我们要考虑到政策问题的关联性，不论与政策问题相关的问题是被妥善解决了或是恶化，都 可能影审我们的政策分析。 在上述案例中，这一现象只发生在广州市还是在全国各城市普遍存在？是刚刚出现还是 由来已久？长期以来，广州市的出租车价格普遍高于其它城市。据2000年9月26日国务院 整顿城市公共交通检查组通报的相关数据显示，出租车的税费负担广州是2055元/辆，北 京是1300元/辆，天津是1000元/辆，深圳的也比广州要低。广州市民对此颇有怨言。 2002年国家财政部颁布规定从当年6月1日起取消200多项政策性基金项目，广州市的“出 租车交通建设附加费”就在被取消之列。据此契机，媒介展开讨论出租车降价问题。迫于舆 论压力，广州市决定从2002年12月1日起取消该项收费。该市某媒介于2002年12月5 日提出“假降价”的观点。 3.寻求事实依据 界定政策问题需要一些基本的信息，简捷的计算有助于得到相关信总。通过多种途径杳 询数据并使用不同的评估技术对其进行核实，然后比较数据与原始事实有无出入。问题的表 述将对事实的收集产生直接影响。 在“广州市的士假降价”的事例中，我们需要获悉有关广州市出租车的起步价、里程计 费方式、其它城市出租车的收费方式的数据，知晓起步价中两公里基本租价（含公用事业附 加费)、交通建设附加费、旅客附加费（公路基金、市内过桥费的构成情况，了解中央政府 和地方政府关于出租车缴费的相关规定。可能我们得到的数据有如洪水猛兽，让我们喘不过 气来，但后面介绍的方法能迅速救你于水火之中。 4.列举目的和目标 行动者的目的和目标不同决定了对问题解决方案的要求不同，某些目标和目的必须进行 试探性的表述，并随着分析的进程加以修改：而另一些目标和目的则 必须加以推测。不过，我们必须准备一般性的目标陈述和目的陈述，以防错误界定问题。 在上述例子中，维护乘客的权益可能是它的目的，目标可能是提高享用的机会（使更多 的人能够乘坐出租车)，提高出租车行业服务的质量，降低交通成本，或是减轻“打的”支 出给低收入群体所带来的经济上的影响。实现这些目的和目标的措施可能包括取消起步价中 的不合理费用，延长起步价的里程等。 5,明确政策范围 政策范围是指一个问题中所要考虑的变量的范围，它将影响那些最终受到检查的备选 方案。有时它由当事人规定，有时它取决于分析者的工作背景，有时它又受到时间和可利用 资源的制约。分析者可以从社区、关注这一问题的团体和其它参与者那里获取有关致策范围 大小的重要线索 在广州出租车降价这个案例中，需要考虑的变量是汽车成品油价的变化。此外还有因各 项政策导致的出租车营运费用的增减、交通管理效率的提高带来的成本下降等。作为参与者， 保险公司、出租车行业协会、传播媒介也可能包括在政策范围之内。 6.显示潜在的损益 利用报告、图表等形式来表示相关参与者和利益集团在某政策间题上潜在的损益情况。 ①南方网-南方日报，2002年9月5日
6 我们要考虑到政策问题的关联性，不论与政策问题相关的问题是被妥善解决了或是恶化，都 可能影响我们的政策分析。 在上述案例中，这一现象只发生在广州市还是在全国各城市普遍存在？是刚刚出现还是 由来已久？长期以来，广州市的出租车价格普遍高于其它城市。据 2000 年 9 月 26 日国务院 整顿城市公共交通检查组通报的相关数据显示，出租车的税费负担广州是 2055 元／辆，北 京是 1300 元／辆，天津是 1000 元／辆，深圳的也比广州要低。①广州市民对此颇有怨言。 2002 年国家财政部颁布规定从当年 6 月 1 日起取消 200 多项政策性基金项目，广州市的“出 租车交通建设附加费”就在被取消之列。据此契机，媒介展开讨论出租车降价问题。迫于舆 论压力，广州市决定从 2002 年 12 月 1 日起取消该项收费。该市某媒介于 2002 年 12 月 5 日提出“假降价”的观点。 3．寻求事实依据 界定政策问题需要一些基本的信息，简捷的计算有助于得到相关信息。通过多种途径查 询数据并使用不同的评估技术对其进行核实，然后比较数据与原始事实有无出入。问题的表 述将对事实的收集产生直接影响。 在“广州市的士假降价”的事例中，我们需要获悉有关广州市出租车的起步价、里程计 费方式、其它城市出租车的收费方式的数据，知晓起步价中两公里基本租价（含公用事业附 加费）、交通建设附加费、旅客附加费 (公路基金)、市内过桥费的构成情况，了解中央政府 和地方政府关于出租车缴费的相关规定。