第1章公共行政中的公共 19 要性。 成熟和超越自我看待问题的观念似乎暗示着，“公共”既可以指一件 事情，如公共决策，也可以用来指一种能力，如能够发挥公共作用，能够 与他人相处，能够理解个人行为对他人产生的后果(Mathews,1984)。 把“common”(共同的)和“care witl”（关心)这两个词与“maturity” 见1 (成熟)）加在一起就使得“public”这个词意味着一个人不仅能与他人合作 共事，而且能够为他人着想。 马修斯(David Mathews.,1984)提醒我们：“在希腊语中，有两个词 语表示·私人’的意思，一个词语所描述的是这样一种人，这种人只能理 解自己的观点。希腊语中的这种人和我们今天英语中所说的‘白痴'差不 多。但是关于‘私人·的另外一个词语，却并不完全是贬义的，而是恰恰 相反。第二个词语源于希腊文‘okos',指为了家庭的利益或持家。持家 没有什么错误，不参加公共事务也没有什么错误”(pp.122-123)。 从“私人”一词的本意来看，它似乎含有脱离公共生活的意思。帕尔 默(Parker Palmer,1981)曾经直率地提醒我们，“我们如今如此地看重 私人的地位，我们对私人生活投人了大量精力和注意力，然而，我们所看 重的恰恰是人们曾经视为脱离了公共生活的东西”(p.18)。 希腊人把政治共同体（城邦）视为公共，所有的公民（即成年男子和 自由民)都可以参与这种政治共同体。政治共同体的耳的在于设立通行的 标准和惯例，并且支持、宜传和实施这些标谁。这些标准有利于公民的最 大利益。公民有对城邦国家保持忠诚的义务，城邦国家也有保护和“关 心”公民的责任。 在现代英语中，“公共”既保留了这个词所具有的一些本来寓意，也 丧失了自身所具有的一些本来寓意。我们用公共泛指社会中的所有的人， 而对他们不加以区分。比如，公立学校是向所有的人都开放的学校，人们 认为公立学校是向人们传授一般知识的地方。大众传媒也是面向所有人 的，公共图书馆亦是如此。英国的酒吧〔是公共场所的简称)一直是社区 居民聚会的场所。我们用“公众人物”一词来描述那些人们都了解其责 任、甚至其生活的人。 但是，“公共”一词的本义大多已经丧失。“公共”已经成为“政治” 和“政府”的同义语。我们研究政治与政府，也从事政治与政府的实践
公共行政的精神 20 们址，止1马修斯(Mathews.1984)所说的那样，我们似乎不能把公共 作为一个“孤立的概念”来看待(p.122-123)。人有们通常认为，“公共” 词的意思模糊不清、模楼两可，因此无法使用。对某些人而言，公共意 昧着一种对个人上义的挑战，对某些人来说，它意味着和私人企业相对立 的公共企业：而对另外一些人而言，它则意味着一种集休主义倾向。更糟 :的是，对许多人而言，“公共”一词意味着琐碎、普通、庸俗和大众化的 东西(Mathews,.1984,pp.123-123)。当“公共”一词与其他词一起连 用时，比如，公共物品、公共利益，人们会觉得这些词语太理想化或者太 浪漫，因此没有实用的价值 结果怎么样？一个半世纪以来，功利主义哲学取代了希腊人的公共 观，并且攴配若政治的思想和实战。对个人的欢乐或所得、个人效用或成 本收益的厅斤计较，取代了为了更大的善而治理的集体努力。政府的目的 被降低为为私人谋取福利。人们以结果或后果作为判定福利、快乐或者效 用的标准，而结果或者后果是通过官僚化的、技术的或者科学的方法来测 定的。这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合。除了个人利 益的简单相加之外，不存在任何公共利益之类的东西(Leys,1952, pp.13-32) 功利主义哲学与市场经济模式的发展是相伴而生的。在市场经济中， 市场规侧是判断结果的手段。