念，加上系统选择、资源分配优先顺序、目标、系统意向、领导和管 理风格、以往的政策、广告宜传、观察到一定的领导偏差等。 (3)价值分析中主要涉及的是：政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值 和相对价值：对明确价值观的可行性的限制：价值组合、价值冲突以及价值观的加强和改变， (4)为明晰目标而作价值分析，通过这一途径主解决的是目标反映谁的价值观，目 标受众的利益等问题。安德森认为，“决策者的价值观可能是决定做什么时最直接和最普远 运用的准则”®。因此，要者重考虑决策者及其他政策参与者的价值判断。因而价值分析首 先要问：“谁的价值观在起作用：谁的偏好、利益得到了反映。” (5)价值观是非理性的，威廉·邓恩提出了使价值明确的建议：“把它们做为理性伦理 论证或讨论的一部分”。®当前可以利用的最好方法如下：对上述提到的各种价值表征进行行 为研究：对作为规范性的价值系统即社会政治意识形态进行分析：决策分析（包括对不同价 值的敏感性进行分析)：预测分析（资源分配是价值观的最突出的表征之一）：面谈：利用德 尔菲法进行详细调查：辨别目标群体及个人价值观的基本含义及范围等。 2.政治分析 影响政箭目标的政治因素包括决箭者的政治立场和政治需要以及各种利益团体的政治 诉求。政治家或决策者并非不食人间烟火的天使，面对关乎切身利益的各党派和各集团的鹬 蚌之争，他们无法淡然处之。因此，必须弄清他们的政治立场、政治需要和政治观点，并查 明这些因素对政策目标的最终确定起了什么作用。 此外，利益集团对政策目标的影响力也不容忽视。在西方社会中，许多决策者是利益集 。美卡尔帕大书推奇者公共政我分裤和现的制步方法北凉中园人民大学出微社：20心年 h 。参见奥咸廉·邓是若公共政镜分析导论北京：中国人民大学出版社，2002：138页
12 征用补偿金和解决被征地农民的就业等政策目标，但这仅仅是表层的短期目标。国家征用农 民土地主要是为了从事非农建设，这势必带来土地级差收益的上升。因此该问题的深层的长 期政策目标应该是实施相应措施，让农民也能分享到因级差地租上升而带来的收益。① 三、澄清和确定目标的途径与方法 1．价值分析 （1）价值判断构成确定政策目标的基本前提。拉斯韦尔认为，“政策科学的研究方法不 仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。②价值分 析在于确认某种目标或目的是否值得去争取，采取的手段能否被接受以及取得的结果是否 “良好”。它要回答的问题是“因为什么？为了什么目的？为谁？承诺什么？风险值有多高？ 什么应优先考虑？”价值研究通过价值的确认与分析使隐含的价值问题逐步显现；它的前提 假定是“价值观是人类行为或行动的一个主要决定因素”。 （2）价值观是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性或非 理性的既成的东西，而不是合于理性的思考结果；生活环境、家庭、学校、生活小圈子、文 化、职业范围、社会联系等是价值观形成的土壤。从价值分析的角度来讲，价值原表征是这 些土壤所产生的基本信念，加上系统选择、资源分配优先顺序、目标、系统意向、领导和管 理风格、以往的政策、广告宣传、观察到一定的领导偏差等。 （3）价值分析中主要涉及的是：政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值 和相对价值；对明确价值观的可行性的限制；价值组合、价值冲突以及价值观的加强和改变。 （4）为明晰目标而作价值分析，通过这一途径主要解决的是目标反映谁的价值观，目 标受众的利益等问题。安德森认为，“决策者的价值观可能是决定做什么时最直接和最普遍 运用的准则”③。因此，要着重考虑决策者及其他政策参与者的价值判断。因而价值分析首 先要问：“谁的价值观在起作用；谁的偏好、利益得到了反映。” （5）价值观是非理性的，威廉·邓恩提出了使价值明确的建议：“把它们做为理性伦理 论证或讨论的一部分”。④当前可以利用的最好方法如下：对上述提到的各种价值表征进行行 为研究；对作为规范性的价值系统即社会政治意识形态进行分析；决策分析（包括对不同价 值的敏感性进行分析）；预测分析（资源分配是价值观的最突出的表征之一）；面谈；利用德 尔菲法进行详细调查；辨别目标群体及个人价值观的基本含义及范围等。 2．政治分析 影响政策目标的政治因素包括决策者的政治立场和政治需要以及各种利益团体的政治 诉求。政治家或决策者并非不食人间烟火的天使，面对关乎切身利益的各党派和各集团的鹬 蚌之争，他们无法淡然处之。因此，必须弄清他们的政治立场、政治需要和政治观点，并查 明这些因素对政策目标的最终确定起了什么作用。 此外，利益集团对政策目标的影响力也不容忽视。在西方社会中，许多决策者是利益集 ① 参见《广东土改权威报告：农民能否分享级差地租》，《21 世纪经济报道》2003 年 2 期，13 页。 ② [美] 卡尔·帕顿 大卫·沙维奇著.公共政策分析和规划的初步方法.北京：中国人民大学出版社，2002 年 24 页. ③ 参见[美] 詹姆斯·安德森著.公共决策. 北京：华夏出版社，1990： 91 页. ④ 参见[美] 威廉·邓恩著.公共政策分析导论. 北京：中国人民大学出版社，2002：138 页