社会治理 2017年第1期（总第11用 我国环境管理体制改革思路探析 沈晓悦李萱 【摘要】我国环保行政管理体制为“统一监督管理与分级、分部门监督管 理相结合” ,横向上，实行环保部门统一监管，有关部门分工负责；纵向 上，国家实行分级管理，地方政府对环境质量负责，环保部门领导干部实行 以地方为主的双重领导管理体制。在此体制下，我国环保行政管理存在职能 分散、责任不清等问题。中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体 方案》明确了未来环境管理体制改革方向，强化区域统筹、横向配合的体制 结合是环境质量改善的重要保障，环保监测监察垂直管理是环保体制改革的 重要探索 【关键词】环保体制统一监管生态文明 D0t10.16775.cnki.10-1285/2017.01.020 一、我国环境管理体制及发展历程 门，如国家发改委、工信部、住建部等部委 (我国环境管理体制机构如图1所示)。 (一)我国环境管理体制基本框架 我国环境管理体制是伴随者国家行政管 (二)我国环境保护行政管理机构发展 理体制日益成熟完善以及环境保护事业的发 历程 展而逐步建立起来的。我国环境管理体制的 我国环境保护行政管理机构的建立和发 建立始于20世纪70年代，经过近半个世纪的 展大致经过了以下阶段 发展，形成了全国人民代表大会立法监督、 1982年以前：环境保护事业起步，环 各级政府负责实施、环境保护行政主管部门 境保护机构建立。环境保护事业的发展，要 统一监督管理、各有关部门依照法律法规实 求建立环境保护机构。环境保护机构的建 施监督管理的符合中国国情的环境行政管理 立，必然推动环境保护事业的发展。为了治 体制。其中，资源管理的行政职能按照资源 理工业污染，一些地方早在20世纪六七十年 类别分散在水利部、国家林业局、国土资源 代就成立了专门机构，负责“三废”（废水 部及国家海洋局等部委，同时，也有部分环 废气、废渣)治理。例如，黑龙江省于1964 境管理职能分散在综合经济及产业管理部 年在省建设厅内设“三废”处理利用办公 ”沈晓悦，环保部环境与经济政策研究中心玫策都主任、高级工程师：李萱，环保部环境与经济政策研究中心藏策部 制研究员。 1942301110 Academie Joural Electronic Publishing House
110 2017年第1期（总第11期） 110 2017年第1期（总第11期） 我国环境管理体制改革思路探析 【摘 要】我国环保行政管理体制为“统一监督管理与分级、分部门监督管 理相结合”。横向上，实行环保部门统一监管，有关部门分工负责；纵向 上，国家实行分级管理，地方政府对环境质量负责，环保部门领导干部实行 以地方为主的双重领导管理体制。在此体制下，我国环保行政管理存在职能 分散、责任不清等问题。中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体 方案》明确了未来环境管理体制改革方向，强化区域统筹、横向配合的体制 结合是环境质量改善的重要保障，环保监测监察垂直管理是环保体制改革的 重要探索。 【关键词】环保体制 统一监管 生态文明 一、我国环境管理体制及发展历程 （一）我国环境管理体制基本框架 我国环境管理体制是伴随着国家行政管 理体制日益成熟完善以及环境保护事业的发 展而逐步建立起来的。我国环境管理体制的 建立始于 20世纪 70年代，经过近半个世纪的 发展，形成了全国人民代表大会立法监督、 各级政府负责实施、环境保护行政主管部门 统一监督管理、各有关部门依照法律法规实 施监督管理的符合中国国情的环境行政管理 体制。其中，资源管理的行政职能按照资源 类别分散在水利部、国家林业局、国土资源 部及国家海洋局等部委，同时，也有部分环 境管理职能分散在综合经济及产业管理部 门，如国家发改委、工信部、住建部等部委 (我国环境管理体制机构如图1所示)。 (二)我国环境保护行政管理机构发展 历程 我国环境保护行政管理机构的建立和发 展大致经过了以下阶段： 1982年以前：环境保护事业起步，环 境保护机构建立。环境保护事业的发展，要 求建立环境保护机构。环境保护机构的建 立，必然推动环境保护事业的发展。为了治 理工业污染，一些地方早在20世纪六七十年 代就成立了专门机构，负责“三废”（废水、 废气、废渣）治理。例如，黑龙江省于1964 年在省建设厅内设“三废”处理利用办公 沈晓悦 李 萱* 沈晓悦，环保部环境与经济政策研究中心政策部主任、高级工程师；李萱，环保部环境与经济政策研究中心政策部 副研究员。 * DOI:10.16775/j.cnki.10-1285/d.2017.01.020
