家华断与私人挚断一样会产生垄断者为追求华断利益而损害消费者的整端，如价格过高、管理松懈、服务水平差、发展创新缓慢等，从而导致资源配置扭曲，社会福利受损。因此也需要进行价格管理。如图2—7所示价格S=MC边际成本垒断价PL垄断利润AC平均成本政府限价PAC'MR!边际收益D=AR平均收益产量0QLQAC垄断产量限价产量图2一7垄断性产品的定价示意图在经济中有许多行业的垄断属于“自然”垒断，或“天然”垄断，人为限制是很难避免的。如：自来水、煤气、电力、电讯、有线电视等，它们的生产一般要占用有限的公共资源进行网络建设，从生产的角度看由一个企业大规模地生产，的确比由几个规模较小的企业同时生产，能够更有效地利用资源，所以独家经营是这类企业的自然趋势。它还有一个突出特点，就是存在规模报酬递增或边际成本递减的行业优势(而垄断产品的边际成本一般是递增的)。为维护公众利益，政府有必要对此类企业实行公共限价。如图2一8所示价格垒断价PL√断利润AC政府限价PACS=MCIMRD=AR0产量QiQAC限价产量垄断产量图2一8自然垄断性产品的定价示意图27
27 家垄断与私人垄断一样会产生垄断者为追求垄断利益而损害消费者的弊端，如价格过高、管理松懈、 服务水平差、发展创新缓慢等，从而导致资源配置扭曲，社会福利受损。因此也需要进行价格管理。 如图 2—7 所示 价格 S=MC 边际成本 垄断价 PL ↙垄断利润 AC 平均成本 政府限价 PAC MR 边际收益 D=AR 平均收益 O Q L QAC 产量 垄断产量 限价产量 图 2—7 垄断性产品的定价示意图 在经济中有许多行业的垄断属于“自然”垄断，或“天然”垄断，人为限制是很难避免的。如： 自来水、煤气、电力、电讯、有线电视等，它们的生产一般要占用有限的公共资源进行网络建设，从 生产的角度看由一个企业大规模地生产，的确比由几个规模较小的企业同时生产，能够更有效地利用 资源，所以独家经营是这类企业的自然趋势。它还有一个突出特点，就是存在规模报酬递增或边际成 本递减的行业优势(而垄断产品的边际成本一般是递增的)。为维护公众利益，政府有必要对此类企业实 行公共限价。如图 2—8 所示 价格 垄断价 PL ↙垄断利润 AC 政府限价 PAC S=MC MR D=AR O Q L QAC 产量 垄断产量 限价产量 图 2—8 自然垄断性产品的定价示意图
4）不完全市场不完全市场是指市场无法提供或无法充分提供某种边际成本等于价格的产品或服务，除了纯公共产品外，市场机制在社会保险、大学生贷款、农业贷款、出口贷款、小企业贷款等方面也存在着不完全市场问题。总的来讲，市场能够充分有效地提供个人需要的绝大多数产品，但不是个人需要的所有产品，市场都能够充分有效的提供。5）信息不对称（信息不灵）信息不对称也称为信息不灵、信息不完全，市场交易的任何一方如果不具备充分的信息，拥有信息较多的一方就会充分利用自己的信息优势，比如保险市场产生的逆向选择（adverseselection）、道德风险（moralhazard）问题等，无论那一种情况发生都会导致资源配置的扭曲，从而产生由于信息不灵引致的市场失效。没有充分的信息，竞争将是不充分的，从而市场的运转也必然是不完善的。因此在医疗、卫生、食品、生产、会计和公共娱乐、消费场所等等方面就必须依赖政府建立强制性的信息披露和安全检测标准，以防止有毒、有害事件的发生。逆向选择又称逆淘汰，是指经济选择不是按照优胜劣汰的正常方向进行的而是按照劣胜优汰的反常方向进行的。经济中最为典型的逆淘汰就是所谓的“劣币驱逐良币规律”亦称“格雷欣法则”（ThomasGresham，1519～1579，英国财政家）。