有14.5%,其他1.8%。个人造林比例变化(林木权属):1997年25.7%,1998年30.9%, 1999年34.6%,2000年43%,2001年52.6% (4)、当前林业经营形式存在的关键问题 一是国有林业没能建立完善的现代企业制度,林业产权委托代理关系不清,法人治理结 构不尽合理;二是集体林区林业公公物品和准公共物品供给机制缺失或不健全。 对于林业在产权制度上所存在的问题,人们目前比较普遍关心的是所有者与经营者的关 系如何界定的问题,也就是认为林业中所有者与经营者的关系界定不清,导致了林业产权不 清晰,因而主张应该把国有林业产权改革的重点放在完善法人治理结构问题上。法人治理结 构所回答的问题是所有者与经营者的关系如何界定,因而在所有者与经营者的关系未能界定 清晰,从而导致林业产权不清晰的条件下,应该把完善法人治理结构作为完善国有林业产权 制度的重要举措,这是很对的。因此,针对我国林业所有者与经营者关系界定不清,从而 致了林业产权不清晰的问题,提出通过完善法人治理结构而促进企业产权清晰,这是极为必 要的。也就是说,在林业产权制度的完善上,应该注重企业的法人治理结构的完善问题 但是,仅仅靠法人治理结构的完善是不可能完全解决林业的产权制度的问题的。因为, 林业产权不清晰不仅是因为所有者与经营者的关系没有界定清晰,也就是说,林业产权不清 晰不仅仅是因为法人治理结构有问题。林业产权不清晰在很大程度上是因为所有者层次有问 国有林业产权不是某个自然人的产权,而是全国人民的财产,但是全国人民不可能每个 人都去直接管理与经营国有资产,而是要通过委托代理制的方式使得归自己所拥有的财产进 入经营过程。也就是说,国有林业产权的所有者对于属于自己的产权的管理与经营,不像自 然人所有者管理和经营自己所拥有的财产,自然人所有者对自己所拥有的财产的管理和经 营,是非常简单的,而国有产权则是表现为一个复杂的委托代理体系,即人们所说的产权委 托代理结构。因此,如果产权委托代理结构不合理,那么国有林业的产权就不可能清晰。林 业产权制度正是在这方面出了问题,即:委托代理结构不完善,委托代理者之间不是一种责 权利相对称的互为约束的关系,而是一种严重的责权利不相对称的软约束关系,从而导致了 林业产权制度的无约束与低效率,也就是国有资产流失和国有森林资产无效率并存。 由上述分析可见,国有林业产权制度上所存在的问题,并不仅仅只是一个法人治理结构 不完善的问题,而是在法人治理结构不完善的同时,还存在一个更为重要的问题,即委托代 理结构不完善。因此,林业产权制度完善的方向是:既要完善法人治理结构,但更重要的是 11
11 有 14.5％，其他 1.8％。个人造林比例变化（林木权属）：1997 年 25.7％，1998 年 30.9％， 1999 年 34.6％，2000 年 43％，2001 年 52.6％。 （4）、当前林业经营形式存在的关键问题 一是国有林业没能建立完善的现代企业制度，林业产权委托代理关系不清，法人治理结 构不尽合理；二是集体林区林业公公物品和准公共物品供给机制缺失或不健全。 对于林业在产权制度上所存在的问题，人们目前比较普遍关心的是所有者与经营者的关 系如何界定的问题，也就是认为林业中所有者与经营者的关系界定不清，导致了林业产权不 清晰，因而主张应该把国有林业产权改革的重点放在完善法人治理结构问题上。法人治理结 构所回答的问题是所有者与经营者的关系如何界定，因而在所有者与经营者的关系未能界定 清晰，从而导致林业产权不清晰的条件下，应该把完善法人治理结构作为完善国有林业产权 制度的重要举措，这是很对的。