社会观察 Social Observation 全国人大环境与资源保护委员会 环境立法机关● 地方人大环境与资源保护委员会 各级人民法院 环境司法机构 各级人民检察院 六大区域环保督查中心 环境保护部 地方人民政府 水利部 省 保厅 国家林业局 市环保局 国土济源部 县环保局 制的机构 国家海洋局 →国家发展和改革委员会】 综合经济管理部门 281 其他莪有环境 财政部 理 工业和信息化部 产业、行业主管部门 住房和城乡建设部●】 图1我国环境管理体制的机构组成框架图 室，天津市于1965年成立“三废”办公室， 门、各单位执行国家保护环境的方针、政策 北京市于1970年在市规划局设置“三废”管 和法律、法令：拟定地方的环境保护标准和 理办公室。1971年，针对我国工业“三废” 规范：组织环境监测，掌握本地区环境状况 污染严重的情况，国家基本建设委员会成立 和发展趋势：会同有关部门制定本地区环境 了防治环境污染的“三废”利用领导小组。 保护长远规划和年度计划，并督促实施：会 1974年10月25日，国务院环境保护领导 同有关部门组织本地区环境科学研究和环境 小组正式成立，领导小组下设办公室，由围 教育：积极推广国内外保护环境的先进经验 家建委代管，负责日常工作。由此，中田开 和技术。 始有了正式的环保管理机构。 根据《环境保护法（试行）》，各省、自 1979年颁布的《环境保护法（试行）》治区、直辖市普遍设立了环境保护机构，省 第四章专章规定了“环境保护机构和职责”， 以下各级政府的环境保护机构也逐步设立。 规定“国务院设立环境保护机构”，“省、自 1982年：环境保护机构被合并，环境 治区、直辖市人民政府设立环境保护局。 保护职能有所削弱。党的十一届三中全会 市、自治州、县、自治县人民政府根据需要 后，中国开始了经济体制改革和对外开放 设立环境保护机构。”“地方各级环境保护机1981年，国务院的工作部门有100个，达到 构的主要职责是：检查督促所辖地区内各部 建国以来的最高峰。臃肿的管理机构己不能 111 21994-2018 China academic lournal electronic publishing House all rights reserved http://www.cnkinet
111 图1 我国环境管理体制的机构组成框架图 我国环境管理体制的机构组成 环境立法机关 全国人大环境与资源保护委员会 地方人大环境与资源保护委员会 各级人民法院 各级人民检察院 环境保护部 水利部 国家林业局 国土资源部 国家海洋局 综合经济管理部门 产业、行业主管部门 环境司法机构 六大区域环保督查中心 地方人民政府 国家发展和改革委员会 省环保厅 财政部 市环保局 工业和信息化部 县环保局 住房和城乡建设部 环境与资源 行政管理机构 其他兼有环境 管理职能的行 政管理机构 室，天津市于1965年成立“三废”办公室， 北京市于1970年在市规划局设置“三废”管 理办公室。1971年，针对我国工业“三废” 污染严重的情况，国家基本建设委员会成立 了防治环境污染的“三废”利用领导小组。 1974年 10月 25日，国务院环境保护领导 小组正式成立，领导小组下设办公室，由国 家建委代管，负责日常工作。由此，中国开 始有了正式的环保管理机构。 1979年颁布的《环境保护法（试行）》 第四章专章规定了“环境保护机构和职责”， 规定“国务院设立环境保护机构”，“省、自 治区、直辖市人民政府设立环境保护局。 市、自治州、县、自治县人民政府根据需要 设立环境保护机构。”“地方各级环境保护机 构的主要职责是：检查督促所辖地区内各部 门、各单位执行国家保护环境的方针、政策 和法律、法令；拟定地方的环境保护标准和 规范；组织环境监测，掌握本地区环境状况 和发展趋势；会同有关部门制定本地区环境 保护长远规划和年度计划，并督促实施；会 同有关部门组织本地区环境科学研究和环境 教育；积极推广国内外保护环境的先进经验 和技术。” 根据《环境保护法（试行）》，各省、自 治区、直辖市普遍设立了环境保护机构，省 以下各级政府的环境保护机构也逐步设立。 1982年：环境保护机构被合并，环境 保护职能有所削弱。党的十一届三中全会 后，中国开始了经济体制改革和对外开放。 1981年，国务院的工作部门有 100个，达到 建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能 社会观察 Social Observation 注：根据2016年9月中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度 改革试点工作的指导意见》，试点省份县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理， 领导班子成员由市级环保局任免
