基本假设的核心则倾向于意见一致。最为明显的是，政府的活 动和义务对公共政策的意义至关重要。防务、福利、交通、教 育以及农业历来是政府关注的少数重要领域。其他利益领域如 空间探索、环境和生物技术也是政府关注的较新领域。然而，政 5府对政策领域者迷的历史不如关注政府本身更重要。没有政府 的参与和领导，就没有公共政策。 分析家们同意的另一观点是，社会中相当大的部分及其资 源都受到公共政策的影响。无论我们谈论的是消费者、残障人、 汽车驾驶者、枪械持有者，还是获得性免疫缺乏综合症（艾滋 病)的受害者，每个选区的选民和无数的其他人，都可能受到 诸多公共政策的影响。有些政策，如像防务、税收或公共教育， 几乎影响到每个人。事实上，多数人的生活都同时直接受到诸 多公共政策的影响。然而，只有少数公共政策的义务在任何时 候都有意识地与人们相关联。 最后，事实上所有的公共政策方面的学者和参与者都同意， 政策的制定是一个过程。此过程是对一个既定的政策的探索、争 论、发展、应用和评价，而这个政策来源于一个连续的事件整 体，其开端几乎不可能准确定位而其结果几乎很少经久不变。无 论争论的问题是什么，学者们都同意，公共政策的制定具有无 休止的、动态的和演变的性质。 公共政策的制定 切实可行的公共政策定义 政策分析家们除了对这些基本领域的看法一致之外，对公共 政策领域的基础和限度的分歧却很大。且看后面所列三个政治学 于和 权威对公共政策的定义。托马斯·戴(Thomas Dye)将公共政策 定性为：研究“政府所做为何，为何政府要做，所做的有何不
同”。)B·盖·彼德斯(B.Guy Peters)寻求扩大的联系，他 补允道，公共政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还 是通过代理，因为其行为对公民的生活产生影响”。劉而戴维· 罗伯逊(David Robertson）和丹尼斯·朱迪(Dennis Judd)则相 反，把政府列为独立的变量而采取更其限制性的过程一即，变 化的决定性交叉一一不仅从精心制定的当前政策的角度，而且 从未来对不同政策的要求的角度进行分析。侧 这些方法和其他所有的方法都有其优点，分别强调了政策 制定过程中的重要构件。然而，就我们的目的而言，我们寻求 一个定义，该定义反映了人们和政府之间以动态和相互依赖的 方式行动和交流。因此，“公共政策”在这里就定义为：由那些 掌握或影响宫方政府职能的人们所作的基本决策、承担的义务 与其行为的结合，在多数情况下，这些组合由那些要求变化者、6 决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生。由合 法当局作出的决定一最为普遍的是一个或多个政府办公室一 为了回应政府外部和内部的人的压力，被追重新做出合理的决定。 政策制定者和政策的接受者的关系，对于理解公共政策的 权力的含义至关重要。就很直接的意义上说，社会因政府的活 动而受益或受损。有时，两种情况可能同时发生。在最低限度 上，一个出台的政策或政策的范围越是矛盾，社会的一部分以 另一部分牺性为代价而受益的情况越是可能发生。而且，各种 公共政策的潜在问题十分重大，使得某些出自于政治过程的政 府决策对社会的冲击特别大。简单的事实是，每项公共政策问 第 题对那些处在其中的人都有特定的冲击， 章 公共政策由政治和政府的混合而产生，戴维·伊斯顿(David Easton)把公共政策定义为“当局对价值的分配”。w因而公共 政策对当下价值（政治）的定义与当下问题的解决办法（通过 公共政策的斯 政府)的定义一样重要。就十分现实的意义而言，价值预设了