可能我们得到的数据有如洪水猛兽，让我们喘不过 气来，但后面介绍的方法能迅速救你于水火之中。 4．列举目的和目标 行动者的目的和目标不同决定了对问题解决方案的要求不同，某些目标和目的必须进行 试探性的表述，并随着分析的进程加以修改；而另一些目标和目的则 必须加以推测。不过，我们必须准备一般性的目标陈述和目的陈述，以防错误界定问题。 在上述例子中，维护乘客的权益可能是它的目的，目标可能是提高享用的机会（使更多 的人能够乘坐出租车），提高出租车行业服务的质量，降低交通成本，或是减轻“打的”支 出给低收入群体所带来的经济上的影响。实现这些目的和目标的措施可能包括取消起步价中 的不合理费用，延长起步价的里程等。 5．明确政策范围 政策范围是指一个问题中所要考虑的变量的范围，它将影响那些最终受到检查的备选 方案。有时它由当事人规定，有时它取决于分析者的工作背景，有时它又受到时间和可利用 资源的制约。分析者可以从社区、关注这一问题的团体和其它参与者那里获取有关政策范围 大小的重要线索。 在广州出租车降价这个案例中，需要考虑的变量是汽车成品油价的变化。此外还有因各 项政策导致的出租车营运费用的增减、交通管理效率的提高带来的成本下降等。作为参与者， 保险公司、出租车行业协会、传播媒介也可能包括在政策范围之内。 6．显示潜在的损益 利用报告、图表等形式来表示相关参与者和利益集团在某政策问题上潜在的损益情况。 ① 南方网-南方日报，2002 年 9 月 5 日
如果问题得到解决，每个参与者将得到什么或失去什么。 在上述事例中，乘客将因更低廉的“打的”费用而受益，出租车营运者也将因低费用而 吸引更多的人来乘车而获利，不过他们也要同时承受因乘客增加而加速汽车损耗所产生的费 用。政府有关部门一方面取消某些税费给出租车留下降价空间，从而减少了部分收入，另 方面又因降价带来的客源增加而受益，即由于出租车营业额的增加而导致的税收增长。 7,重新审视问题的表述 问题的表述是否符合行动的需要？对问题的分析是否具有足够的洞察力？有无提出可 供选择的备选方案的线索？此外，要对已有的假设提出挑战。 我们在假设广州出租车费用偏高的基础上，对其进行一系列的分析，认为价格过高影响 人们对出租车的需求，因此我们致力于出租车降价。但这一问题可能还牵涉到服务质量、交 通管理、政府政策等方面的因素。 四、政策问题界定的方法 美国学者威廉·邓恩归纳出政策问题界定的八大方法：@ 1.边界分析 一系列问题规划的相对完全性可以用如下的三步来加以估计：(1) 饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样（或滚雪球抽 样)：(2)问题陈述的启发。具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得， 并可从饱和抽样阶段中的相关者那获得所需的文件：(3)边界估计。这一步是要估计元问圈 的边界。 巴顿和沙维奇在《公共政策分析和规划的初步方法》一书中提出了确定问题边界的所 谓便捷计算方法。便捷计算方法的基本北骤是：(1)使用参考来源。检查数据推导的细节」 使用各种来源，少使用或不使用那些没有提供操作定义的来源。(2)运用相关调查数据。分 析者通常没有时间去作一个新的、正式的调查，但有许多全国性的或地方的调查材料可以提 供有关数据。(3)猜测。有各种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用米猜测 个绝对数：可以应用某些学科己建立起来的拇指规则：一个己知的变项可以用来猜测另一个 变项（假如两者的关系为已知的话）片：从相似的现象中借用比率进行测量：因素累加得出估 计总数等。(4)使用专家。向专家请教，但必须保证他们是真正的专家。有各种由专家使用 的估计方法可以用来减少估计所产生的可能错误。 2.分类分析 分类分析是一种澄清概念的技术，这些概念用来界定问题情境，并对其进行分类。在感 知问题情境的过程中，分析者必须对他们的经验进行分类。即使是对问题情势最简单的叙述 也必须以经过归纳整理后形成的经验分类为基础。 分类分析有两种基本程序：逻辑划分和逻辑归类。前者是人们选取某个类别，并将它分 解成各个部分：而后者恰怡相反，是将许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过 程。任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的又取决于对问题情境的充分了解 如下几条规则有助于保证分类系统既与问题情境相关，又能保持逻辑一致性：(1)实质 ①参见威廉·邓思著.公共政策分析导论.北京：中国人民大学出版社，2002：178页~196页