公共选择理论把功利主义的逻辑和市场规则 引人公共行政(Downs,1967;Ostrom,,1973;Niskanen,1971)。相信 科学和技术能够回答问题、解决问题、这种想法与功利主义哲学和早期的 公共行政理论如出一辙。法律领域的实证主义也是主张功利主义的，实证 上义法学认为，法律是主权者的命令，而不是民意或者最大的善的法典 化。最后，那种试图运用“决策理论”分析，从而使公共机构实现效率和 经济的目标的企图也是功利主义的(March and Simon,19s8)。 由于强调效率、经济、官僚体制与技术，功利主义在公共行政的改善 方面起到了很大的作用。付是、在使得公共这一崇高的理念丧失方面，功 利主义也发挥了很大的作用。当然，我们现在所使用的“公共”一词，已 经远远脱离了这个词所具有的本来寓意。但是，无论是传统意义上的公共 含义，还是现代意义上的公共含义，它们都对公共行政的理论和实践有很 大的启示
第1章公共行政中的公共 21 1.2关于公共问题的哲学观 虽然从未有人关注过公共行政中的公共一词的确切内涵，但是在20 8 世纪的哲学中，公共的概念已经得到了泛的运用。正如杜域(Jon Dewey,1954)所说的那样，20世纪研究公共问题的人一般都同意这样的 看法，“公共似乎已经消失，这的确令人费解。我们对政府、官员以及他 们的活动了解得很清楚。立法者纵情地制定法律；官员花费很大的精力执 行这些法律，法院的法官要尽其所能处理堆积如山的各种诉讼。但是，这 些官员应该代表的公共又在何方呢？”(pp.116-117) 在哲学的讨论中，所讨论的问题通常变成了私人事务和公共事务的区 别。当然，私人事务与公共事务的明显区别在于，人的行为仪仅是对一个 人还是对许多人产生影响，或者人的行为是以自我为中心的还是以他人为 中心的。根据杜威(John Dewey,1954)的看法，当某些人的行为会对其 他人的福利产生影响的时候，这种行为就“需要一种公共的能力” (P.13)。在杜威看来，公共并不是固定不变的，而是可以创造的或再创造 的，这取决于人的行为和人们之间的相互作用。公共之所以丧失，是因为 人们似乎不能或不愿意组织起来，参与到以维护共同利益为目的的政治共 同体之中。公共之所以丧失，是因为它不能像公共那样行事。 然而，李普曼(Walter Lippmann,1955)却认为，公共之所以丧失， 是因为缺乏一种公共的哲学。在他看来，主张个人权利所导致的结果便是 人们不关注个体决策的后果，丧失了公共贵任感。根据李普曼的观点，在 缺乏公共哲学的情况下，由于没有人对公共行为负责，所以大多数人的行 为的后果都是相当自私的。 理查德·森尼特(Richsrd Sennett).在《公共人员的堕落》(1977) 一 书中，同意前面两种观点，他大胆地断言，公认的公共领域是不存在的。 专心关注私我导致我们把发生在自己之外的任何事情都理解为自我的反 应，而非区别于自我的事情。因此，人们往往从行动会对每一个个体产生 思4 什么样的影响的角度来判定所有的行动。从这个观点出发，森尼特认为， 在个体的集合之外，根本不存在什么公共。在这种情况下，个体或个体的
公共行政的精神 22 集合怎么能会为集体的行动承招责任？ 公其一词的含义在我们这个时代是如此的褊狭，这令人感到迷惑不 解。我们把公共看成是与政府、选举和风选官员的行为有关的事情。当 然，我们也把公共与代议制政府所制定的政策联系在一起、帕克·帕尔默 (Parker Palmer,1981)说道：“这个词（指“公共”—译者注）本应成 为联系不司人的共同纽带，但是，为什么只具有如此狭隘的政治含义呢？ 我清想，答案在于，在我】补会的政治思想1流行这样一种假设，即只有 通过政府的程序才能创造出公共，只有通过立法机关的立法才能使多数人 的意志合而为一”(P.47)。 ~一直深受功利主义哲学影响的政治理论，似乎主要关注自我的利益。 