在保险领域，逆向选择指的是较低风险的人不断离开市场而较高风险的人则留在了市场。道德风险又称道德冒险、道德陷阱，是指人们为了获得利益甘愿做不道德的事。在保险领域，它指的是保险可能扭曲人们“某些已保过险”的风险的防范和避免积极性。由于信息不对称，投保人往往比保险公司掌握更多的信息，因此他有可能进行道义冒险。比如一个参加了健康保险的人，就有可能接受较多的不利于健康的生活方式（如不怎么锻炼身体），一个购买了火灾保险的人，可能不会去购买烟尘报警器和家庭灭火器，甚至有些人还会因为保险赔偿额颇多而受到诱惑放火烧毁自己的房屋。6）社会分配不公社会分配不公指的是特定时期内与当时社会公认的公平准则不相符合的收入、财富和社会福利的分布状态。社会分配不公状态是市场经济自发运行所必然出现的结果，它是由市场要素票赋分配通过市场机制而产生的两极分化、贫富差距加剧问题，这个问题也是公认的市场依靠自身力量无法解决的重大难题之一。效率与公平的问题儿世纪以来一直是困扰市场经济的最大问题之一。虽然二战以后，发达国家通过收入再分配政策使不公平问题得到相当缓解，但是收入分配不公仍然是根植于市场内部的一个重大弊病。7）宏观经济总量失衡（失业、通货膨胀与失衡）宏观经济总量失衡指的是市场经济在自发运行过程中所产生的失业、通货膨胀和经济危机现象。过度的失业、严重的通货膨胀和周期性的经济危机都是市场无法依靠自身力量自我调节解决的顽疾（经济不稳定，资源利用不充分，市场不能达到充分均衡）。其中周期性危机是得到经济学家最广泛认可的“市场失效”的征兆。在过去的三个世纪中，经济危机一直象瘟疫一样折磨着资本主义市场经济，尽管从二战以来，通过政府的调节，经济不稳定程度已经得到极大缓和，但是失业、通货膨胀与经济失衡仍然是困扰市场的一块心病。（3）市场失效的正确认识。总的来讲，市场失效是市场运行过程中在一定时期、一定程度上表现的一个机制失灵问题，这只是它不好的一面。对这个不好一面的评价应一分为二，尽量全面客观。市场失效揭示了市场经济的一个极为重要的特征，它使人们对市场的认识由过去的过于理想化，而变得28
28 4） 不完全市场 不完全市场是指市场无法提供或无法充分提供某种边际成本等于价格的产品或服 务，除了纯公共产品外，市场机制在社会保险、大学生贷款、农业贷款、出口贷款、小 企业贷款等方面也存在着不完全市场问题。总的来讲，市场能够充分有效地提供个人需 要的绝大多数产品，但不是个人需要的所有产品，市场都能够充分有效的提供。 5） 信息不对称（信息不灵） 信息不对称也称为信息不灵、信息不完全，市场交易的任何一方如果不具备充分的 信息，拥有信息较多的一方就会充分利用自己的信息优势，比如保险市场产生的逆向选 择（adverse selection）、道德风险（moral hazard）问题等，无论那一种情况发生都会导 致资源配置的扭曲，从而产生由于信息不灵引致的市场失效。没有充分的信息，竞争将 是不充分的，从而市场的运转也必然是不完善的。因此在医疗、卫生、食品、生产、会 计和公共娱乐、消费场所等等方面就必须依赖政府建立强制性的信息披露和安全检测标 准，以防止有毒、有害事件的发生。 逆向选择又称逆淘汰，是指经济选择不是按照优胜劣汰的正常方向进行的而是按照 劣胜优汰的反常方向进行的。经济中最为典型的逆淘汰就是所谓的“劣币驱逐良币规律” 亦称“格雷欣法则”（Thomas Gresham，1519～1579，英国财政家）。在保险领域，逆向 选择指的是较低风险的人不断离开市场而较高风险的人则留在了市场。 道德风险又称道德冒险、道德陷阱，是指人们为了获得利益甘愿做不道德的事。在 保险领域，它指的是保险可能扭曲人们“某些已保过险”的风险的防范和避免积极性。 