7 如果问题得到解决，每个参与者将得到什么或失去什么。 在上述事例中，乘客将因更低廉的“打的”费用而受益，出租车营运者也将因低费用而 吸引更多的人来乘车而获利，不过他们也要同时承受因乘客增加而加速汽车损耗所产生的费 用。政府有关部门一方面取消某些税费给出租车留下降价空间，从而减少了部分收入，另一 方面又因降价带来的客源增加而受益，即由于出租车营业额的增加而导致的税收增长。 7．重新审视问题的表述 问题的表述是否符合行动的需要？对问题的分析是否具有足够的洞察力？有无提出可 供选择的备选方案的线索？此外，要对已有的假设提出挑战。 我们在假设广州出租车费用偏高的基础上，对其进行一系列的分析，认为价格过高影响 人们对出租车的需求，因此我们致力于出租车降价。但这一问题可能还牵涉到服务质量、交 通管理、政府政策等方面的因素。 四、政策问题界定的方法 美国学者威廉·邓恩归纳出政策问题界定的八大方法：① 1． 边界分析 一系列问题规划的相对完全性可以用如下的三步来加以估计：（1） 饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样（或滚雪球抽 样）；（2）问题陈述的启发。具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得， 并可从饱和抽样阶段中的相关者那获得所需的文件；（3）边界估计。这一步是要估计元问题 的边界。 巴顿和沙维奇在《公共政策分析和规划的初步方法》一书中提出了确定问题边界的所 谓便捷计算方法。便捷计算方法的基本步骤是：（1）使用参考来源。检查数据推导的细节， 使用各种来源，少使用或不使用那些没有提供操作定义的来源。（2）运用相关调查数据。分 析者通常没有时间去作一个新的、正式的调查，但有许多全国性的或地方的调查材料可以提 供有关数据。（3）猜测。有各种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用来猜测一 个绝对数；可以应用某些学科已建立起来的拇指规则；一个已知的变项可以用来猜测另一个 变项（假如两者的关系为已知的话）；从相似的现象中借用比率进行测量；因素累加得出估 计总数等。（4）使用专家。向专家请教，但必须保证他们是真正的专家。有各种由专家使用 的估计方法可以用来减少估计所产生的可能错误。 2．分类分析 分类分析是一种澄清概念的技术，这些概念用来界定问题情境，并对其进行分类。在感 知问题情境的过程中，分析者必须对他们的经验进行分类。即使是对问题情势最简单的叙述， 也必须以经过归纳整理后形成的经验分类为基础。 分类分析有两种基本程序：逻辑划分和逻辑归类。前者是人们选取某个类别，并将它分 解成各个部分；而后者恰恰相反，是将许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过 程。任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的又取决于对问题情境的充分了解。 如下几条规则有助于保证分类系统既与问题情境相关，又能保持逻辑一致性：（1）实质 ① 参见威廉·邓恩著.公共政策分析导论.北京：中国人民大学出版社，2002：178 页～196 页
相关性。应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础：(2)穷尽性。分类系统中 的子项必须穷尽，也就是说对所有分析者有意义的主题和情境都必须被涵盖：(3)排他性。 子项必须互相排斥：(4)一致性。每个子项应该根据同一分类原则划分，否则就会导致子项 交叉，出现谬误：(5)层次区别性。分类系统中的层次（子项、次子项和次次子项）的意义 必须认真加以区别 分类分析的一个最有用的途径是生合论思维。集合论思维句括了各生合之间的关系以及 集和子集之间的关系。集和子集等于分类系统中的类和子类，并可借助凡恩图来直观地加以 表示。 2.层次分析 层次分析是一种查明问题情境的可能原因的技术。