资源 认识问题是政策制定过程的一方面，而决定花多大代价去 解决这些问题则是另一方面。有时政策制定者以有关责任人为 对象，作为解决问题的代价。例如，1990年国会通过清洁空气 法案时，立法规定美国展开大规模的反污染计划一—而造成污 染者要付出很高代价。根据法定新标准，强制要求制造者和控 制污染材料的使用者承担很多费用。这样，三年之内，新汽车 标签上的价格增加了225美元，汽油每加仑从3美分升到5美分， 甚至像干洗设施、冰箱这些产品的成本都上涨以符合新法规的要 求。在另一些情况中，公共政策的制定者已选定用国家税收 作为这个计划所需经费的支付来源，而在我们的外父政策义务 中这种情况再明显不过。因而，当总统将军队和武器投人像伊 拉克和波斯尼亚这类地方时，其费用都中纳税人负担。多数时 间公众对这些问题是听之任之的，但是非分明。这些义务的决 定有时未经过全国人民发表意见，便会给领导者造成适得其反的 结果，如像林登·约翰逊总统在1960年巾期将越南战争升级 最终以丧失总统之职为代价。☒] 是什么让政策制定者把资源交给政策而不交给其他方面呢？ 价值、危机的范围、意识和其他因素都一并进人公式中，这个 公式决定了结果。不过资源的效用也起到很大的作用。 第 章 公共机构 公共政策的背录 公共机构是载体，公共政策通过它们而得到阐述和实施。机
io构(institution)一词意味着正式性和组织，但它也意味着通过政 策程序行进的交通线路。除了州和地方一级由选民区偶尔托管 的政策之外，基本政策的制定机构都是政府的行政、立法和司 法分支。官僚机构和制定规章的代理机构在创造和补充公共政 策方面也很重要。 行政机构 无数例证都突显出机构与其策划人在公共政策的产生方面 所扮演的重要角色。政府的“控制和平衡”组织经常要求各个 分支机构以补充方式行事。然而也有这种情况，政府的一个因 素就能够设计出（即使不是支配）政策过程。例如，当总统签 署行政命令禁止歧视或阻止破坏罢上者占据联邦工作场所的永 久位置时，他们就是在行使权力制定政策。同样，当总统在危 急情况下把武器和军队派到别的闲家，他们就掌握着外交范周 内的公共政策。每个总统的领导权很大一部分来自于他能够确 立优先权和解释政策的义务。 立法机构 国会作为国家的立法主体，每年都依据它通过的成百条法 规或法律来制定政策。这种作出决策的能力赋予国会以领导国 家的重要角色。共和党的“与美国的协议”这一在1994年300 公共政策的制定 多个众议院候选人和在职人员的竞选工其，成为新的共和党多 数在1995年制定大量国内政策的构架。许多计划都被参议院重 新考虑或者被克林顿总统否定，事实.上变成克林顿在1996年连 选时的有用陪衬。然而，这种立法议程表现出国会在政策制定 程宇和顺 范围中对其权力的维护，许多共和党的观察者认为，尽管与美 国的协议中止了，但是一些重要的因素，如国会平衡预算和福 10 !利改革的要求还是被克林顿总统所采纳。)
司法 虽然法院并不参与立法过程，但它」在政策的制定中也起 着重要作用。法院通过解释法律来订立政策，有时惹得国会大光 其火，一个类似事例发生在“表达自由”的问题上。1989年美 国最高法院否定了得克萨斯州一项将个人亵渎美国国旗定为非法 的法律。怒不可遏的国会通过了1989年联邦保护国旗法案，目 的只是要拭目以待：1990年法院否定这个法案从而侵犯第一修正 案的拒保者。41一些国会成员当时就此问题引人了一项宪法修 正案，但因未在两院之一获得所需三分之二的赞成而告败。 官僚机构 上面提到的三个分支是公认的美国政府的主要机构，但政 策的制定过程还包括许多其他的、较不彰显的政府人员。官僚 机构是旨在实施比较其体T作的机构的集合，它们在现代社会 中已变得十分重要、因而被人们说成是政府的“第四分支”。就 官方而言，大多数官僚机构都执行国会和白宫制定的政策，但 要确定政策管辖的末端和政策制定的开端之所在，通常很困难 连最低层的官僚也可能有权作出决定，甚至可以订立政策。 