第一部分宏观经济运行情况 19 断完善我国跨境资本流动管理框架，促进外 之间的信息共享机制。 汇市场平稳运行，维护金融稳定和国家经济 进一步推动金融改革开放。一是加快 金融安全。 深化国内金融供给侧结构性改革。以国内大 建立健全跨境资本流动宏观审慎政策框 循环为主体，提升金融服务实体经济能力， 架。一是丰富对银行等各类交易主体全覆盖 提高金融资源配置效率，为我国跨境资本平 的宏观审慎管理政策工具箱。强化对外汇领 稳有序流动提供有力支撑。二是持续推进金 域重点机构的监管，防范化解跨境资本流动 融双向开放。稳步推进人民币资本项目可兑 带来的系统性风险。二是加强跨境资本流动 换，完善人民币跨境使用的政策框架和基础 监测、预警和评估，构建前瞻性的监测预警 设施，提高人民币在跨境贸易和投资使用中 指标体系。三是研究开展跨境资本流动宏观 的便利化程度。稳步深化人民币汇率市场化 审慎压力测试。 改革，保持人民币汇率弹性，发挥汇率调节 不断完善外汇市场微观监管。从重事前 宏观经济和国际收支自动稳定器作用。 审批转向强调事中事后监管，加强外汇批发 加强跨境资本流动管理的国际合作。加 和零售市场的行为监管。树立“风险为本” 强与MF、经济合作与发展组织、境外货币当 的监管理念，完善微观审慎监管指标体系， 局等机构的信息沟通和监管协调，加强政策 高度关注货币错配、期限错配等风险，定期 互信和货币政策合作，促进全球资本有序流 组织现场检查。充分发挥跨部门监管合力， 动，维护全球金融稳定。 加强本外币一体化监管，优化金融管理部门
第一部分 宏观经济运行情况 19 断完善我国跨境资本流动管理框架，促进外 汇市场平稳运行，维护金融稳定和国家经济 金融安全。 建立健全跨境资本流动宏观审慎政策框 架。一是丰富对银行等各类交易主体全覆盖 的宏观审慎管理政策工具箱。强化对外汇领 域重点机构的监管，防范化解跨境资本流动 带来的系统性风险。二是加强跨境资本流动 监测、预警和评估，构建前瞻性的监测预警 指标体系。三是研究开展跨境资本流动宏观 审慎压力测试。 不断完善外汇市场微观监管。从重事前 审批转向强调事中事后监管，加强外汇批发 和零售市场的行为监管。树立“风险为本” 的监管理念，完善微观审慎监管指标体系， 高度关注货币错配、期限错配等风险，定期 组织现场检查。充分发挥跨部门监管合力， 加强本外币一体化监管，优化金融管理部门 之间的信息共享机制。 进一步推动金融改革开放。一是加快 深化国内金融供给侧结构性改革。以国内大 循环为主体，提升金融服务实体经济能力， 提高金融资源配置效率，为我国跨境资本平 稳有序流动提供有力支撑。二是持续推进金 融双向开放。稳步推进人民币资本项目可兑 换，完善人民币跨境使用的政策框架和基础 设施，提高人民币在跨境贸易和投资使用中 的便利化程度。稳步深化人民币汇率市场化 改革，保持人民币汇率弹性，发挥汇率调节 宏观经济和国际收支自动稳定器作用。 加强跨境资本流动管理的国际合作。加 强与IMF、经济合作与发展组织、境外货币当 局等机构的信息沟通和监管协调，加强政策 互信和货币政策合作，促进全球资本有序流 动，维护全球金融稳定
20 人中国金触稳定报告2021 专题三 规范发展第三支柱养老保险 20世纪90年代以来，我国逐步探索建立 主流模式，即在缴费阶段、投资阶段免税， 了以第一支柱基本养老保险为主体、第二支 在领取阶段征税。TEE模式则是在缴费阶段 柱职业养老和第三支柱个人养老为补充的多 征税，在投资阶段、领取阶段免税。美国、 层次、多支柱养老保险体系。其中，第一支 英国等经济体在养老金领域的税收政策均助 柱基本养老保险制度已经比较健全，第二支 推了第三支柱发展。如美国根据不同类型的 柱逐步发展完善但人口覆盖相对有限，第三 个人退休账户(RA)采取了不同的税收激励 支柱还处于起步阶段。当前，随着我国人口 措施，其中覆盖面最广的是传统IRA和罗斯 老龄化程度的加深以及经济社会发展水平的 IRA,占主流的传统IRA采取EET模式，罗斯 提高，三支柱发展不均衡的现状越来越难以 IRA采取TEE模式。英国根据个人养老金计划 适应可持续发展的需要，亟须进一步采取措 是否在英国税务局登记注册分为EET和TEE模 施，规范发展第三支柱养老保险。 