层次分析帮助分析者分清三种原因： 可能的原因、合理的原因和受控的原因。可能的原因是指那些无论多么遥远，都可能使一种 特定的问题情境出现的事件或行动。与此相对照，合理的原因是依据科学研究或直接的经验 对一种问趣情境的出现产生重要影响的那些原因。受控的原因指的是受政策制定者控制和操 纵的原因。 进行层次分析的规则与分类分析的规则是相同的，即实质相关性、穷尽性、排他性、 致性和层次区别性。类似地，逻辑划分和归类的程序也适用于这种分析。分类分析和层次分 析的主要区别在于：分类分析包含了对一般概念的划分和归类，而层次分析建立的是关于可 能的、合理的和受控的原因的特殊概念。然而，这两种分析都为个别的分析者所运用，并以 逻辑一致性作为主要的评估问题被概念化的好坏程度的绩效标准，但是它们都不能保证发现 概念正确的实质基础。因此，层次分析也可能依靠个别的分析者而非群体作为知识源泉，从 而预先排除其它可替代的因果解释。 4.综摄法 类比是一种提高对类似或相似问题认识的方法。综摄法指对类似性的广泛研究，它有助 于分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。综摄法基于这样的假定，即对于问题之 间相同或相似关系的认识将极大地增进分析者解决问题的技艺。在构造问题的过程中，分析 者可进行以下四种的类比： (1)个人类比。在构造这种类比时，分析者将自己设想为如政策参与者（如政策制定 者或利益团体)一样经历同样的问题情境。个人类比在揭示同一个问题情境的政治含义方面 是非常重要的。 (2)直接类比。在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相 似关系。例如在构造装修质量检测问题时，分析者可能从建筑工程质量检测的经验中构造直 接的类比。 (3)符号类比。在构造这种类比时，分析者试图发现一个既定的问题情境与某些符号 过程的类似关系。例如，符号类比经常取之于各种同服机制（如恒温器和自动化驾驶）和政 策过程之间。在每个案例中，采纳的类似过程被视为来自于环境的不断反馈的结果。 (4)幻想类比。在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情境与某些想像的状 况之间的相似性。例如，国防政策有时就使用名幻想类比来构造对付核武器攻击的防卫间题。 综摄法取决于个别分析者或群体能否构造适当的类比。评估问题概念化好坏的主要标准
8 相关性。应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础；（2）穷尽性。分类系统中 的子项必须穷尽，也就是说对所有分析者有意义的主题和情境都必须被涵盖；（3）排他性。 子项必须互相排斥；（4）一致性。每个子项应该根据同一分类原则划分，否则就会导致子项 交叉，出现谬误；（5）层次区别性。分类系统中的层次（子项、次子项和次次子项）的意义 必须认真加以区别。 分类分析的一个最有用的途径是集合论思维。集合论思维包括了各集合之间的关系以及 集和子集之间的关系。集和子集等于分类系统中的类和子类，并可借助凡恩图来直观地加以 表示。 2． 层次分析 层次分析是一种查明问题情境的可能原因的技术。层次分析帮助分析者分清三种原因： 可能的原因、合理的原因和受控的原因。可能的原因是指那些无论多么遥远，都可能使一种 特定的问题情境出现的事件或行动。与此相对照，合理的原因是依据科学研究或直接的经验 对一种问题情境的出现产生重要影响的那些原因。受控的原因指的是受政策制定者控制和操 纵的原因。 进行层次分析的规则与分类分析的规则是相同的，即实质相关性、穷尽性、排他性、一 致性和层次区别性。类似地，逻辑划分和归类的程序也适用于这种分析。分类分析和层次分 析的主要区别在于：分类分析包含了对一般概念的划分和归类，而层次分析建立的是关于可 能的、合理的和受控的原因的特殊概念。然而，这两种分析都为个别的分析者所运用，并以 逻辑一致性作为主要的评估问题被概念化的好坏程度的绩效标准，但是它们都不能保证发现 概念正确的实质基础。因此，层次分析也可能依靠个别的分析者而非群体作为知识源泉，从 而预先排除其它可替代的因果解释。 4．综摄法 类比是一种提高对类似或相似问题认识的方法。综摄法指对类似性的广泛研究，它有助 于分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。