早言:理解公共行政 化.也意味着指导公共行政实践的价值的巨大变化 现代公共行政是-个由各种类型的公共组织纵横联结所构成的网络, 包括政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿 组织。公民从各个厅面以各种形式参与公共事务的管理正是出于这个原 因,公共行政的核心价值,或者公共行政的精神,不仅包括了在一般意义 上对公共的承诺,也包括了在具体意义上对具体的公民和公民团体的回 应 几年以前,在一项有先见之明的研究观察中,赫伯特·考夫曼 ( Herbert Kaufman,1985)构建了一个解释私人利益与弘人利益、私人利 益与公共行动之间关系的周期理论。他描绘了一个摆幅很大的弧形体,在 这个弧形体上,一端关注效率、经济和良好管坪,另端则关注回应性6 (尤指政治意义的回应性)。当然,在改革运动和进步党人时代,人们对 早期存在的领导专权、政党分赃和贪污腐败反应强烈,特别是对美国城市 管理中的这些现象反应强烈。在改革运动时期,人们关注的重点从叫应性 转向效率。 但是,这场改革已经终结。在过去的20年中,我们所看到的是,人 们关注的焦点又开始从效率转向政洽回应性。作为改革运动的一个组成部 分,大多数采用市经理制政府形式的城市对此进行了改革,改革的措施包 括直接选举市长.以区为单位选举市议会的委员,市长、市议会的委员以 及市政府工作人员和其他辅助民选市长工作的人员实行仝职全薪制。换言 之,而今的市政管理I:作已不再只是注重效率与经济,而且更加关注政治 上的代表性 另一方面,公共服务的契约外包和民营化也呈大幅度的增长态势。在 某些方面,这一趋势与考夫曼关于公共行政的性质发生周期变化的观点背 道而驰。政府功能民营化的主要理由是,民营化可以使政府更有效率或者 能够像企业一样经营.一些人还认为,民营化,特别是把民营化与特定的 地方政府或权威部门联系在一起时,可以使公共的功能免遭政府更替的影 响:在政府服务的契约外包和民营化的运动中,对其起推动作用的是管理 与效率的隐喻,而不是政治回应性的价值。 周期理论的第二种观点对私人利益与公共行动之间的“转换包含”关 系进行了细微的和复杂的描述。阿尔伯特赫希曼( Albert o. Hirschman
648- 公共行政的精神 1982)对“公共”进行了界定,认为“公共”“包括公共行动、追求公共 利益以及公共幸的行动,也就是政治领域中的所有行动.以及公民参与 公共与社ⅸ事务的行动”(p6)。赫希曼指出,“相比较而言,‘私人’则 意味着为个人或为家庭追求更好的生活,这里所说的‘更好的生活’主要 是指物质福利的提升。当然,这只是当今人们对追寻公共利益与谋求个人 利隘益之间差异的一般理解”(p.7)。赫希曼继而又说明了在公共利益与私 人利益之间的循环转换的原因。他认为,人们为公共行为和/或私人利益 而改变偏好的原因是由人们的失望造成的。他这样写道: 入们之所以从事消费行为和参与公共事务的行为,是因为人们期 望从中得到满足,其中同样也会产生失望和不满。尽管人们从事消费 和参与行为的动因不同,方式不同,程度各异,但是,考虑到人们的 失望并不会随着其期望值的瞬间下调而全消失,任伢消费模式和时 间消耗模式都有其自身的规律,打亼神圣的比愉就是:自食其果 与经济学家和社会学家提出的理性解释相比,失望能够更好地解释公 共利益与私人利益之间的转换包含关系。赫希曼是这样挑战理性的观点 的 我认为这是一种对于人类行为的错误看法。在本文中,我所试图 理解的世界是这样一个世界,在这个世界中,人们认为他们想要得到 某种东西,等到他们得到这种东西时,他们失望地发现,那几乎不是 他们原先想要得到的东西,或者是根本不想要约东西,现在倒成了他 们真正想要得到的东西(p.21) 在公共行政领域,人们可以看到,几乎所有类型的集体行动都存在着 某种程度的局限性。事实上,我们经常要求政府做那些“不可能的工作” ( Hargrove and Glidewell,1990),人们对政府产生失望不满情绪也就不足 为奇了。所有的集体行动,不论是公共的还是私人的,在某些方面都可能 失败,或者会令人失望。人们失望了,就试图寻求“新的”方案。如果我
导言:理解公共行政 们对公可或私人利益(市场失灵)产生失望,我们会转而寻求公共的解决 方案。如果我们对公共行为尤其是政府的行为感到失望(非市场失灵), 我们会从公司、非营利性组织或志愿组织中寻找解决问题的方案。 考夫曼和赫希曼的模型掩盖了一个基本的事实。我们履行公共责任的 方式完全是混合式的,因此,公共与私人二分法,或者效率与回应性的循 环理论根本尤法对此做出解释。这并不意味着考夫曼和赫希曼所描述的那 种循环情形不存在,而是意味着这种循环所发生的环境背景消蚀了他们理 论的解释力。 然而,很显然,在政治领域,的确存在着公与私、效率与回应性问8 题。政治可以理解为对价值的权威性分配。要理解公共行政,特别是要理 解公共行政的价值,必须首先理解政治。《公共行政的精神》的第2章将 从公共行政的角度出发,特别是从沃尔多( Dwight Waldo,1949)的观点 出发,对政治进行分析。沃尔多认为,事实上,公共行政是政治的一种表 现形式。 新治理 25年前,克利夫兰( Harlan cleveland,1972)曾经指出,人们所想 要的和需要的并不一定是更多的政府,而是更多的治理一一这意味政府组 织、准政府组织、非营利性组织、承包组织、志愿组织等各种组织广泛地 参与公共事务的管理。