式，实际运行中EET模式较为普遍。 二是实施个人账户制。第三支柱养老保 一、发展第三支柱养老保险的 险可采取两种模式：一种是产品制，即税收 国际经验 优惠与特定金融产品挂钩，个人购买该产品 的额度享受税收优惠；另一种是账户制，即 从国际实践看，随着全球逐渐进入老龄 设立专门的个人养老金账户，进入该账户的 化社会，许多经济体纷纷建立了多层次、多 缴费可享受税收优惠。从国际经验看，账户 支柱的养老保险体系。各国第三支柱养老保 制在税收优惠公平性和操作便利性方面具有 险的实际运行有所差异，但主流的政策框架 优势，成为了主流模式。一方面，账户制的 和做法包括以下几个方面。 缴费、投资和待遇领取都是基于个人账户， 一是提供财税优惠支持。国际成功经验 在账户内形成资金和信息的闭环，税收优惠 表明，税收优惠对发展第三支柱养老保险能 直接给予个人。另一方面，账户制下的个人 够起到有效的激励作用，通过税收减免和抵 养老金具有独立性和灵活性，可以随个人工 扣，可以提高个人参与的积极性，引导长期 作变动携带和转移，便于与第二支柱做好 投资。典型做法包括延迟纳税(EET)和只 衔接。 对缴费征税(TEE)两种模式。其中，EET是 三是个人自愿参加。与第一支柱基本养
20 专题三 规范发展第三支柱养老保险 20世纪90年代以来，我国逐步探索建立 了以第一支柱基本养老保险为主体、第二支 柱职业养老和第三支柱个人养老为补充的多 层次、多支柱养老保险体系。其中，第一支 柱基本养老保险制度已经比较健全，第二支 柱逐步发展完善但人口覆盖相对有限，第三 支柱还处于起步阶段。当前，随着我国人口 老龄化程度的加深以及经济社会发展水平的 提高，三支柱发展不均衡的现状越来越难以 适应可持续发展的需要，亟须进一步采取措 施，规范发展第三支柱养老保险。 一、发展第三支柱养老保险的 国际经验 从国际实践看，随着全球逐渐进入老龄 化社会，许多经济体纷纷建立了多层次、多 支柱的养老保险体系。各国第三支柱养老保 险的实际运行有所差异，但主流的政策框架 和做法包括以下几个方面。 一是提供财税优惠支持。国际成功经验 表明，税收优惠对发展第三支柱养老保险能 够起到有效的激励作用，通过税收减免和抵 扣，可以提高个人参与的积极性，引导长期 投资。典型做法包括延迟纳税（EET）和只 对缴费征税（TEE）两种模式。其中，EET是 主流模式，即在缴费阶段、投资阶段免税， 在领取阶段征税。TEE模式则是在缴费阶段 征税，在投资阶段、领取阶段免税。美国、 英国等经济体在养老金领域的税收政策均助 推了第三支柱发展。如美国根据不同类型的 个人退休账户（IRA）采取了不同的税收激励 措施，其中覆盖面最广的是传统IRA和罗斯 IRA，占主流的传统IRA采取EET模式，罗斯 IRA采取TEE模式。英国根据个人养老金计划 是否在英国税务局登记注册分为EET和TEE模 式，实际运行中EET模式较为普遍。 二是实施个人账户制。第三支柱养老保 险可采取两种模式：一种是产品制，即税收 优惠与特定金融产品挂钩，个人购买该产品 的额度享受税收优惠；另一种是账户制，即 设立专门的个人养老金账户，进入该账户的 缴费可享受税收优惠。从国际经验看，账户 制在税收优惠公平性和操作便利性方面具有 优势，成为了主流模式。一方面，账户制的 缴费、投资和待遇领取都是基于个人账户， 在账户内形成资金和信息的闭环，税收优惠 直接给予个人。另一方面，账户制下的个人 养老金具有独立性和灵活性，可以随个人工 作变动携带和转移，便于与第二支柱做好 衔接。 三是个人自愿参加。与第一支柱基本养