综摄法基于这样的假定，即对于问题之 间相同或相似关系的认识将极大地增进分析者解决问题的技艺。在构造问题的过程中，分析 者可进行以下四种的类比： （1）个人类比。在构造这种类比时，分析者将自己设想为如政策参与者（如政策制定 者或利益团体）一样经历同样的问题情境。个人类比在揭示同一个问题情境的政治含义方面 是非常重要的。 （2）直接类比。在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相 似关系。例如在构造装修质量检测问题时，分析者可能从建筑工程质量检测的经验中构造直 接的类比。 （3）符号类比。在构造这种类比时，分析者试图发现一个既定的问题情境与某些符号 过程的类似关系。例如，符号类比经常取之于各种伺服机制（如恒温器和自动化驾驶）和政 策过程之间。在每个案例中，采纳的类似过程被视为来自于环境的不断反馈的结果。 （4）幻想类比。在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情境与某些想像的状 况之间的相似性。例如，国防政策有时就使用幻想类比来构造对付核武器攻击的防卫问题。 综摄法取决于个别分析者或群体能否构造适当的类比。评估问题概念化好坏的主要标准
是比较的合理性，即特定问题情境与另一个被用来类比的情境的相似程度。 5.头脑风暴法 头脑风暴法是一种产生思想、目标和战略的方法，这些思想等有助于明确和概念化问题 情境。它最初是由奥斯本设计用来加强创造性的一种手段，可以用来产生大量的有关问题的 潜在解决办法的建议。头脑风暴法有如下几个简单的程序及要求： (1)头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成。换言之，所选的成员必须是对特 定问题有专门知识的人，即专家。 (2)思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的讨论可能会被不成熟的批评和 争议所阻挠。 (3)在思想产生的阶段，头脑风暴法的气氛应尽可能保持开放和宽松。 (4)仅当第一阶段（思想产生的阶段）所产生的思想已经穷尽时，才进入第二阶段， 即思想评估阶段。 (5)在思想评估阶段结束时，小组应对各种意见进行整理，分清主次，形成一个包含 问题的概念化及其潜在解决办法的建议。 6.多面透视分析 多面透视是一种系统运用个人透视、组织透视和技术透视来获得关于问题及其解决办法 的方法。它与在计划、政策分析、技术评估、社会效果评估及其他领域中被绝对强调的所谓 理性技术途径相反，是被明确地设计来处理结构不良的问题。尽管每种透视都有许多特点， 但它们的主要特点如下所述。 (1)技术透视。技术透视根据最优化模式来看待问题及其解决方法，并强调在概率论 损益和决策分析、计量经济学和系统分析基础上的种种技术。 (2)组织透视。组织透视将问题视为从一种组织状态到另一种组织状态有序渐进（带 有小的但暂时的危机)的一部分。标准的操作程序、规则、惯例是组织透视的主要特征，组 织透视常常与技术透视相抵触，而且与实现目标、提高业绩关联不大。 (3)个人透视。个人透视从个人的理解、需要和价值来看待问题及其解决方法。它的 主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政策及其影响的主要因素 多面透视分析与在公共政策制定、公司战略规划、区域发展及其它领域发现的社会技术 问题都是相关的。为了使用好多面透视方法，林思顿等人提出了如下指导规则：(1)跨范式 的混合：(2)各种透视之间的平衡：(3)不平衡的可重复性：(4)适当的交流：(5)合并的 推迟。 多面透视分析已被人们广泛地运用于技术评估领域和政策分析领域。在对外政策和知识 系统设计基础上发展起来的多面透视分析技术是处理结构不良问题的复杂性的有效方法，这 些结构不良间题源于具有高科技内容的社会技术系统。 7.假设分析 假设分析是一种用来对有关政策问题冲突性看法进行创造性综合的技术。它是问题构造 中一种最具有综合性的方法，因为它包含了其他的程序（方法）的应用，并可以侧重于团体 个人或兼而有之。假设分析的最重要的特征是：它是明确地设计用来处理结构不良的问题， 即那些政策分析者、政策制定者及其它政策作用者不知如何在定义上达成一致的问题