社会治理 2017年第1期（总第11用 适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待关的政策和制度。 改革。 1984年5月，国务院成立环境保护委员 1982年3月8日，五届全国人大常委会 会，以加强各部门间的协调，其办公室设在 第二十二次会议通过了关于国务院机构改革 城乡建设环境保护部，由环境保护局代行其 问题的决议。这次改革明确规定了各级各部 职。1984年12月，城乡建设环境保护部下属 的职数、年龄和文化结构，威少了副职，提 的环境保护局改名为国家环境保护局，作为 高了素质：在精简机构方面，国务院各部门 国务院环境保护委员会的办事机构，业务工 从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万 作相对独立，但仍归城乡建设环境保护部领 人减为3万人。在地方层面，省、自治区政 导。从此，中开始有了带有“国家”名称 府工作部门从50至60个减为30至40个：直辖 的环保管理机构。 市政府机构稍多于省政府工作部门：城市政 地方也普遍将环境保护机构与城乡建 府机构从50至60个减为45个左右：行署办事 设部门合并，后因环境保护工作需要，恢复 机构从40个左右减为30个左右，县政府部门 相对独立设置。例如：1985年，陕西省环保 从40多个减为25个左右：在人员编制方面， 局被合并为省建设厅领导下的二级局，1990 省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人 年变为省政府领导的二级局：1983年，河南 减为12万余人。市县机关工作人员约减20%： 省人民政府环境保护办公室被撇消，河南省 地区机关精简幅度更大一些①。 城乡建设环境保护厅内设河南省环境保护局 在这次改革中，撇销国务院环境保护领 (处级单位)，1986年升格为副厅级单位，仍 导小组，其办公室与国家建委、 国家城建总 归省城乡建设厅领导 局、建工总局、国家测绘总品合并组建城乡 也有部分地方坚持将环境保护机构独订 建设环境保护部，内设环境保护局，并实行 设置。如1982年重庆机构改革，仍将环境保 计划单列和财政、人事权的相对独立。这次 护局列为政府的一级局建制，而且增加了协 环境保护机构改革的目的，旨在通过设立 调自然环境保护管理的工作职责。 个高规格的常设机构来加强环境保护工作， 1988年：环境保护机构恢复独立设置 但实际上，由于环境保护与城乡建设内涵不 开始履行统一监督管理职责。1988年，国务 同，而且二者是管理与被管理、监督与被监督 院机构改革，首次提出了“转变政府职能是 的关系，将这两种职能及机构合并，环境保护 机构改革的关键”这一命题，大力推进政府 管理职能不仅不能强化，反而受到亚重削弱。 职能的转变。政府的经济管理部门要从直 1983年底1984年初，第二次全国环境保 接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观 护工作会议召开，会议着重强调了经济发 管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要 展和环境保护的整体性，正式言布环墙保护 是：合理配置职能，科学别分职责分工，调 是我国现代化建设的一项战略任务、基本国 整机构设置，转变职能，改变工作方式，提 策。这是我国第一次从战路高度确定环墙保 高行政效率，完善运行机制，加谏行政立 护的指导方针，会议明确提出，把强化环境 法。改革的重点是那些与经济体制改革关系 管理作为环保工作的中心环节，并制定了相 密切的经济管理部门。通过改革，国务院部 ①《1982年国务院机构改革》，中华人民共和国中央人民政府，http:/sww.gov.cn/test/2009-01/16/content.1206981 htm,访问日期：2016年10月15日， 1994-2018712 aAcademic Joumal Electronic Publishing House All rights reservec http://www.cnki.ne
