暨南大學 IESR CPR IESR政策研究中心 JINAN UNIVERSITY CENTER FOR POLICY RESEARCH 暨南大学经济与社会研究院 政策简报 政策研究中心 第四期 2018年4月 南人
1 第四期 2018 年 4 月
CPR ESR政集研究中胶 政策筒报 粤港澳大湾区发展规划建议 牛梦琦张思思 一、引言 “海港”和“城市”是湾区经济的两大主题。”“湾区 经济”是指因拥有海湾的地理享赋而不断发展起来的一种独 特的高级区域经济形态（马忠新，2017），其一般由多核都 市圈（或称城市群）组成。城市群中定有一个城市为核心都 市，核心城市一般为政治、经济或者金融与文化中心，其他 城市则围绕核心城市谋求产业与职能的错位发展，共同提升 整个湾区经济的竞争力（张锐，2017）。何诚颖和张立超(2017) 总结道，成熟的湾区经济需要具备的条件有：1)相应规模 的超级体量；2)强大的产业集群带和一定的世界影响力；3) 强有力的经济核心区和广阔的经济腹地：4)一大批科研教 育机构、创新性国际化领军人才。 2017年3月5日，“粤港澳大湾区城市群”的概念首 次出现在政府工作报告中。粤港澳大湾区发展设想覆盖了广 东省9座城市：广州、深圳、东莞、珠海、佛山、江门、 惠州、中山、肇庆，以及香港、澳门两个特别行政区。测算 表明，粤港澳大湾区2016年经济体量达到1.35万亿美元， 当量位列世界经济体第12位。大湾区中深圳港、香港港和 广州港三港2016年总吞吐量6,247万标箱，位居世界第一 (何诚颖&张立超，2017)。全国人大代表、广东省发改委 主任何宁卡指出，粤港澳大湾区“经济发达活跃，外向型经 济特征明显，产业结构呈现高级化发展特征，已初步形成具 1
1 粤港澳大湾区发展规划建议 牛梦琦 张思思 一、引言 “海港”和“城市”是湾区经济的两大主题。”“湾区 经济”是指因拥有海湾的地理享赋而不断发展起来的一种独 特的高级区域经济形态（马忠新，2017），其一般由多核都 市圈（或称城市群）组成。城市群中定有一个城市为核心都 市，核心城市一般为政治、经济或者金融与文化中心，其他 城市则围绕核心城市谋求产业与职能的错位发展，共同提升 整个湾区经济的竞争力（张锐，2017）。何诚颖和张立超(2017) 总结道，成熟的湾区经济需要具备的条件有：1）相应规模 的超级体量；2）强大的产业集群带和一定的世界影响力；3） 强有力的经济核心区和广阔的经济腹地；4）一大批科研教 育机构、创新性国际化领军人才。 2017 年 3 月 5 日，“粤港澳大湾区城市群”的概念首 次出现在政府工作报告中。粤港澳大湾区发展设想覆盖了广 东省 9 座城市：广州、深圳、东莞、珠海、佛山、江门、 惠州、中山、肇庆，以及香港、澳门两个特别行政区。测算 表明，粤港澳大湾区 2016 年经济体量达到 1.35 万亿美元， 当量位列世界经济体第 12 位。大湾区中深圳港、香港港和 广州港三港 2016 年总吞吐量 6,247 万标箱，位居世界第一 （何诚颖&张立超，2017）。全国人大代表、广东省发改委 主任何宁卡指出，粤港澳大湾区“经济发达活跃，外向型经 济特征明显，产业结构呈现高级化发展特征，已初步形成具