9 是比较的合理性，即特定问题情境与另一个被用来类比的情境的相似程度。 5．头脑风暴法 头脑风暴法是一种产生思想、目标和战略的方法，这些思想等有助于明确和概念化问题 情境。它最初是由奥斯本设计用来加强创造性的一种手段，可以用来产生大量的有关问题的 潜在解决办法的建议。头脑风暴法有如下几个简单的程序及要求： （1）头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成。换言之，所选的成员必须是对特 定问题有专门知识的人，即专家。 （2）思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的讨论可能会被不成熟的批评和 争议所阻挠。 （3）在思想产生的阶段，头脑风暴法的气氛应尽可能保持开放和宽松。 （4）仅当第一阶段（思想产生的阶段）所产生的思想已经穷尽时，才进入第二阶段， 即思想评估阶段。 （5）在思想评估阶段结束时，小组应对各种意见进行整理，分清主次，形成一个包含 问题的概念化及其潜在解决办法的建议。 6．多面透视分析 多面透视是一种系统运用个人透视、组织透视和技术透视来获得关于问题及其解决办法 的方法。它与在计划、政策分析、技术评估、社会效果评估及其他领域中被绝对强调的所谓 理性技术途径相反，是被明确地设计来处理结构不良的问题。尽管每种透视都有许多特点， 但它们的主要特点如下所述。 （1）技术透视。技术透视根据最优化模式来看待问题及其解决方法，并强调在概率论、 损益和决策分析、计量经济学和系统分析基础上的种种技术。 （2）组织透视。组织透视将问题视为从一种组织状态到另一种组织状态有序渐进（带 有小的但暂时的危机）的一部分。标准的操作程序、规则、惯例是组织透视的主要特征，组 织透视常常与技术透视相抵触，而且与实现目标、提高业绩关联不大。 （3）个人透视。个人透视从个人的理解、需要和价值来看待问题及其解决方法。它的 主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政策及其影响的主要因素。 多面透视分析与在公共政策制定、公司战略规划、区域发展及其它领域发现的社会技术 问题都是相关的。为了使用好多面透视方法，林思顿等人提出了如下指导规则：（1）跨范式 的混合；（2）各种透视之间的平衡；（3）不平衡的可重复性；（4）适当的交流；（5）合并的 推迟。 多面透视分析已被人们广泛地运用于技术评估领域和政策分析领域。在对外政策和知识 系统设计基础上发展起来的多面透视分析技术是处理结构不良问题的复杂性的有效方法，这 些结构不良问题源于具有高科技内容的社会技术系统。 7．假设分析 假设分析是一种用来对有关政策问题冲突性看法进行创造性综合的技术。它是问题构造 中一种最具有综合性的方法，因为它包含了其他的程序（方法）的应用，并可以侧重于团体、 个人或兼而有之。假设分析的最重要的特征是：它是明确地设计用来处理结构不良的问题， 即那些政策分析者、政策制定者及其它政策作用者不知如何在定义上达成一致的问题
假设分析包含如下五种程序：(1)利害关系人的认定：(2)提出假设：(3)质疑假设 (4)汇集假设：(5)综合假设。 假设分析被设计用来克服政策分析的四个局限：(1)政策分析常常假定有单一的决策者 这个决策者有明确的价值偏好顺序，这些价值可以在一个单一的时间上被认识：(2)政策分 析不能系统明确地考虑各种关于问题的本质及其解决办法的相互冲突的观点：(3)大部分政 策分析是在组织内部进行的，组织的“自我封闭”特征使得分析者难以或不能对流行的问题 看法产生质疑。(4)用来评估问题及其解决办法的充分性标准往往只涉及表面的特征，而不 涉及那些构成问题概念化基础的基本假定。 8.论证图示 假设分析的方法与政策争论的方式（权威的、统计的、分类的、定量分析的、因果的、 直觉的、实用的和价值批判的等)相关，它们明确地以不同的假定为基础。当这些假定与相 司的政策相关信总结合在一起时，便产生了冲突的政策主张 假设分析的一个重要技术是应用图表展示，以构造政策争论因素的重要性和合理性的图 画。这个过程的第一步是在两个序数标尺上评估这些因素（理由、支持和反驳）。 9.问题文件法 问愿文件法是由PPBS(计划规划预算系统)在州和地方财政项目的应用而形成的 种界定问题的综合性方法。