112 2017年第1期（总第11期） 112 2017年第1期（总第11期） 适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待 改革。 1982年 3月 8日，五届全国人大常委会 第二十二次会议通过了关于国务院机构改革 问题的决议。这次改革明确规定了各级各部 的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提 高了素质；在精简机构方面，国务院各部门 从 100个减为 61个，人员编制从原来的 5 .1万 人减为3万人。在地方层面，省、自治区政 府工作部门从50至60个减为30至40个；直辖 市政府机构稍多于省政府工作部门；城市政 府机构从50至60个减为45个左右；行署办事 机构从40个左右减为30个左右，县政府部门 从 40多个减为 25个左右；在人员编制方面， 省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人 减为12万余人。市县机关工作人员约减20%； 地区机关精简幅度更大一些 1 。 在这次改革中，撤销国务院环境保护领 导小组，其办公室与国家建委、国家城建总 局、建工总局、国家测绘总局合并组建城乡 建设环境保护部，内设环境保护局，并实行 计划单列和财政、人事权的相对独立。这次 环境保护机构改革的目的，旨在通过设立一 个高规格的常设机构来加强环境保护工作， 但实际上，由于环境保护与城乡建设内涵不 同，而且二者是管理与被管理、监督与被监督 的关系，将这两种职能及机构合并，环境保护 管理职能不仅不能强化，反而受到严重削弱。 1983年底 1984年初，第二次全国环境保 护工作会议召开，会议着重强调了经济发 展和环境保护的整体性，正式宣布环境保护 是我国现代化建设的一项战略任务、基本国 策。这是我国第一次从战略高度确定环境保 护的指导方针，会议明确提出，把强化环境 管理作为环保工作的中心环节，并制定了相 《 1982年国务院机构改革》，中华人民共和国中央人民政府，http://www.gov.cn/test/ 2009 - 01 / 16 /content_ 1206981 . htm，访问日期：2016年10月15日。 1 关的政策和制度。 1984年 5月，国务院成立环境保护委员 会，以加强各部门间的协调，其办公室设在 城乡建设环境保护部，由环境保护局代行其 职。 1984年 12月，城乡建设环境保护部下属 的环境保护局改名为国家环境保护局，作为 国务院环境保护委员会的办事机构，业务工 作相对独立，但仍归城乡建设环境保护部领 导。从此，中国开始有了带有“国家”名称 的环保管理机构。 地方也普遍将环境保护机构与城乡建 设部门合并，后因环境保护工作需要，恢复 相对独立设置。例如：1985年，陕西省环保 局被合并为省建设厅领导下的二级局，1990 年变为省政府领导的二级局；1983年，河南 省人民政府环境保护办公室被撤消，河南省 城乡建设环境保护厅内设河南省环境保护局 （处级单位），1986年升格为副厅级单位，仍 归省城乡建设厅领导。 也有部分地方坚持将环境保护机构独立 设置。如1982年重庆机构改革，仍将环境保 护局列为政府的一级局建制，而且增加了协 调自然环境保护管理的工作职责。 1988年：环境保护机构恢复独立设置， 开始履行统一监督管理职责。1988年，国务 院机构改革，首次提出了“转变政府职能是 机构改革的关键”这一命题,大力推进政府 职能的转变。政府的经济管理部门要从直 接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观 管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要 是：合理配置职能，科学划分职责分工，调 整机构设置，转变职能，改变工作方式，提 高行政效率，完善运行机制，加速行政立 法。改革的重点是那些与经济体制改革关系 密切的经济管理部门。通过改革，国务院部
社会观察 Social Observation 委由原有的45个减为41个：直属机构从22个 地方环境保护机构也得到了加强，省级 减为19个，非常设机构从75个减到44个，部 政府的环境保护机构和多数市、县环境保护 委内司局机构减少20% 机构，由隶属于有关部门的二级机构，升格 在此次政府机构改革中，环境保护监 为直接隶属于政府的一级机构。 督管理被确认为政府的一项独立职能，国家 2008年3月，国务院机构改革方案提出 环保局从住房和城乡建设部中分离出来，成 组建环境保护部。按照国务院机构改革方 为国务院的一个直属机构，这对加强中国环 案，新成立的环境保护部加大了环境政策 境保护管理有重大意义。机构改革方案中明 规划和重大问题的统筹协调力度。