第一部分宏观经济运行情况 21 老保险的强制性不同，绝大部分国家对于个 起步较晚，多层次养老保险体系发展还很不 人养老金采用自愿参加的方式。个人拥有比 均衡。在推动发展第三支柱的过程中，个人 较充分的自主权，主要体现在个人自主决定 税收递延型商业养老保险（以下简称税延养 是否参加以及参与程度（缴费额度）、自主 老险)是一项重要尝试。2018年5月1日，我 选择管理机构或产品以及自主决定待遇的领 国在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工 取方式等方面。 业园区分别试点实施了税延养老险政策，对 四是可投资范围广泛。从国际实践来 试点地区个人通过个人商业养老资金账户购 看，第三支柱养老金可投资保险公司、基金 买符合规定的商业养老保险产品的支出，允 公司、商业银行等提供的多类金融产品。比 许在一定标准内税前扣除计人个人商业养 如美国的个人退休账户(RA)计划允许参加 老保险资金账户的投资收益，暂不征收个人 者在全市场范围选择金融产品，包括银行理 所得税；个人领取商业养老金时再征收个人 财、共同基金、商业保险、股票等。投资者 所得税。截至2020年末，试点税延养老险业 根据个人风险偏好选择适合自身的养老金融 务累计实现保费收入4.3亿元，参保人数4.9 产品，收益自享，风险自担。 万人，实际发展不及预期。从试点过程中各 五是在一定条件下允许提前领取。部分 方面反映的情况看，以下几点值得关注和 国家允许个人在一定条件下提前领取第三支 总结： 柱养老金，主要情形包括达到一定年龄或一 一是税收优惠的激励效果有限。首先， 定养老金计划参与期限，遭遇残疾、身患绝 与欧美等发达经济体以所得税等直接税为主 症、失业等特殊困难等。在一定条件下允许 体的税制结构相比，我国以增值税等间接税 提前领取养老金，可以减轻参加者特别是收 为主，个人所得税占税收总额的比重较低， 入不稳定人员对于参加养老金计划的顾虑， 加上我国免征资本利得税，实施税收优惠的 同时通过相应的税收调节或者对提前领取收 政策空间有限。其次，税收优惠力度较小， 取一定费用等措施，可以促进其规范运作， 比如，对于税率在10%这一档的纳税群体，参 引导长期积累。 加税延养老险每年最高仅可享受1200元的个 税优惠。同时，我国纳税人群规模有限，收 二、我国第三支柱养老保险发 入未达到个税起征点的群体参加税延养老险 展现状 事实上无法享受税收优惠。 二是手续相对烦琐，削弱了投保积极 长期以来，我国养老保险体系建设的 性。税收优惠型保险在具体操作时涉及投保 重心在第一支柱，第二支柱、第三支柱探索 人工作单位、社保部门、税务部门、保险机
第一部分 宏观经济运行情况 21 老保险的强制性不同，绝大部分国家对于个 人养老金采用自愿参加的方式。个人拥有比 较充分的自主权，主要体现在个人自主决定 是否参加以及参与程度（缴费额度）、自主 选择管理机构或产品以及自主决定待遇的领 取方式等方面。 四是可投资范围广泛。从国际实践来 看，第三支柱养老金可投资保险公司、基金 公司、商业银行等提供的多类金融产品。比 如美国的个人退休账户（IRA）计划允许参加 者在全市场范围选择金融产品，包括银行理 财、共同基金、商业保险、股票等。投资者 根据个人风险偏好选择适合自身的养老金融 产品，收益自享，风险自担。 五是在一定条件下允许提前领取。部分 国家允许个人在一定条件下提前领取第三支 柱养老金，主要情形包括达到一定年龄或一 定养老金计划参与期限，遭遇残疾、身患绝 症、失业等特殊困难等。在一定条件下允许 提前领取养老金，可以减轻参加者特别是收 入不稳定人员对于参加养老金计划的顾虑， 同时通过相应的税收调节或者对提前领取收 取一定费用等措施，可以促进其规范运作， 引导长期积累。 二、我国第三支柱养老保险发 展现状 长期以来，我国养老保险体系建设的 重心在第一支柱，第二支柱、第三支柱探索 起步较晚，多层次养老保险体系发展还很不 均衡。在推动发展第三支柱的过程中，个人 税收递延型商业养老保险（以下简称税延养 老险）是一项重要尝试。2018年5月1日，我 国在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工 业园区分别试点实施了税延养老险政策，对 试点地区个人通过个人商业养老资金账户购 买符合规定的商业养老保险产品的支出，允 许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养 老保险资金账户的投资收益，暂不征收个人 所得税；个人领取商业养老金时再征收个人 所得税。