的费用缩减，或至少政府的公共开支下降。1991年，联邦开支 在国内生产总值中的百分比开始减少到大约20%的水平，标志 者政府角色的逆转。过去几年的开支百分比一直在这一水平上 徘徊。（见图1.1) 图1.1联邦预算支出，1950~1995年（国内生产总值百分数） 中 257 0 15 01 5 0 1950195519601965197019751980198519901995 资料来源：美国管理和预算办公堂：《沥史一览表》，年鉴〔华盛顿，1996 为什么会产生方向逆转？有人推测，冷战和大规模防务支 出的结束是这一新方向的原因。另一些人则注意到这种普遍消 极的感觉：联邦政府（即使并不雅肿）和许多因义务而造成的 公共政策的制定 可疑的国内开支的活动领域，都没有必要。事实上，两种争论 都假定公共议程的能见度很高，而变化就由于这些关注而发生。 15 在防务领域中，联邦政府的年度开支从1990年的3280亿急 剧下降至1997年的2500亿，七年内的减幅为24%。其结果是军 事人员和防务经费的显著减少。2) 和原理 对国家政府失控的批评声日渐上升之时，国内领域的经费 削减随之而来。1993年克林顿总统任命补贴和税收改革的两党
委员会，以确定这种要求的合法性并提出变革的建议。一年后， 这个委员会得出结论：到2012年，社会安全、医疗保健、医疗 援助以及联邦政府服务津贴加在一起，几乎将耗费全部政府收 入，而对防务、环境、公路或其他方面的需要毫无所剩。同 样有意思的是，当22人委员会开始考虑提出建议时，参与者们 竟无法就该做什么取得一致！ 当前关于政策目标的争论大多集中在这一问题上：处于一 个资源已经不像过去以为的用之不竭的时代，国家政府是否适 应社会的需要。以往的经验认为，美国的创造力和技术会在按 部就班的基础上提高我们的生活。实际上，仅仅是可能的缓慢 增长对社会来说一直是异端邪说，在这个社会中，对多数入来 说，实现“美国梦”是他们的不变期盼和成就。未来学家们越 来越担心未来一系列的内在匮乏和梦想的破火。勒斯特·瑟罗 (LesterThurow)为其中之一，他对一份社会和经济问题一览表滔 滔不绝，这些问题的规模和严重性都在上升，而政府通过抑制 问题从而对此加以解决。其他入如戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·吉伯勒(Ted Gaebler)则把这种危机视为政 府以市场推动和集中管理来“再创”自身的机会。2由于可供 社会分配的公共利益较少，这两种意见仅仪强调了理解公共政 策过程的重要性。 当美国迈人新世纪之时，其公共政策最为矛盾的因素存在 于以下三个广泛的方面：社会问题、经济问题和技术问题。尽 管不无外来因素的影响，但每一个方面都突显了因内的基本特 征。所有这些问题都有一个共同的联系：它们都引起了人创的 章 注意去界定政府义务的“适当”程度。就此而言，它们反映出 对当代美国政治的忧虑。 公共政 的背景
社会问题 对美国政治拼图来说，尽管社会问题并无新意，但政府对 社会问题的回应主要是近来的现象。这个国家在两个世纪的多 6数时间中，对所有涉及社会变化和支助的活动，美国政府都倾 向于把它的作用降到最低程度。即使在诸如福利救济和关照老 人方面，用现在的标准看来是不得不解决的问题，公共政策也 明显缺乏。政府对这些问题缺乏关注与其说是由于经济原因，不 如说是由于深受个人主义品性影响的保守政治传统使然。 20世纪30年代大萧条时期，对福利和其他社会问题的态度 经历过重新评估。在那一时期前、少数几个州和地方政府在最 低程度上处理过救济问题。但是经过弗兰克林·罗斯福总统的 敦促和国会通过1935年的社会安全法之后，政府开始思考社会 问题、而此前这些问题一向被认为是个人事务。对穷人的资助 医学研究和健康关怀是得到攻府关注的、为数不多的几个社会 问题的分支，是罗斯福“新政”时期播种的结果。