环保部门 确，国家环保局的重点职能是依法实施环境 增强了综合决策和统筹协调能力，不仅可以 保护的监督管理，在此基础上拟定出12项基 讲一步理领体制机制，强化环境监管的行政 本职能，分解出400多条具体的工作任务和 手段，推动长效机制的建立，而且能够在制 300多个职位，并设置了相应的机构。此后， 定发展规别、经济政策等时程中充分发挥主 环境保护行政主管机构的管理职能不断强 动性和能动性，综合运用多种手段，从根本 化，地位不断上升。 上解决环境问题，化解环境与发展之间的深 在国务院独立设置环境保护局的影响 层次矛盾。 下，地方各级政府也先后将环境保护机构独 目前，全国已形成国家、省、市（地） 立设置，并赋予其环境保护统一监管职能。 县四级环保机构，部分发达地区的乡镇一级 1989年，《环境保护法》第七条对这次 政府也设置了环保机构。截至2008年机构改 行政体制改革的成果进行了明确规定，“因 革前，全国31个省级环保机构除海南与国 务院环境保护行政主管部门，对全国环境保 土合署设置外，其他均独立设置。全因333 护工作实施统一监督管理。县级以上地方人 个地市级行政风均设置了环保行政主管机 民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的 构，其中323个独立设置，占97%：10个未独 环培保护工作实施统一监督管理。” 立没置，占3第，分布在西藏、青海。在全国 1998年至2008年：环境保护机构升 2859个县级行政区中，2799个设置了环保行 格、职能拓展。1998年3月10日，九届全国 政主管机构，其中2581个独立设置，占县级 人大一次会议审议通过了《关于国务院机构 行政区划总数的90.3%：218个未独立设置 改革方案的决定》，确立了精简、统一、效 占7.6%，分布在15个省份，其中较多的是西 能的改革原则，提出了逐步建立适应社会主 藏、青海、四川、海南、黑龙江、宁夏等省 义市场经济体制有中国特色的政府行政管理 区：另有60个区未设环保行政主管部门，由 体制目标。此次国务院机构改革力度空前加 市局直管，占21%。在县级环保机构中，有 大。除国务院办公厅以外，国务院组成部门 336个为事业性质，占11.8%，分布在23个省 由40个减少为29个。 份，其中较多的分布在湖北、甘肃、江西 国家环保局升格为环境保护总局（正部 湖南、云南、河南、四川等省区。 级)，人员编制是减少得最少的部门之一，内 设机构没有减少，且国家核安全局也整建制 二、我国环保行政管理体制运行 划入环保总局。经过这次改革，环保总局的 及主要问题 规格得到提高、能力得到加强、职能得到拓 展，这充分体现了国家对环境保护的重视。 我国环境行政管理体制，一般被概括 113 1994-2018 China academic lournal electronic publishing house All rights reserved http://www.cnkinet
113 委由原有的45个减为41个；直属机构从22个 减为19个，非常设机构从75个减到44个，部 委内司局机构减少20%。 在此次政府机构改革中，环境保护监 督管理被确认为政府的一项独立职能，国家 环保局从住房和城乡建设部中分离出来，成 为国务院的一个直属机构，这对加强中国环 境保护管理有重大意义。机构改革方案中明 确，国家环保局的重点职能是依法实施环境 保护的监督管理，在此基础上拟定出12项基 本职能，分解出 400多条具体的工作任务和 300多个职位，并设置了相应的机构。此后， 环境保护行政主管机构的管理职能不断强 化，地位不断上升。 在国务院独立设置环境保护局的影响 下，地方各级政府也先后将环境保护机构独 立设置，并赋予其环境保护统一监管职能。 1989年，《环境保护法》第七条对这次 行政体制改革的成果进行了明确规定，“国 务院环境保护行政主管部门，对全国环境保 护工作实施统一监督管理。 县级以上地方人 民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的 环境保护工作实施统一监督管理。” 1998年至2008年： 环境保护机构升 格、职能拓展。1998年 3月 10日，九届全国 人大一次会议审议通过了《关于国务院机构 改革方案的决定》，确立了精简、统一、效 能的改革原则，提出了逐步建立适应社会主 义市场经济体制有中国特色的政府行政管理 体制目标。此次国务院机构改革力度空前加 大。除国务院办公厅以外，国务院组成部门 由40个减少为29个。 国家环保局升格为环境保护总局（正部 级），人员编制是减少得最少的部门之一，内 设机构没有减少，且国家核安全局也整建制 划入环保总局。经过这次改革，环保总局的 规格得到提高、能力得到加强、职能得到拓 展，这充分体现了国家对环境保护的重视。 