生态文明体制改革总体方案 为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强 生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，制定本方案。 一、生态文明体制改革的总体要求 (一)生态文明体制改革的指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、 三中、四中全会精神，以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导 深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署， 坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主 方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽 中国为目标，本篇文章来自资料管理下载。以正确处理人与自然关系为核心， 以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提 高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。 (仁)生态文明体制改革的理念。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理 念，生态文明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须 放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过 程。 树立发展和保护相统一的理念，坚持发展是硬道理的战略思想，发展必须 是绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系，按照主体功能 定位控制开发强度，调整空间结构，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好 家园，实现发展与保护的内在统一、相互促进。 树立绿水青山就是金山银山的理念，清新空气、清洁水源、美丽山川、肥 沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，坚持发展是第一要务，必须 保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。 树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增 值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和 经济补偿。 树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人 口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量
生态文明体制改革总体方案 为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强 生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，制定本方案。 一、生态文明体制改革的总体要求 (一)生态文明体制改革的指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、 三中、四中全会精神，以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导， 深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署， 坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主 方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽 中国为目标，本篇文章来自资料管理下载。以正确处理人与自然关系为核心， 以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提 高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。 (二)生态文明体制改革的理念。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理 念，生态文明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须 放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过 程。 树立发展和保护相统一的理念，坚持发展是硬道理的战略思想，发展必须 是绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系，按照主体功能 定位控制开发强度，调整空间结构，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好 家园，实现发展与保护的内在统一、相互促进。 树立绿水青山就是金山银山的理念，清新空气、清洁水源、美丽山川、肥 沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，坚持发展是第一要务，必须 保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。 树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增 值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和 经济补偿。 树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人 口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量
树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统 性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋 以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能 力，维护生态平衡 (三)生态文明体制改革的原则。坚持正确改革方向，健全市场机制，更好 发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组 织和公众的参与和监督作用。 坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资 源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全 体人民分享全民所有自然资源资产收益。 坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加 大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加 大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。 坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利 益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损吉严惩、责任追究，形成对各 类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。 坚持主动作为和国际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行为， 同时要深化国际交流和务实合作，充分借鉴国际上的先进技术和体制机制建设 有益经验，积极参与全球环境治理，承担并履行好同发展中大国相适应的国际 责任。 坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，在党中央、国务院统一部署下， 先易后难、分步推进，成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本 方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。 (四)生态文明体制政革的目标。 到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度 空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、 环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任 追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的 生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力 走向社会主义生态文明新时代
树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统 性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋 以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能 力，维护生态平衡。 (三)生态文明体制改革的原则。坚持正确改革方向，健全市场机制，更好 发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组 织和公众的参与和监督作用。 坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资 源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全 体人民分享全民所有自然资源资产收益。 坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加 大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加 大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。 坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利 益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，形成对各 类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。 坚持主动作为和国际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行为， 同时要深化国际交流和务实合作，充分借鉴国际上的先进技术和体制机制建设 有益经验，积极参与全球环境治理，承担并履行好同发展中大国相适应的国际 责任。 坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，在党中央、国务院统一部署下， 先易后难、分步推进，成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本 方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。 (四)生态文明体制改革的目标。 到 2020 年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、 空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、 环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任 追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的 生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力 走向社会主义生态文明新时代
构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决 自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。 构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度， 若力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过 多、生态破坏、环境污染等问题。 构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级 管理的空间规划体系，者力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地 方规划朝令夕改等问题。 构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，着 力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。 构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿 使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低 于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。 构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理 体系，者力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低 等问题。 构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市 场主体和市场体系发有滞后、社会参与度不高等问题。 构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和 贵任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、贵任落实不到位、损害责任追 究缺失等问题。 二、健全自然资源资产产权制度 (伍)建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部 国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、 滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之 间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所 有者的边界。推进确权登记法治化。 (六)建立权责明确的自然资源产权体系。制定权利清单，明确各类自然资源 产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集
构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决 自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。 构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度， 着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过 多、生态破坏、环境污染等问题。 构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级 管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地 方规划朝令夕改等问题。 构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，着 力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。 构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿 使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低 于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。 构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理 体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低 等问题。 构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市 场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。 构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和 责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追 究缺失等问题。 二、健全自然资源资产产权制度 (五)建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部 国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、 滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之 间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所 有者的边界。推进确权登记法治化。 (六)建立权责明确的自然资源产权体系。制定权利清单，明确各类自然资源 产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集
体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离， 明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、 转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有 者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度 严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。 (七)健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情 由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建 对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然 资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。 (八)探索建立分级行使所有权的体制。对全民所有的自然资源资产，按照不 同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政 府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中 央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。 中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大 湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部 分国家公园等直接行使所有权。 (九)开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等 水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权 使用权及使用量。在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。 三、建立国土空间开发保护制度 (什)完善主体功能区制度。统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体 功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同 定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环 境保护等政策。 (什一)健全国土空间用途管制制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调 整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区， 作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间， 划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红 线的破坏。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化
体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离， 明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、 转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有 者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度， 严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。 (七)健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情 由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建 对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然 资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。 (八)探索建立分级行使所有权的体制。对全民所有的自然资源资产，按照不 同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政 府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中 央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。 中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大 湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部 分国家公园等直接行使所有权。 (九)开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等 水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、 使用权及使用量。在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。 三、建立国土空间开发保护制度 (十)完善主体功能区制度。统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体 功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同 定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环 境保护等政策。 (十一)健全国土空间用途管制制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调 整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区， 作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间， 划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红 线的破坏。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化
(什二)建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改苹各 部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园 等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实 行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研 教有旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整 性。加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总 体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。 (十三)完普自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步 统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。 四、建立空间规划体系 (什四)编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统 一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发 展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市 县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。研究建立统一规范的空间规划编制 机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。 (什五)推进市县多规合一。支持市县推进多规合一，统一编制市县空间规划， 逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准， 根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间 明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、 河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市 县多规合一试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可 复制、能推广的经验。 (什六)创新市县空间规划编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序， 扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。鼓励试点地区进行规划编制部门 整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成立由专业人员和有关方面代 表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评 价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文 公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当 地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文
(十二)建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各 部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园 等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实 行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研 教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整 性。加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总 体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。 (十三)完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步 统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。 四、建立空间规划体系 (十四)编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统 一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发 展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市 县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级。研究建立统一规范的空间规划编制 机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。 (十五)推进市县多规合一。支持市县推进多规合一，统一编制市县空间规划， 逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准， 根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间， 明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、 河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市 县多规合一试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可 复制、能推广的经验。 (十六)创新市县空间规划编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序， 扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。鼓励试点地区进行规划编制部门 整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成立由专业人员和有关方面代 表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评 价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文 公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当 地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文