进一步的关 注产生于1960年，其时美国的社会政策包括城市史新、流产基 金以及联邦对教育的支持，大部分都是在林登·约翰逊总统的 “大社会”主张的激励下展开的。 公共政策的制 虽然对政府介人社会问题有争论，但某些政策间应所引起 的舆论更多。例如社会安全问题，基本上作为一个有矛盾的问 题从议程上取消掉了。医疗授助是一项对贫穷的老年人提供的 医疗帮助计划，在某些争论中一直是个敏感问题。对联邦提供 的流产资助金的争议很大，以至国会取消了多数情况下的经济 资助。对一些其他问题，如罚款或为私立学校提供的联邦基金， 16 几乎都未能达成一致意见，因而国家政府偏离了重要的政策义务
经济问题 政府要对经济问题作出回应是因为人们普遍认为社会应在 具有安全感的情况下运转。然而，如果利益是以工资保障、补 贴或安全等形式自然增长，那么提供这些保障的开支最终要经 过公众同意。从权衡支出和收益的角度来看，对一项既定经济？ 政策的必要性的意见分歧或许是很大的。但是，政府领导要制 定政策和做好服务以满足公众的需要，则是责无旁贷的。 经济政策容易引起争议，因为它们对社会成员的影响不一 样。最严重的经济问题领域涉及两个重大士题：政府介入经济的 适当程度和通过税收重新分配收人。在美国政治中，对这两个领 域的处理都得小心翼翼。由于经济越来越复杂、越来越独立，有 些批评家要求政府在私人商业利益中裁决争端：另一些人却同样 坚定地要求私人和公营部门要尽可能受到区别对待重新分配收 人的问题因“获利者”和“非获利者”之间的紧张关系而-直有 争议，争论的原因还因为这个问题：政府是否应该通过累进税制 来改变这种差距。 几个政府实体为美国人创立了政策。这些机构在国家一级上 非常有权，其政策不仅影响大多数人，而且影响较低层的政府结 构。联邦储备委员会（The Federal Reserve Board)和总统的经济 顾问委员会(Council of Economic Advisors)就是几个有关经济问 题的机构中的两个。联邦储备委员会对信贷、利率和其他重要的 章 经济方面有实质性的控制权：经济顾问委员会为总统就长期的经 济问题如通货膨张、经济衰减、就业周期和收支平衡等闲难作出 指导。尽管这些机构对棘手的经济问题提出了许多解决办法，但 公共政策的背景 他们的工作还是得不到普遍认可和理解
关于经济的公共政策问题在大范围内基于个人、社会和政 府所持的价值。而且，经济问题的解决通常与社会问题的解决 有密切关系。比如，如果国家政府实行平衡预算，减少对低收 人家庭的开支，就可能酿成社会的崩溃。反之，如果国家政府 实行一项无视平衡预算的迫切的支出方案，则反复出现的赤字 就可能引发通货膨胀，使得不幸的公民购买力低下。所以，经 8济问题的管理对美国社会的各方面均有广泛意义。 技术问题 从哲学的角度看，技术总是代表了对社会的挑战。自从工 业革命以来，学者们一直都就技术为政治秩序带来的弊病和改 良撰写著述。加布雷尔·阿尔蒙德(Gabriel Almond)和G· 宾汉姆·鲍威尔(G.Bingham Powel)在其比较政治学的研究中 指出，技术对城市化、教育、通讯和无数其他形式的政治、经 济和社会活动的直接影响都增加了。技术变化的几个后果 显而易见地，削弱了家庭结构、心理疏远、经济状况不稳定 给政治制度带来很大问题。2)在我们漫长的技术演变史中，美 国社会特别容易受到这些困难的影响。 随着后工业社会时代的出现，技术走上自身的发展道路已 开政策的制 经成为趋势，并独立于政府的监督之外。技术发展越来越快地 超过了杜会的应付能力。关于生命的问题，人C呼吸器和其他 维持生命的机器系统已导致如何定义生与死的新问题。自动化 已让数以百万从事低技术工作的人失业，并创造出数以百万的 序和原理 高技术工作机会。对化石燃料的全球性依赖增加了全球的繁荣， 也加快了“全球变暖的进程”，这种状况使地球自身正常有益的 18 自然气候遭到室息的威胁。这些具有讽刺性的现象令人胆寒