因此，针对我国林业所有者与经营者关系界定不清，从而导 致了林业产权不清晰的问题，提出通过完善法人治理结构而促进企业产权清晰，这是极为必 要的。也就是说，在林业产权制度的完善上，应该注重企业的法人治理结构的完善问题。 但是，仅仅靠法人治理结构的完善是不可能完全解决林业的产权制度的问题的。因为， 林业产权不清晰不仅是因为所有者与经营者的关系没有界定清晰，也就是说，林业产权不清 晰不仅仅是因为法人治理结构有问题。林业产权不清晰在很大程度上是因为所有者层次有问 题。 国有林业产权不是某个自然人的产权，而是全国人民的财产，但是全国人民不可能每个 人都去直接管理与经营国有资产，而是要通过委托代理制的方式使得归自己所拥有的财产进 入经营过程。也就是说，国有林业产权的所有者对于属于自己的产权的管理与经营，不像自 然人所有者管理和经营自己所拥有的财产，自然人所有者对自己所拥有的财产的管理和经 营，是非常简单的，而国有产权则是表现为一个复杂的委托代理体系，即人们所说的产权委 托代理结构。因此，如果产权委托代理结构不合理，那么国有林业的产权就不可能清晰。林 业产权制度正是在这方面出了问题，即：委托代理结构不完善，委托代理者之间不是一种责 权利相对称的互为约束的关系，而是一种严重的责权利不相对称的软约束关系，从而导致了 林业产权制度的无约束与低效率，也就是国有资产流失和国有森林资产无效率并存。 由上述分析可见，国有林业产权制度上所存在的问题，并不仅仅只是一个法人治理结构 不完善的问题，而是在法人治理结构不完善的同时，还存在一个更为重要的问题，即委托代 理结构不完善。因此，林业产权制度完善的方向是：既要完善法人治理结构，但更重要的是
要完善委托代理结构。在委托代理结构不完善的条件下,法人治理结构是不可能完善的,因 而完善委托代理结构是最为重要的。 如前所述,国有林业产权的最终所有者是全体人民,但全体人民不可能每个人都可以去 管理与经营国有林业资产,因而必然要构造一个国有林业产权所有者代表,代表全体人民去 管理与经营国有资产。按照我国的宪法规定,我国国有资产的代表是国务院。国务院是政府 机构,政府机构管理国有资产只能按照政府的组织结构和行政手段管理国有资产。也就是说, 国务院作为国有资产的所有者代表,并不是国务院直接管理国有资产,而是国务院按照政府 体制将国有资产交给各级政府去管理,并且各级政府之间在国有资产管理上是一种行政性管 理,因而形成了国有资产管理上的条条管理与块块管理的行政性委托代理结构。也就是说, 国务院与具体管理国有资产的政府部门之间,以及管理国有资产的各级政府之间,实际上也 是一种委托代理制,只不过是一种行政性委托代理制而已。 问题是,这种行政性的国有林业产权委托代理制必须转化为企业性的国有林业产权委托 代理制。因为,委托代理制作为产权制度的组织形式,其本来意义是指企业性委托代理制。 行政性国有林业资产委托代理制如何转向企业性国有林业产权委托代理制?目前可以参考 我国国有企业改革实践中中的做法,选择建立国有投资控股公司的方式。即:政府通过委托 代理制将国有林业产权委托给国有林业投资控股公司,然后由国有林业投资控股公司再按照 委托代理制,将国有林业资产交由企业进行运作。国有林业投资控股公司与被投资企业之间 的委托代理制,已不再是行政性委托代理制,而是一种新型的企业性委托代理制。 国有林业投资控股公司是行政性委托代理制转化为企业性委托代理制的载体。也就是 说,因为国有林业投资控股公司的形成,才使得行政性委托代理制转化为企业性委托代理制 国有林业投资控股公司是作为企业性国有林业产权所有者代表存在的,因而它是一种有特殊 法律地位的公司,其主要功能是国有林业产权管理与资本经营。