在《公共行政的精神》的第3章中,我们将讨论克 利夫兰关于治理的观点。 在所谓的新治理模型[有时与斯科罗内克( Skowronek,1982)对新 美国的描述有关]中,我们并不预先假定某些事务是政府的还是私人的, 而是假设政府事务和私人事务都是公共的。关于新型政府治理模型,吉瑞 德·加继( Gerald Garvey)在其《直面官僚制:公共机构的生存与死亡》 (1993)一书中作了十分有趣的描述。在这本书中,他提出了两种相互对 抗的公共行政理论,即传统理论和新理论。 传统理论是与行政国家的建立联系在一起的,行政国家不仅包括联邦 政府,还包括州和地方政府。传统理论的核心是主张专业化和层级节制。 以职位分类、功绩为基础的文官制度的发展是把专业化引人政府的正式途
公价 径。人事行政是一种科学的方法,通过这种科学方法,确定人们的功绩 选拔最好的人到政府任职。人们把科学管理珵论运用于政府日常事务的管 理、这样,便在行政的日常实践与政治影响之问设置了一道防火墙。预箅 9制度、政府采购制度和听证制度以及许多专业化的管理方法都被引人到政 府管理屮。市经理制.特别是企业管理的模式,乜被引人到美国地方政府 的管理中,美国几乎一半以上的城市把市经理制作为法定的政府管理模 式。传统理论所关注的焦点是行政部门:在联邦政府层面,是总统;在州 政府层面,是州长;在地方政府层面,是市长或者市经理。在美国公共行 政史上的政府改革运动中,从布朗罗报告( Brownlow Report)到胡佛委 员会(Hαver( ommission)的建议,乃至现在的“政府再造”运动,其 主要的目的都在于扩张行政部门的权力,加强对政府行政机关的控制和指 导,减少政治对立法机构的影响。 新理论所阐述的是治理的理念。新理论中的第一条原则来自赫伯特 西蒙( Herbert Simor,1947)的著作以及其有限理性的观念。西蒙认为, 人类的理性行为几乎是不可能的,大多数公共官员做事,只是以满意为标 准,他们只能在其所知的范围内,在政治行政环境允许的范围内,尽其所 能干好事情。后来,渐进主义的观念又对西蒙的满意标准做了细微的调整 和修改( Lindblom,1959,1965; March and olsen,1995) 新理论的第二条原则来自经济学。新理论的主张者深受经济学逻辑的 影响,尤其是交易成木理论的影响。新理论的主张者认为,在自然状态 下,人们是理性的和自利的,偏好自由市场的作用。在市场中,所有的交 易都是有成本的。简单的交易所花费的时间和精力成本比较少,而复杂的 大宗的交易则需要大量的信息、劳动和时间。新理论并不将组织看成是由 上级和下级关系构成的层级结构,而是把组织看成是出于自身利益或组织 利益进行着平等交易的委托人和代理人之间的关系模式。不用说,新理论 对公共官员形象的描绘还是相当逼真的,描述的是在服务自我与贪欲驱动 下的公共行政景象。 现代公共行政的理论都承认正式的政府官僚组织的存在。但是,“影 子官僚”也同等重要 10 尽管私人承包商在传统的服务中是局外人,但是在政府日常事务
导吉:理解公共行政 9 的运转过程中,他们通常成为局内(。作为政府项目的参与者,承包 商往往花费大量时在政府办公大楼里工作。他们的合作伙伴包括联 邦攻府的公务员,甚至包括来自与自己竞争的咨询公司的承包商。事 实上,影子官僚所发挥的作用相当于联邦杋正式官员所发挥的作用 Garvey, p. 37) 占瑞德·加维所描述的在联邦政府中存在的正式行政官员与影子官僚 之间的关系的情况,也同样适用于州政府和地方政府( Milward and Provan,194; Milward, Provan and else,1993)。这里,最重要的一点 在于,无论是直接受雇于联邦政府的公务员,还是影子官僚,他们都是公 共部门的雇佣人员。前者享有工作安全和福利的保障,在政府里拥有永久 的职位;后者既为非营利组织工作,也为营利组织工作,这些营利组织主 要是靠与政府签订承包合同来运作。可以把它们视为公共行政的替代品。 契约外包和分包模式(其是涉及国家宇航局和美国国防部合作项日 之类的大型复杂任务)一般会出现这样的情况,即项目由与政府有着长期 合作关系的同一个承包商承揽。在州政府和地方政府亦是如此,特别是在 诸如精神康复之类的领域,更是如此( Milward and provan,1994)。而 今,歧府机构把诸如预算制定、数据处理、存货管理之类的行政工作承包 出太已经是习以为常的事情(Ket,1993a)。除此之外,还有这样一批 人,加维称之为“短途旅客”,他们为背利组织与非营利组织或大学工作, 为它们提供政策建议,或者与政府签订契约,在政府中从事短期的研究工 作。这些人一般都是训练有素的专业人员,他们在政府所从事的都是技术 性比较强的工作 新理论.即治理樸式,极力主张公共工程的契约外包模式,因为这种 模式要比大规模的公务模式更具有弹性,传统的公务模式倾向于层级控 制、持久性和连续性。政府模式同样具有减少和降低交易费用的潜力,但11 是,政府服务契约外包的倡导者们却从来不关心这样的问题,即承包商是 否会像公共雇员那样具有公共责任感和公共精神。他们也从来不关心契约 管理是否能广泛地确保公民的正当利益。即便假设政府是一个相当精明的 商人,也无法确保与政府签订契约的私人公司主要不是出于营利的动机而 行事