由于信息不对称，投保人往往比保险公司掌握更多的信息，因此他有可能进行道义冒险。 比如一个参加了健康保险的人，就有可能接受较多的不利于健康的生活方式（如不怎么 锻炼身体），一个购买了火灾保险的人，可能不会去购买烟尘报警器和家庭灭火器，甚至 有些人还会因为保险赔偿额颇多而受到诱惑放火烧毁自己的房屋。 6） 社会分配不公 社会分配不公指的是特定时期内与当时社会公认的公平准则不相符合的收入、财富和 社会福利的分布状态。社会分配不公状态是市场经济自发运行所必然出现的结果，它是由 市场要素禀赋分配通过市场机制而产生的两极分化、贫富差距加剧问题，这个问题也是公 认的市场依靠自身力量无法解决的重大难题之一。效率与公平的问题几世纪以来一直是困 扰市场经济的最大问题之一。虽然二战以后，发达国家通过收入再分配政策使不公平问题 得到相当缓解，但是收入分配不公仍然是根植于市场内部的一个重大弊病。 7）宏观经济总量失衡（失业、通货膨胀与失衡） 宏观经济总量失衡指的是市场经济在自发运行过程中所产生的失业、通货膨胀和经济 危机现象。过度的失业、严重的通货膨胀和周期性的经济危机都是市场无法依靠自身力量 自我调节解决的顽疾（经济不稳定，资源利用不充分，市场不能达到充分均衡）。其中周期性危机 是得到经济学家最广泛认可的“市场失效”的征兆。在过去的三个世纪中，经济危机一直 象瘟疫一样折磨着资本主义市场经济，尽管从二战以来，通过政府的调节，经济不稳定程 度已经得到极大缓和，但是失业、通货膨胀与经济失衡仍然是困扰市场的一块心病。 （3）市场失效的正确认识。 总的来讲，市场失效是市场运行过程中在一定时期、一定程度上表现的一个机制失灵问 题，这只是它不好的一面。对这个不好一面的评价应一分为二，尽量全面客观。市场失效揭 示了市场经济的一个极为重要的特征，它使人们对市场的认识由过去的过于理想化，而变得
比较客观现实。传统的市场观倾向于认为市场有效，基至市场万能：现代的市场观倾向于认为市场“有限”有效，即市场总的来讲是有效的，但也存在着缺陷。市场经济仍然是目前人类社会所运行的最有效的经济机制。2.3财政职能2.3.1资源配置职能2.3.2收入分配职能2.3.3经济稳定职能2.3.4财政职能的相互关系2.3.5财政职能的演变（1）经济学家对财政职能认识的变化（财政职能的演变）传统的经济学家，由于过分相信市场自身的效力，所以不承认政府具有重要的经济职能，并把政府作用限制在很小的范围（小政府、小财政）。传统的政府与经济的关系可以简单概括为“三自一狗”，即市场自由竞争、自发调节、自流放任，政府负责国家安全（看门狗）。现代的经济学家由于正确认识了市场失效问题，所以不仅承认而且高度.重视政府的经济职能，并将政府的经济作用大大提高了（大政府、大财政）。现代的政府与市场的关系可以概括为“一缺三调”，即市场缺陷，政府三方面的调节一一资源配置、收入分配和经济稳定。（2）政府三大经济职能的含义与内容在现代社会，对财政职能（政府经济职能）的最权威的划分应首推美国财政学家理查·A·穆斯格雷夫，1959年穆斯格雷夫出版了使他名满天下的经典名著《财政理论》（TheTheoryofPublicFinance），这本书理论体系严谨，以财政职能为中心线索横贯全书，近乎完美地构建了一个统一协调的财政理论框架。在此书中他创造性地将政府职能概括为资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。这一分类简洁地勾勒出政府介入经济生活的主要轮廓，被认为是财政经济史上最富有成果的思想之一，并被视为二十世纪社会科学中分离与抽象方法的典范。