截至2020年末，试点税延养老险业 务累计实现保费收入4.3亿元，参保人数4.9 万人，实际发展不及预期。从试点过程中各 方面反映的情况看，以下几点值得关注和 总结： 一是税收优惠的激励效果有限。首先， 与欧美等发达经济体以所得税等直接税为主 体的税制结构相比，我国以增值税等间接税 为主，个人所得税占税收总额的比重较低， 加上我国免征资本利得税，实施税收优惠的 政策空间有限。其次，税收优惠力度较小， 比如，对于税率在10%这一档的纳税群体，参 加税延养老险每年最高仅可享受1200元的个 税优惠。同时，我国纳税人群规模有限，收 入未达到个税起征点的群体参加税延养老险 事实上无法享受税收优惠。 二是手续相对烦琐，削弱了投保积极 性。税收优惠型保险在具体操作时涉及投保 人工作单位、社保部门、税务部门、保险机
22 人中国金触稳定报告2021 构等多个主体。在投保前，投保人需要到不 归集投资收益、缴纳个人所得税等，参与人 同部门开具有关证明文件。在退税环节，我 可在账户存续期内自主选择投资符合规定的 国目前采用的是单位代扣代缴的征税方式， 金融产品。个人养老金原则上应于退休后领 程序较为烦琐，尤其对于未在职居民及自由 取，设计必要的提前领取制度。研究探索多 职业者而言，退税难度较大，加之抵扣金额 种形式的激励政策，鼓励各类群体参与，引 小，进一步削弱了个人投保的积极性。 导长期积累。满足不同群体需求，有序扩大 此外，税延养老险涉及多个领域，影响 第三支柱投资的产品范围，将符合规定的银 因素多、产品设计和业务流程复杂，管理专 行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基 业化要求高，加之试点阶段的政策限制，客 金等金融产品都纳入第三支柱投资范围。允 观上导致了产品同质化现象，后续应研究根 许银行、基金、保险等各类具备条件的金融 据消费者需求丰富产品供给。 机构发挥自身行业特点，为第三支柱提供合 适的养老金融产品。同时，稳步推进商业养 三、规范发展第三支柱养老保 老金融改革发展，一方面，抓现有业务规 险的建议 范，正本清源，统一养老金融产品标准，清 理名不符实的产品；另一方面，开展业务创 下一步，应结合2018年税延养老险试点 新试点，发展真正具备养老功能的专业养老 工作的经验，推动建立以账户制为基础的个 产品。 人养老金制度，账户封闭运行，用于缴费」
22 构等多个主体。在投保前，投保人需要到不 同部门开具有关证明文件。在退税环节，我 国目前采用的是单位代扣代缴的征税方式， 程序较为烦琐，尤其对于未在职居民及自由 职业者而言，退税难度较大，加之抵扣金额 小，进一步削弱了个人投保的积极性。 此外，税延养老险涉及多个领域，影响 因素多、产品设计和业务流程复杂，管理专 业化要求高，加之试点阶段的政策限制，客 观上导致了产品同质化现象，后续应研究根 据消费者需求丰富产品供给。 三、规范发展第三支柱养老保 险的建议 下一步，应结合2018年税延养老险试点 工作的经验，推动建立以账户制为基础的个 人养老金制度，账户封闭运行，用于缴费、 归集投资收益、缴纳个人所得税等，参与人 可在账户存续期内自主选择投资符合规定的 金融产品。个人养老金原则上应于退休后领 取，设计必要的提前领取制度。研究探索多 种形式的激励政策，鼓励各类群体参与，引 导长期积累。满足不同群体需求，有序扩大 第三支柱投资的产品范围，将符合规定的银 行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基 金等金融产品都纳入第三支柱投资范围。允 许银行、基金、保险等各类具备条件的金融 机构发挥自身行业特点，为第三支柱提供合 适的养老金融产品。同时，稳步推进商业养 老金融改革发展，一方面，抓现有业务规 范，正本清源，统一养老金融产品标准，清 理名不符实的产品；另一方面，开展业务创 新试点，发展真正具备养老功能的专业养老 产品