它被至德当做一项政策分析的基本方法，认为它试图查明什么是 真正的问题，分离出基本目标，弄清知识中的关健空白，提出备选方案和恰当的有效性测量， 并查明受影响的群体：它要列出关于这个问愿不同方面的政府机构和组织，发现和列举现成 可应用于问题的资源。然而它仅仅只是不同备选方案的效果的比较，否则它就是整个分析过 程了。巴颜等人则将这个方法视为一种关于是否进行“研究性分析”（即较复杂、需用较长 时间的分析，与之相对的是快速的或基本的分析)的可行性研究，它几乎简要地进行政策分 析过程的每一步。 准备问题文件的标准程式包括如下各项内容：(1)问题的来源和背景：(2)注意的理由 (3)纠正活动所指向的团体与机构：(4)得益者和受害者：(5)相关的项目和活动：(6) 目标和目的：(7)标准和有效性：(8)分析的框架：(9)备选方案：(10)可参考的建议。 适应问题文件及问题构成阶段的可供参考的建议是：(1)放弃不值得进一步分析的题目： (2)继续分析，但要在一个较低的优先性的基础上进行：(3)从事或继续一个完全的研究， 第三节目标确立的方法 确立政策目标是政策分析过程的第二个功能活动。在政策分析的该阶段，有两个密切相 关的概念：目标和指标。目标是决策者所追求的东西或政策分析所要达成的目的：指标是政 策目标的具体化，是政策目标的具体尺度（指数、数字或其他质的尺度）。 一、澄清政策日标在政策分析中的地位和作用 从理论逻辑上说，在政策分析的第一阶段政策问题界定之后，即进入第二阶段澄清政策 目标。在现实生活中，政策目标受种种因素的制约并非一目了然的。因此，政策分析者需要 10
10 假设分析包含如下五种程序：（1）利害关系人的认定；（2）提出假设；（3）质疑假设； （4）汇集假设；（5）综合假设。 假设分析被设计用来克服政策分析的四个局限：（1）政策分析常常假定有单一的决策者， 这个决策者有明确的价值偏好顺序，这些价值可以在一个单一的时间上被认识；（2）政策分 析不能系统明确地考虑各种关于问题的本质及其解决办法的相互冲突的观点；（3）大部分政 策分析是在组织内部进行的，组织的“自我封闭”特征使得分析者难以或不能对流行的问题 看法产生质疑。（4）用来评估问题及其解决办法的充分性标准往往只涉及表面的特征，而不 涉及那些构成问题概念化基础的基本假定。 8．论证图示 假设分析的方法与政策争论的方式（权威的、统计的、分类的、定量分析的、因果的、 直觉的、实用的和价值批判的等）相关，它们明确地以不同的假定为基础。当这些假定与相 同的政策相关信息结合在一起时，便产生了冲突的政策主张。 假设分析的一个重要技术是应用图表展示，以构造政策争论因素的重要性和合理性的图 画。这个过程的第一步是在两个序数标尺上评估这些因素（理由、支持和反驳）。 9．问题文件法 问题文件法是由 PPBS（计划-规划-预算系统）在州和地方财政项目的应用而形成的一 种界定问题的综合性方法。它被奎德当做一项政策分析的基本方法，认为它试图查明什么是 真正的问题，分离出基本目标，弄清知识中的关键空白，提出备选方案和恰当的有效性测量， 并查明受影响的群体；它要列出关于这个问题不同方面的政府机构和组织，发现和列举现成 可应用于问题的资源。然而它仅仅只是不同备选方案的效果的比较，否则它就是整个分析过 程了。巴顿等人则将这个方法视为一种关于是否进行“研究性分析”（即较复杂、需用较长 时间的分析，与之相对的是快速的或基本的分析）的可行性研究，它几乎简要地进行政策分 析过程的每一步。 准备问题文件的标准程式包括如下各项内容：（1）问题的来源和背景；（2）注意的理由； （3）纠正活动所指向的团体与机构；（4）得益者和受害者；（5）相关的项目和活动；（6） 目标和目的；（7）标准和有效性；（8）分析的框架；（9）备选方案；（10）可参考的建议。 适应问题文件及问题构成阶段的可供参考的建议是：（1）放弃不值得进一步分析的题目； （2）继续分析，但要在一个较低的优先性的基础上进行；（3）从事或继续一个完全的研究。 第三节 目标确立的方法 确立政策目标是政策分析过程的第二个功能活动。在政策分析的该阶段，有两个密切相 关的概念：目标和指标。目标是决策者所追求的东西或政策分析所要达成的目的；指标是政 策目标的具体化，是政策目标的具体尺度（指数、数字或其他质的尺度）。 一、澄清政策目标在政策分析中的地位和作用 从理论逻辑上说，在政策分析的第一阶段政策问题界定之后，即进入第二阶段澄清政策 目标。在现实生活中，政策目标受种种因素的制约并非一目了然的。因此，政策分析者需要