如果情况果真如此，公共基本上是作为一一种多样性的自我利益的仲裁与控 制手段而出现的。根据帕尔默(Parker Palmer,1981)的观点，“政府的 任务是提供一种规则和刑罚的框架。在这个框架内，人们在个人利益整合 的基础土构建政治共同体。依照这样的政治理论，公共被降格为这样一种 领域，在这个领域中，人们为其最大化的利益而竞争，而政府则成为仲裁 者”（P.47)。帕尔默认为，这样的公共的形象根本没有反映出对诚信的公 共牛活所应做出的任何承诺。它没有为政治共同体提任何的远景，也不 能州结和引导人创加入共同体。 关于公共性丧失的一致性的看法似乎与自由主义和保守主义无关。的 确，无论是月由主义哲学家，还是保守主义哲学家，他们都似乎同意这种 观点，他们所待的理由或许是错误的。自由主义哲学家威廉姆·沙利文 (William Sullvan)在其《重建公共哲学》(1982)一文中指出，现代自由 主义的观点来自霍布斯、洛克、亚当·斯密和约翰·密尔，它们的主要特征 是： 鼓励极端的个人主义，反对公共精神，主张相互对立的自我利益 集团之间的竞争；他们极力反对公共利益意识，认为人类完全是以自 斯 我利益为取向的。自由主义哲学把人类的组织视为一种必要的恶，认 为政治是一个能够依据法律，或多或少地对个人利益和群体利益的冲 突加以调和的舞台。作为一种攻府和社会生活的哲学，自由主义既认 为人的利益是至高无上的，也认为完善追求这些利益的方法是重要
第1章公共行政中的公共 23 的。极端的自庄主义哲学否定意义和价值，甚至否认共同目的的观 念，或者古典意义上的政治(p.14)。 著名的保守党人乔治·威尔(George Will,1983)曾对此作过类似的 评论。他认为，政治学已经从关心公共的关德转向了强调权力和秩序。他 特别关心社会契约，因为社会契约“在理性的自利人的协议中，找到了政 府的起源。驱动人们结合在一起的动机，既不是和睦（情感），也不是政 治的忠诚（持有相同的政治哲学观），而仅仅是对人身与财产安全的焦虑 而已”(p.109)。 这些观点具有说服力，但是并不完全正确。所谓的公共概念的自由主 义渊源，虽然助长了自我利益和个人主义，但同样也在正义和自由方面给 社会带来了很大的好处(Murchland,1984,P.15)。现在，正义提倡不同 性别、年龄、民族、种族的群体都要享受公民的权利(Glendon,1991)。 程序性正当的法律程序的权利已经被人们广泛运用于追求公民权利的过程 之中。强调把正义作为权利已经产生了许多积极的效果，特别是在选举权 领域。自由权也成为我们宪法和法律制度的一个组成部分，得以牢固地确 立。社群主义认为，我们在确立个人的正义与自由领域所取得的成果，要 比我们在决定和执行公共利益的集体制度方而所取得的成果还要大 (Etzioni,1991)。换言之，我们在实现权利方面所展示的个人能力，要比 在实现公共目标方面所展示的集体能力更大。 戴维·马修斯(David Mathews,1984)指出，当我们把公共区分为作 为实践的公共和作为一种理念的公共时，我们]会发现，由于后者含糊不 清，因此也不知道前者为何物(pp,122-123)。因为我们不能把公共的概 念作为行动或者能力付诸实践或者予以发挥。因此，我们也就无法确立一6 种令人信服的公共的观念，更不用说建立一种公共的理论了。 现代的政治学学者，特别是那些主张行为主义或逻辑实证论的学者， 一直在研究公共利益问题。在他们看来，公共只有在群体及其他复杂的利 益整合过程中才能得以展现。此时的公共行动或公共行为都被认为是为了 达成公共利益。如果真有公意存在的话，那么，公意就是合法化的利益集 团，通过政府和政治的程序，进行相互作用的结果(Schubert,.1960)。 在当代有关“公民资本”的研究文献中，我们也可以找到这种理论的