第一部分宏观经济运行情况 23 专题四 国际基准利率改革的进展和中国实践 长期以来，伦敦银行间同业拆借利率 了银行操纵报价的行为。LIBOR操纵丑闻严 (LBOR)是国际金融市场上运用最广的基 重损害了市场和公众对LIBOR的信任，推动 准利率。近年来，受拆借市场萎缩以及多起 全球监管机构逐步开启国际基准利率改革。 报价操纵案影响，LBOR的市场公信力被严 为避免重蹈LIBOR报价操纵覆辙，在 重削弱，主要经济体和部分国际组织决定停 金融稳定理事会(FSB)的督促下，各国监 止使用LIBOR并积极推进基准利率改革。人 管部门对LIBOR及与之类似的银行间报价利 民银行借鉴国际共识与最佳实践，积极参与 率(IBOR)进行了大刀阔斧的改革。但经 国际基准利率改革，稳妥有序推动相关改革 过一系列改革后，LIBOR仍难获得市场广泛 工作。 认可，英国金融行为监管局(FCA)决定自 2021年底起，不再强制要求报价行进行报 一、国际基准利率改革背景 价，转而培育基于实际交易的基准利率。随 后，其他使用LIBOR作为基准利率的美国、 2008年国际金融危机期间，银行间无抵 欧元区、日本、瑞士等主要发达经济体，也 押拆借市场急剧萎缩，LIBOR走势与银行实 开始研究退出LIBOR和培育替代基准利率。 际融资成本和市场流动性情况出现偏离，存 在被操纵的嫌疑。经调查，多国监管机构发 二、国际基准利率改革进展 现报价行存在合谋操纵报价的行为。2012年 6月，美国和英国的监管和司法部门认定巴克 (一)基本完成替代基准利率遴选 莱银行存在操纵和虚报的行为，后续多家金 融机构受到牵连，接连受到处罚。 目前主要发达经济体已基本完成替代基 导致LIBOR操纵丑闻的原因主要包括： 准利率的遴选工作，墨西哥、巴西等新兴市 一是报价形成机制存在缺陷，未与实际交易 场经济体也效仿英美等发达经济体研究推出 挂钩，使LIBOR容易被操纵；二是金融机构 新基准利率。这些经济体大都选择采用无风 通过操纵LBOR报价，可从衍生品交易中获 险基准利率(RFRs)作为IBOR类基准利率的 取巨额利润；三是相关金融监管缺失，纵容 替代。这些替代基准利率均基于实际交易生
第一部分 宏观经济运行情况 23 专题四 国际基准利率改革的进展和中国实践 长期以来，伦敦银行间同业拆借利率 （LIBOR）是国际金融市场上运用最广的基 准利率。近年来，受拆借市场萎缩以及多起 报价操纵案影响，LIBOR的市场公信力被严 重削弱，主要经济体和部分国际组织决定停 止使用LIBOR并积极推进基准利率改革。人 民银行借鉴国际共识与最佳实践，积极参与 国际基准利率改革，稳妥有序推动相关改革 工作。 一、国际基准利率改革背景 2008年国际金融危机期间，银行间无抵 押拆借市场急剧萎缩， LIBOR走势与银行实 际融资成本和市场流动性情况出现偏离，存 在被操纵的嫌疑。经调查，多国监管机构发 现报价行存在合谋操纵报价的行为。2012年 6月，美国和英国的监管和司法部门认定巴克 莱银行存在操纵和虚报的行为，后续多家金 融机构受到牵连，接连受到处罚。 导致LIBOR操纵丑闻的原因主要包括： 一是报价形成机制存在缺陷，未与实际交易 挂钩，使LIBOR容易被操纵；二是金融机构 通过操纵LIBOR报价，可从衍生品交易中获 取巨额利润；三是相关金融监管缺失，纵容 了银行操纵报价的行为。LIBOR操纵丑闻严 重损害了市场和公众对LIBOR的信任，推动 全球监管机构逐步开启国际基准利率改革。 为避免重蹈LIBOR报价操纵覆辙，在 金融稳定理事会（FSB）的督促下，各国监 管部门对LIBOR及与之类似的银行间报价利 率（IBOR）进行了大刀阔斧的改革。但经 过一系列改革后，LIBOR仍难获得市场广泛 认可，英国金融行为监管局（FCA）决定自 2021年底起，不再强制要求报价行进行报 价，转而培育基于实际交易的基准利率。随 后，其他使用LIBOR作为基准利率的美国、 欧元区、日本、瑞士等主要发达经济体，也 开始研究退出LIBOR和培育替代基准利率。 二、国际基准利率改革进展 （一）基本完成替代基准利率遴选 目前主要发达经济体已基本完成替代基 准利率的遴选工作，墨西哥、巴西等新兴市 场经济体也效仿英美等发达经济体研究推出 新基准利率。这些经济体大都选择采用无风 险基准利率（RFRs）作为IBOR类基准利率的 替代。这些替代基准利率均基于实际交易生