社会观察 Social Observation 地方环境保护机构也得到了加强，省级 政府的环境保护机构和多数市、县环境保护 机构，由隶属于有关部门的二级机构，升格 为直接隶属于政府的一级机构。 2008年 3月，国务院机构改革方案提出 组建环境保护部。按照国务院机构改革方 案，新成立的环境保护部加大了环境政策、 规划和重大问题的统筹协调力度。环保部门 增强了综合决策和统筹协调能力，不仅可以 进一步理顺体制机制，强化环境监管的行政 手段，推动长效机制的建立，而且能够在制 定发展规划、经济政策等过程中充分发挥主 动性和能动性，综合运用多种手段，从根本 上解决环境问题，化解环境与发展之间的深 层次矛盾。 目前，全国已形成国家、省、市（地）、 县四级环保机构，部分发达地区的乡镇一级 政府也设置了环保机构。截至2008年机构改 革前，全国 31个省级环保机构除海南与国 土合署设置外，其他均独立设置。全国 333 个地市级行政区均设置了环保行政主管机 构，其中323个独立设置，占97%；10个未独 立设置，占3%，分布在西藏、青海。在全国 2859个县级行政区中，2799个设置了环保行 政主管机构，其中2581个独立设置，占县级 行政区划总数的 90 .3 %； 218个未独立设置， 占 7 .6 %，分布在 15个省份，其中较多的是西 藏、青海、四川、海南、黑龙江、宁夏等省 区；另有60个区未设环保行政主管部门，由 市局直管，占 2 .1 %。在县级环保机构中，有 336个为事业性质，占 11 .8 %，分布在 23个省 份，其中较多的分布在湖北、甘肃、江西、 湖南、云南、河南、四川等省区。 二、我国环保行政管理体制运行 及主要问题 我国环境行政管理体制，一般被概括
社会治理 2017年第1期（总第11用 为“统一监督管理与分级、分部门监督管理财政经费、物资供应等，上级环保部门则主 相结合”的管理体制。横向上，实行环保部 要负责指导其工作业务等方面的事权 门统一监管，有关部门分工负责：纵向上， 分级管理源于我国组织法的规定，《中 围家实行分级管理，地方政府对环墙质量负 华人民共和国地方各级人民代表大会和地 责，环保部门领导干部实行以地方为主的双 方各级人民政府组织法》第六十六条规定， 重领导管理体制，上下级环保部门之间没有 省、自治风、直精市的人民政府的各工作部 隶属关系，上级对下级实行业务指导。 门受人民政府统一领导，并且依照法律或者 行政法规的规定受因条院主管部门的业务指 (一)环保行政管理体制运行体系 导或者领导。自治州、县、自治县、市、市 纵向结物上，实行分级管理体制。在我 辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统 国的行政组织体系中，中央政府主要依据宪 领导，并且依照法律或者行政法规的规定 法和法律等规范性文件，制定国家层面具体 受上级人民政府主管部门的业务指导或者领 领域的政策法令，并颁布实施。各级地方政 导（我国环保分级管理体制结构，如图2所 府执行中央政府的政策法令，保证中央政策 示)。 法令在本辖区内畅通无阻。中央政府通过行 第一，人事管理 实行以地方党委 政监督、奖励惩罚、财政税收等手段保证中 为主的领导干部双重管理体制。1999年6日， 央政令在地方得到贯彻执行，从而使得行政 中共中央组织部发布《关于调整环境保护部 组织体系的权威链条得以巩固。尤其重要的 门干部管理体制有关问题的通知》（组通字 是，作为执政党，通过党管干部原则从组织 [1999]35号)，以地方党委管理为主，上级 上控制地方各级登委和行政主要负责人。这 环境保护部门学组（登委）要按照有关规定 种组织人事控制手段为我国行政组织体系的 和干部管理权限积极配合，协助地方党委做 层级节制提供了最为可靠的保障机制。 好下级环境保护部门干部管理工作。 在中央与地方的关系上， 般而言，既 第二， 业务监督管理 实行受本级政 要发挥地方积极性，又要维护中央权威。地 府统一领导，上级政府主管部门业务指导或 方积极性与中央权威存在着辩证关系。如果 领导的管理体制。依照《地方各级人民代表 处理不当，两者会形成恶性循环，即地方消 大会和地方各级人民政府组织法》第66条 极导致中央加强控制，进而地方更加消极， 地方政府部门受本级政府“统一领导”，“依 最终导致中央与地方关系陷入两难困境。如 照法律或者行政法规”受上级政府主管部门 果处理得当，会形成中央与地方关系的良性 “业指导或者领导」 循环，即地方积极作为使得中央政府放权， 第三，财政经费管理一 地方环保部门 地方政府因认同中央叔威而服从中央政策法 经费来源列入地方政府财政预算，主要由地 令，中央与地方关系相得益彰。 