公共政策，尽管社会的某些部分的价值对政策的影响通常会比 其他价值更大。 公共政策过程的组成部分 公共政策的分析方法与“硬”科学所运用的方法不同。社 会科学涉及到需求、动机、不可预见的事件及大址的非理性。这 些性质很难量化或复制，在考虑任何重要性和优先序列的法令 时人们很少达成共识。而在其他学科中情况并非如此。 虽然公式本身可以是复杂或深奥的，物理学、数学和其他 科学的定律所具有的可预见性令社会科学家尊重。在这些领域 7中，假定问题2+2，无论是通货膨胀、战争、失业、疾病，还是 多少可能影响社会的因素，其结果总是等于4。这种精确性在公 共政策中是不会出现的。但是，在公共政策中某些组成部分是 经常存在的： ·出现在公共宣传中的问题 ·介绍、解释这些问题的反应者 ·受这些问题影响的资源 ·处理问题的机构 ·政府中提出问题的层面 公共政策的制 也许这些组成部分中最重要的是，确定哪种政策问题将在 公共部门得到解决，虽然对这些问题作出反应的能力通常受到 行动愿望和可用资源的限制。除了说明公共政策的范围及其费 用之外，还有必要认明操作者，以及可能是解决问题的驱动者 序和 的法定政府结构，最后，确定政府的哪个层面是制定政策的最 佳配置也十分重要。公共政策可能在横向产生，由几个机构在 国家、州或地方层次上协调努力。政策也可能在纵向产生；决 6
策以这一方法在一个层面上作出一一般在国家一级一代表 所有政党实施，或者指派另一级政府—通常是州—一去执行。 如我们将在后面看到的一样，这五个组成部分突显了公共政策 制定的复杂性。 政策问题 我们可以将公共政策范围与游乐场的阜氏转轮（在垂直转 动的巨轮上挂有座位的游乐器具一译注)作一个通俗的比较 讨论。转轮以一种连贯的模式运转；它以一种固定的周期运转 停止，然后再运转。转轮的运动是可预料的，但是游客的进人、 离去和组合情况却不能预料。有时转轮上是满座，而有时几乎 是空座。少数游客可以选择到转轮上坐儿图，有些游客坐一阁 就足够了。公共政策议题就是上下于政府这个“转轮”的“游 客”。有些人对流产之类问题的争论具有雅以想象的执著力：而 另一些人，在诸如1996年降低联邦汽油税的讨论中，刚一露面 就立即溜掉了。 虽然政策领域包含的是不断变化的公共需求，似是问题的 类型却可以分为两大类：实质性的问题和象征性的问题。实质 性的问题是那些矛盾的领域，其问题对社会有重大影响。经济 福利改革、人权立法和环境保护就是公共政策议题中的例子。 由于实质性问题具有全面影响、通常很难解决，可能在公共议 第 程中被长时期悬置。 章 象征性的问题主要集中在令人不快的公共问题上，要“尽 快解决”，使问题从公共议程上去掉。对这些问题的反应倾向于 提供更多的心理安慰，而不是政治制度的实际改变。一般来说 的 制定出的政策都会有矛盾，因为政策承担的义务并不威胁到社
会、经济或政治资本的重要转移。例如，国会在1995年立法， 取销了雇用法规中对社会其他人士有影响的国会成员的免税规 定，平息了公众的怨愤，却没有引起什么重大变化， 有时，实质性问题以象征性的反应方式提出，结果产生大 量不满。例如，1994年许多国会候选人顶住了非法移民问题而 获得胜利。这个突然爆发的问题导致克林顿政府作出增加美国 边境巡逻人员的反应，却导致许多人对“象征性”(tokenism,指 美国某些机构、学校等象征性地雇用或收留少数黑人，表示已 尊重民权法或舆论一译注)或实质问题做象征性回应的批评。 这个问题搁置甚久，超过许多人的预料，1996年才有了更实质 性的回应，其在福利改革法案中的条款否定了非法和合法移民 的受益。本书第三章讨论实质和象征性的政策议程。 行为者 政策问题如何搞到搭上公共政策“这班车”的“车票”呢？ 公共政策与单独的个人或个别问题不同，当其为政府行为者所 看到或听到时，就得到重视。如将在第二章“触发机制”中看 到的，我们将一度是个人的事务诉诸于公共论坛的讨论中。从 这一点来说，政策制定者会抓住各种公共问题，并尽力作出恰 公共政 如其分的回应。 议题的产生来自于各种渠道，有时议题完全是由政府外的 的制定 个人提出。例如，一个名人沦为可怕疾病或某事件的受害者，会 9因他或她的声名狼藉而唤起公众意识。在另一些时候，由一个 程 著名的媒体推出的调查或曝光可能牵连到政府领导人。于是，那 和原理 些在政府中和最接近政策制定过程的人就又提出议题，遂导致 对解决议题方案的支持。 8