1）资源配置职能是指政府通过各种手段（主要是财政预算手段）以合理确定社会总资源中私人物品与公共物品之划分，以及合理选择公共物品之构成，使之有助于实现全社会范围内资源的有效配置（形成一定的资产结构、产业结构、技术结构及地区结构），称之为资源配置职能。一般来讲，市场机制在资源配置的大多数方面是有效的，具体来讲就是市场机制很适合私人产品的配置。不过市场机制在诸如竞争失效、公共产品短缺、外溢性、不完全市场、信息不灵等方面的资源配置却是无效率的。为了解决市场机制这方面的失效问题，必须求助于市场以外的力量一一政府。于是政府就有了资源配置职能，政府的资源配置职能一般是在一定政治程序下通过运用特定的预算手段（支出和税收）并提供相应的公共物品和劳务来实现的。对于竞争失效（垄断、自然垄断）、外溢性、不完全市场、信息不灵等方面的资源配置失灵问题，政府干预所提供必要的公共服务，除了运用财政措施外，有时还要加上必要的金融、行政、法律措施。2）收入分配职能是指政府通过各种手段（主要是财政预算手段）使国民收入和社会财富在初次分配的基础上进行再分配，并使之符合社会公民认为“公平”或“公正”的分配状态，称之为收入分配职能。在经济学家看来，市场内在的分配机制是按照等价交换、公平自愿的原则进行的，这种以要素票赋分配为根据的收入分配原则本身并没有任何不公平之处。按理它应该产生一个近乎完美的分配结果，但是不幸的是一个完全由市场决定的收入分配状态其结果却总是不能合乎社会所认为的“公平”状态。在市场经济中可以观察到的一个基本事实是：要素票赋分配导致了贫富差距和两极分化。西方经济学家把这种现象称之为“马太效应”，典出《圣经》一一《新约全书》中《马太福音》“用29
29 比较客观现实。传统的市场观倾向于认为市场有效，甚至市场万能；现代的市场观倾向于认 为市场“有限”有效，即市场总的来讲是有效的，但也存在着缺陷。市场经济仍然是目前人 类社会所运行的最有效的经济机制。 2.3 财政职能 2.3.1 资源配置职能 2.3.2 收入分配职能 2.3.3 经济稳定职能 2.3.4 财政职能的相互关系 2.3.5 财政职能的演变 （1）经济学家对财政职能认识的变化（财政职能的演变） 传统的经济学家，由于过分相信市场自身的效力，所以不承认政府具有重要的经济职 能，并把政府作用限制在很小的范围(小政府、小财政)。传统的政府与经济的关系可以简 单概括为“三自一狗”，即市场自由竞争、自发调节、自流放任，政府负责国家安全（看 门狗）。现代的经济学家由于正确认识了市场失效问题，所以不仅承认而且高度.重视政府 的经济职能，并将政府的经济作用大大提高了（大政府、大财政）。现代的政府与市场的 关系可以概括为“一缺三调”，即市场缺陷，政府三方面的调节——资源配置、收入分配 和经济稳定。 （2）政府三大经济职能的含义与内容 在现代社会，对财政职能（政府经济职能）的最权威的划分应首推美国财政学家理查·A·穆斯格雷 夫，1959 年穆斯格雷夫出版了使他名满天下的经典名著《财政理论》（The Theory of Public Finance）， 这本书理论体系严谨，以财政职能为中心线索横贯全书，近乎完美地构建了一个统一协调的财政理论框 架。在此书中他创造性地将政府职能概括为资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。这一分类简洁地 勾勒出政府介入经济生活的主要轮廓，被认为是财政经济史上最富有成果的思想之一，并被视为二十世 纪社会科学中分离与抽象方法的典范。 1） 资源配置职能 是指政府通过各种手段（主要是财政预算手段）以合理确定社会总资. 源中私人物品与公共物品之划分，以及合理选择公共物品之构成，使之有助于实现全 社会范围内资源的有效配置（形成一定的资产结构、产业结构、技术结构及地区结构）， 称之为资源配置职能。 