国有林业投资控股公司能否 作为企业性的国有林业产权代表存在,并使行政性委托代理制真正转化为企业性委托代理 制,关键是要界定清楚政府与国有林业投资控股公司的关系,使国有投资控股公司成为真正 的国有林业产权代表主体,拥有作为国有林业产权所有者代表所应有的责任、权利和利益。 政府在与国有林业控股公司形成契约式的委托代理关系之后,必须严格遵守契约,不得随意 干预国有林业投资控股公司的运作。政府与国有林业控股公司之间是以契约为基础的委托代 理制,双方不得违背共同应遵守的契约。契约是行政性委托转化为企业性委托的基础。 现代经济条件下,任何财产的所有者都不可能是自己经营自己的资产,而是都要通过委 托代理制将自己的资产委托给别人经营,即实行委托代理制。国有林业资产也同样是这样
12 要完善委托代理结构。在委托代理结构不完善的条件下，法人治理结构是不可能完善的，因 而完善委托代理结构是最为重要的。 如前所述，国有林业产权的最终所有者是全体人民，但全体人民不可能每个人都可以去 管理与经营国有林业资产，因而必然要构造一个国有林业产权所有者代表，代表全体人民去 管理与经营国有资产。按照我国的宪法规定，我国国有资产的代表是国务院。国务院是政府 机构，政府机构管理国有资产只能按照政府的组织结构和行政手段管理国有资产。也就是说， 国务院作为国有资产的所有者代表，并不是国务院直接管理国有资产，而是国务院按照政府 体制将国有资产交给各级政府去管理，并且各级政府之间在国有资产管理上是一种行政性管 理，因而形成了国有资产管理上的条条管理与块块管理的行政性委托代理结构。也就是说， 国务院与具体管理国有资产的政府部门之间，以及管理国有资产的各级政府之间，实际上也 是一种委托代理制，只不过是一种行政性委托代理制而已。 问题是，这种行政性的国有林业产权委托代理制必须转化为企业性的国有林业产权委托 代理制。因为，委托代理制作为产权制度的组织形式，其本来意义是指企业性委托代理制。 行政性国有林业资产委托代理制如何转向企业性国有林业产权委托代理制？目前可以参考 我国国有企业改革实践中中的做法，选择建立国有投资控股公司的方式。即：政府通过委托 代理制将国有林业产权委托给国有林业投资控股公司，然后由国有林业投资控股公司再按照 委托代理制，将国有林业资产交由企业进行运作。国有林业投资控股公司与被投资企业之间 的委托代理制，已不再是行政性委托代理制，而是一种新型的企业性委托代理制。 国有林业投资控股公司是行政性委托代理制转化为企业性委托代理制的载体。也就是 说，因为国有林业投资控股公司的形成，才使得行政性委托代理制转化为企业性委托代理制。 国有林业投资控股公司是作为企业性国有林业产权所有者代表存在的，因而它是一种有特殊 法律地位的公司，其主要功能是国有林业产权管理与资本经营。国有林业投资控股公司能否 作为企业性的国有林业产权代表存在，并使行政性委托代理制真正转化为企业性委托代理 制，关键是要界定清楚政府与国有林业投资控股公司的关系，使国有投资控股公司成为真正 的国有林业产权代表主体，拥有作为国有林业产权所有者代表所应有的责任、权利和利益。 政府在与国有林业控股公司形成契约式的委托代理关系之后，必须严格遵守契约，不得随意 干预国有林业投资控股公司的运作。政府与国有林业控股公司之间是以契约为基础的委托代 理制，双方不得违背共同应遵守的契约。契约是行政性委托转化为企业性委托的基础。 现代经济条件下，任何财产的所有者都不可能是自己经营自己的资产，而是都要通过委 托代理制将自己的资产委托给别人经营，即实行委托代理制。国有林业资产也同样是这样