CPR焦网究中空 政策筒报 有国际竞争力的城市群”。综上，粤港澳湾区具备建设成国 际一流湾区的基础条件。 本文将分三部分为粤港澳大湾区的建设出谋划策。第一 部分立足广州，从引进高端人才、吸引常住人口、提升产业 结构、完善营商环境四个角度，阐述广州在大湾区背景之下 的发展规划建议。第二部分立足国际，介绍纽约湾区、旧金 山湾区和东京湾区在湾区经济建设上的技术性细节，总结国 际经验，为粤港澳大湾区的建设提供借鉴。最后，本文在结 语部分总结粤港澳大湾区面临的主要困难及发展展望。 二、发展规划建议 1.引进高层次人才，完善配套制度 人力资源是经济可持续发展的关键要素。广州若要在 “粤港澳大湾区”中居于核心地位，必须在人才聚集上处于 区域制高点。广州市的人才引进制度还存在较大的改进空 间。 目前，广州采用直接落户和积分落户两种形式。相比起 北京、上海，广州和深圳对于普通的本科毕业生或者是技能 劳动者的政策非常开放，将户口视为一项基本公民福利，这 一点非常值得肯定'。。广州市目前的高端人才引进政策包 括：广州市产业领军人才奖励制度、羊城创新创业领军人才 支持计划实施办法、广州市高层次金融人才支持项目实施办 法、广州市高层次卫生人才引进培养项目实施办法、广州市 留学人员来穗工作资助管理办法、广州市人才绿卡制度。 参见暨南大学经济与社会研究院自媒体“黄埔大道西”推文《中国一线城市户 籍鄙视链》 2
2 有国际竞争力的城市群”。综上，粤港澳湾区具备建设成国 际一流湾区的基础条件。 本文将分三部分为粤港澳大湾区的建设出谋划策。第一 部分立足广州，从引进高端人才、吸引常住人口、提升产业 结构、完善营商环境四个角度，阐述广州在大湾区背景之下 的发展规划建议。第二部分立足国际，介绍纽约湾区、旧金 山湾区和东京湾区在湾区经济建设上的技术性细节，总结国 际经验，为粤港澳大湾区的建设提供借鉴。最后，本文在结 语部分总结粤港澳大湾区面临的主要困难及发展展望。 二、发展规划建议 1.引进高层次人才，完善配套制度 人力资源是经济可持续发展的关键要素。广州若要在 “粤港澳大湾区”中居于核心地位，必须在人才聚集上处于 区域制高点。广州市的人才引进制度还存在较大的改进空 间。 目前，广州采用直接落户和积分落户两种形式。相比起 北京、上海，广州和深圳对于普通的本科毕业生或者是技能 劳动者的政策非常开放，将户口视为一项基本公民福利，这 一点非常值得肯定 1。。广州市目前的高端人才引进政策包 括：广州市产业领军人才奖励制度、羊城创新创业领军人才 支持计划实施办法、广州市高层次金融人才支持项目实施办 法、广州市高层次卫生人才引进培养项目实施办法、广州市 留学人员来穗工作资助管理办法、广州市人才绿卡制度。 1 参见暨南大学经济与社会研究院自媒体“黄埔大道西”推文《中国一线城市户 籍鄙视链》
CPR ESR集阳究中8 政策简报 然而，在高端人才引进方面，广州的发力远远不够，与 同为粤港澳大湾区核心城市的深圳相比还存在显著差距。1) 从时间上看，广州引进高端人才的体系于2016年建立，缺 少政策施行经验。深圳市从2011年开始就探索一套较全面 的针对不同层次人才的引进和奖励体系，其中包括杰出人 才、国家级领军人才、地方级领军人才、后备级人才等等。 2)从对象上看，广州市的人才政策主要针对特定行业，如 现代服务业、先进制造业、战略性新兴产业、传统产业转型 升级、金融行业和医疗行业。而深圳市目标引进的高端人才 既针对基础学科研究、科技创新、金融等方面，也面向教育、 艺术、体育等其他产业。3)从资助程度看，人才层次是深 圳市资助的唯一标准，其中，杰出人才资助金额达到600万， 后备级人才资助金额也达160万。相比之下，广州市主要资 助杰出产业人才（补贴500万），对于高层次留学归国人员 的补贴仅三年10万。事实上，留学回归人员在深圳即可被 认定为后备级人才，他们在深圳和广州的资助待遇相差甚 远。 事实上，人才引进的全国大战愈演愈烈。过去的十年， 虽然北京和上海都以落户难著称，但今年北京也开始调整人 才策路。3月21日，北京市政府网站发布了一则重磅消息： 关于印发《北京市引进人才管理办法（试行）》的通知。根 据《管理办法》，北京市政府在户口问题上将不再一刀切， 而是根据城市定位和产业导向，有针对性地撕开落户的口 子，甚至直接用户籍吸引高端人口。比如，3年累计获得7000