管理机构 管理机构构成了政策制定过程中的另一个因素。20世纪大 部分时间中，州间商务委员会(the Interstate Commerce Commission)人 联邦贸易委员会(the Federal Trade Commission)和数十个其他管 第 委会及委员会都是政府决策的积极搭档。这些实体一批批地成 立，开始是处理贸易和商业之类的经济事务，最近则着重于社 金 会问题的处理。11尽管人们对大多数经济管理单位的价值似乎 看法一致，但对近年管理机构在处理社会问题的智慧上，如在 环境保护和用工歧视方面产生了大量意见。【
我们已经提到过，制定政策的机构及其当局具有几种有价 值的功能。这些机构在适当的情况下为公共政策的议程组织议 题，将它们转化为公共义务。但是一当政策得到确立，其成失 就取决于实施的程度。这就是“实施”，即把宜方政策义务变为 现实的活动。许多政策的行为者都援引上述共同责任来履行这 种功能，本书第五章对此有史充分讨论， 联邦制度—各个政府权力共享 公共政策制定过程的第五个组成部分集中在各级政府的参 与程度上。正如在整个20世纪政府作用越来越大一样，回应问 题的数量也日益增加。政府比过去史多地承扣了制定政策的功 能和责任。这种演变说明联邦制度发生了重要变化、在此定义 为，各个政府不同的相互作用所具有的政治和法律构架。 玫府间的关系程度已经发生了变化，这是-·个有争议的问 题。迈克尔·里根(Michael Regan)和约翰·山找(John Sanzone） 以1930年为分水岭，发现其实质区别在于政府制定政策的方式。 主要变化存在于政策制定的职责在根木上向闲家政府转移的过 程中，“如果我们将当代联邦政府的范闱与二次世界大战前相比 较，.现在公共部门的决策范围受国家政府影响而无限加大 公共政策的制定 了”。但另一些人并不肯定这种全面变化是合适的。因此维吉 尼亚·格雷(Virginia Gray)及其同事得出结论说，国家政府“越 来越不愿意进行国内的政策创新，费用浩大的政策更是如此”，【 虽然这两个结论用不同的角度来解释联邦制度，但其作者都承 程序 认，在政府的多个层次上都存在若权力分配的斗争。 至此，我们一直把注意力放在参与公共政策过程的“官方' 12 政府之上，但是某些“公民”也可能在传统的政府结构之外创
造政策。有大约一半的州政府一多数在西部一一以及实际北 所有的地方政府，都以公民投票和（或）创制权为政策制定的 工县。多数情况下，公民投票允许由投票人来决定立法者或地 方政府主体起草的决定，而创制权则允许投票人对制度、特许 令或条令提出修正意见，这些意见会在下一次选举时被接受或 拒绝。【许多动议和公民投票的问题中都包含有极端复杂的问 题。然丽，近年各州的投票人已经对有关政策问题，如安乐死、 合法赌博、移民及罚款等问题进行了决议。这种参与方法不仅 使公民直接进人公共政策的制定过程，而且也使国家领导意识 到出现的问题。 有时，州和国家政府的宫员作出与另一级政府有冲突的政 策决定。出现这种神突时，通常由联邦法院来调停。因此，当 1994年加利福尼亚州通过一项法律，否定政府向非法移民提供 补会服务时，这个新法律中有许多内容被美国地区法院推翻，因 为这项法律与美国宪法第十四修正案中的法律与平等保护条款 相冲突。相反，当国会在1990年制定·项旨在设立“无枪支” 校区的法律时，美国最高法院考虑到会关于地方警察力量承 担的职责的规定而推翻了该项立法。这些都是囚为联邦制度而 造成了公共政策制定过程中的不确定性。 当代公共政策的趋势 在20世纪30-80年代之间，美国政府扩展了其社会角色。 章 这一时期中，公共开支在国家收人中的比例显著增加了。一项 对联邦活动的研究显示，在951-1976年中，国家政府仅预算开 公共政策 支一项就从国内生产总值的14.7%增加到22.8%。201990年，联 邦开支达到国内总产值的24%，但最近的统计说明可能有长期 、 3