方政府财政给予保障。中央环保部门主要通 就环保行政管理的中央与地方关系而 时环保专项资金的形式对地方环保事业开支 言，目前实行分级管理体制。环保行政管理 给予补助，具体内容涉及主要污染物减排专 体制中的分级管理是指，环保部门既是当地 项资金项目、重点流域蓝藻及水污染治理项 同级人民政府的职能部门，受地方政府领导 目、集约化畜禽养殖污染防治项目、农村环 同时接受上级环保部门在业务上的管理与指 境保护专项和环境监察执法能力建设项目等。 导。同级人民政府主管环保部门的人事任免 环保分级管理体制中存在两条权力线 1994-201714 Academie Joumal Electronic Publishing Hous All rights res rved http:/ www.cnki.ne
114 2017年第1期（总第11期） 2017年第1期（总第11期） 为“统一监督管理与分级、分部门监督管理 相结合”的管理体制。横向上，实行环保部 门统一监管，有关部门分工负责；纵向上， 国家实行分级管理，地方政府对环境质量负 责，环保部门领导干部实行以地方为主的双 重领导管理体制，上下级环保部门之间没有 隶属关系，上级对下级实行业务指导。 （一）环保行政管理体制运行体系 纵向结构上，实行分级管理体制。在我 国的行政组织体系中，中央政府主要依据宪 法和法律等规范性文件，制定国家层面具体 领域的政策法令，并颁布实施。各级地方政 府执行中央政府的政策法令，保证中央政策 法令在本辖区内畅通无阻。中央政府通过行 政监督、奖励惩罚、财政税收等手段保证中 央政令在地方得到贯彻执行，从而使得行政 组织体系的权威链条得以巩固。尤其重要的 是，作为执政党，通过党管干部原则从组织 上控制地方各级党委和行政主要负责人。这 种组织人事控制手段为我国行政组织体系的 层级节制提供了最为可靠的保障机制。 在中央与地方的关系上，一般而言，既 要发挥地方积极性，又要维护中央权威。地 方积极性与中央权威存在着辩证关系。如果 处理不当，两者会形成恶性循环，即地方消 极导致中央加强控制，进而地方更加消极， 最终导致中央与地方关系陷入两难困境。如 果处理得当，会形成中央与地方关系的良性 循环，即地方积极作为使得中央政府放权， 地方政府因认同中央权威而服从中央政策法 令，中央与地方关系相得益彰。 就环保行政管理的中央与地方关系而 言，目前实行分级管理体制。环保行政管理 体制中的分级管理是指，环保部门既是当地 同级人民政府的职能部门，受地方政府领导， 同时接受上级环保部门在业务上的管理与指 导。同级人民政府主管环保部门的人事任免、 财政经费、物资供应等，上级环保部门则主 要负责指导其工作业务等方面的事权。 分级管理源于我国组织法的规定，《中 华人民共和国地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法》第六十六条规定， 省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部 门受人民政府统一领导，并且依照法律或者 行政法规的规定受国务院主管部门的业务指 导或者领导。自治州、县、自治县、市、市 辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统 一领导，并且依照法律或者行政法规的规定 受上级人民政府主管部门的业务指导或者领 导（我国环保分级管理体制结构，如图2所 示）。 第一，人事管理 — 实行以地方党委 为主的领导干部双重管理体制。1999年6月， 中共中央组织部发布《关于调整环境保护部 门干部管理体制有关问题的通知》（组通字 [ 1999 ] 35号），以地方党委管理为主，上级 环境保护部门党组（党委）要按照有关规定 和干部管理权限积极配合，协助地方党委做 好下级环境保护部门干部管理工作。 第二，业务监督管理—实行受本级政 府统一领导，上级政府主管部门业务指导或 领导的管理体制。依照《地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法》第 66条， 地方政府部门受本级政府“统一领导”，“依 照法律或者行政法规”受上级政府主管部门 “业务指导或者领导”。 第三，财政经费管理—地方环保部门 经费来源列入地方政府财政预算，主要由地 方政府财政给予保障。中央环保部门主要通 过环保专项资金的形式对地方环保事业开支 给予补助，具体内容涉及主要污染物减排专 项资金项目、重点流域蓝藻及水污染治理项 目、集约化畜禽养殖污染防治项目、农村环 境保护专项和环境监察执法能力建设项目等。 环保分级管理体制中存在两条权力线