3 然而，在高端人才引进方面，广州的发力远远不够，与 同为粤港澳大湾区核心城市的深圳相比还存在显著差距。1） 从时间上看，广州引进高端人才的体系于 2016 年建立，缺 少政策施行经验。深圳市从 2011 年开始就探索一套较全面 的针对不同层次人才的引进和奖励体系，其中包括杰出人 才、国家级领军人才、地方级领军人才、后备级人才等等。 2）从对象上看，广州市的人才政策主要针对特定行业，如 现代服务业、先进制造业、战略性新兴产业、传统产业转型 升级、金融行业和医疗行业。而深圳市目标引进的高端人才 既针对基础学科研究、科技创新、金融等方面，也面向教育、 艺术、体育等其他产业。3）从资助程度看，人才层次是深 圳市资助的唯一标准，其中，杰出人才资助金额达到 600 万， 后备级人才资助金额也达 160 万。相比之下，广州市主要资 助杰出产业人才（补贴 500 万），对于高层次留学归国人员 的补贴仅三年 10 万。事实上，留学回归人员在深圳即可被 认定为后备级人才，他们在深圳和广州的资助待遇相差甚 远。 事实上，人才引进的全国大战愈演愈烈。过去的十年， 虽然北京和上海都以落户难著称，但今年北京也开始调整人 才策略。3 月 21 日，北京市政府网站发布了一则重磅消息： 关于印发《北京市引进人才管理办法（试行）》的通知。根 据《管理办法》，北京市政府在户口问题上将不再一刀切， 而是根据城市定位和产业导向，有针对性地撕开落户的口 子，甚至直接用户籍吸引高端人口。比如，3 年累计获得 7000
CPR焦究中9 政策筒报 万元融资的创新创业团队可申请落户；优秀的天使和创投基 金高管可直接落户。此外，《管理办法》中提到，北京市将 开通高层次国内人才引进“绿色通道”，为“千人”“万人” “海聚”“高创”“高聚”等国家和北京市重大人才工程入 选的专家、重要科技奖项获奖人等，直接办理引进手续。随 着顶尖一线城市加入人才竞争的行列，广州加快完善人才引 进政策刻不容缓。 2.吸引常住人口，需要另辟蹊径 2017年末，广州常住人口1449.84万人。2015-2017年， 广州常住人口每年的增量分别为42.06万人、54.24万人、 45.49万人。根据百度地图发布的《2017年度中国城市研究 报告》，广州新流入常住人口主要来源是深圳、佛山、东莞、 中山、惠州、清远等省内广州周边城市，但深圳吸引了包括 武汉、重庆、长沙等二线城市、甚至北京等省外地区的人口 相比之下，北京、上海两个一线城市吸引常住人口的辐射范 围更广，囊括相邻的多个省份。 广州新流入常驻人口来源T0P10城市 深圳新流入常住人口来源T0P10城市 州
4 万元融资的创新创业团队可申请落户；优秀的天使和创投基 金高管可直接落户。此外，《管理办法》中提到，北京市将 开通高层次国内人才引进“绿色通道”，为“千人”“万人” “海聚”“高创”“高聚”等国家和北京市重大人才工程入 选的专家、重要科技奖项获奖人等，直接办理引进手续。随 着顶尖一线城市加入人才竞争的行列，广州加快完善人才引 进政策刻不容缓。 2.吸引常住人口，需要另辟蹊径 2017 年末，广州常住人口 1449.84 万人。2015-2017 年， 广州常住人口每年的增量分别为 42.06 万人、54.24 万人、 45.49 万人。根据百度地图发布的《2017 年度中国城市研究 报告》，广州新流入常住人口主要来源是深圳、佛山、东莞、 中山、惠州、清远等省内广州周边城市，但深圳吸引了包括 武汉、重庆、长沙等二线城市、甚至北京等省外地区的人口。 相比之下，北京、上海两个一线城市吸引常住人口的辐射范 围更广，囊括相邻的多个省份