一般来讲，市场机制在资源配置的大多数方面是有效的，具体来讲就是市场机制很适合私人产 品的配置。不过市场机制在诸如竞争失效、公共产品短缺、外溢性、不完全市场、信息不灵等方面 的资源配置却是无效率的。为了解决市场机制这方面的失效问题，必须求助于市场以外的力量—— 政府。于是政府就有了资源配置职能，政府的资源配置职能一般是在一定政治程序下通过运用特定 的预算手段（支出和税收）并提供相应的公共物品和劳务来实现的。对于竞争失效（垄断、自然垄 断）、外溢性、不完全市场、信息不灵等方面的资源配置失灵问题，政府干预所提供必要的公共服 务，除了运用财政措施外，有时还要加上必要的金融、行政、法律措施。 2） 收入分配职能 是指政府通过各种手段（主要是财政预算手段）使国民收入和社会财 富在初次分配的基础上进行再分配，并使之符合社会公民认为“公平”或“公正”的 分配状态，称之为收入分配职能。 在经济学家看来，市场内在的分配机制是按照等价交换、公平自愿的原则进行的，这种以要素 禀赋分配为根据的收入分配原则本身并没有任何不公平之处。按理它应该产生一个近乎完美的分配 结果，但是不幸的是一个完全由市场决定的收入分配状态其结果却总是不能合乎社会所认为的“公 平”状态。在市场经济中可以观察到的一个基本事实是：要素禀赋分配导致了贫富差距和两极分化。 西方经济学家把这种现象称之为“马太效应”，典出《圣经》——《新约全书》中《马太福音》“用
比喻的因由”二节。原文为：耶苏回答说：“凡有的，还要加给他，叫他有余，凡没有的，连他所有的，也要夺去。”喻指贫者愈贫，富者愈富。市场分配导致两极分的原因在于人们先天拥有的要素赋的分配是不均的以及人们后天获得的生财能力各不相同。在市场经济中，这种收入分配的不平等，尤以资本收入分配为甚，原因是资本收入分配比劳动收入分配更占优势，资本生利的结果是拥有大量资本者不劳动也可以收入越来越多，而劳动者即使辛勤劳动境况却极难改善，进一步的积累则造成贫富悬殊。票赋分配的不均对生而平等的观念本身就是一个很大的打击，而食利者阶层坐享其成以及贫困者阶层的绝望挣扎也对市场分配的公平性形成了极大的冲击，但是两极分化问题是市场分配自身产生的端，完全按照市场方式是无法解决的，于是客观上就要求依靠外部力量，以非市场的方式一一财政手段来完成这一任务，这样就产生了政府的收入分配职能。政府的收入分配职能一般是由一套直接的所得税与转移支付所承担的。政府一方面通过对富人征收累进所得税、遗产税和赠与税等巧妙地减少高收入者的一部分收入，另一方面又可以将筹集的资金以转移支付的方式对穷人进行救助以提高低收入者的收入，这样就可以大大缓解市场分配中出现的两极分化和收入分配不公问题。政府对收入进行再分配的手段除了财政措施如转移支付和税收外，还可以有行政法律措施如最低工资法、减贫目标等。3）经济稳定与增长职能是指政府通过各种手段（主要是财政预算与政策手段）有意识地影响、调控经济，消除波动，以实现宏观经济稳定的目标（四大目标），称之为经济稳定职能。在经济学家看来，市场机制本身具有很强的自我调节和自动均衡能力，在大多数情况下，市场能够实现自动稳定，但是在解决诸如失业、通货膨胀和经济稳定增长等方面往往是力不从心的。在市场经济中可以观察到的一个基本事实是：在严重的经济危机或经济萧条冲击下，市场自我调节的能力是失效的，它无法自动实现充分就业的均衡。因此，虽然现代许多经济学家仍然相信市场自身存在着最终使经济恢复稳定的力量，但是，他们也不得不痛苦地承认，等待经济自动恢复的成本（代价）一一从丧失掉的产出和人民遭受的痛苦的角度来看一一是巨大的，有时甚至是危险的。这正如人的自我调节能力也是有限的一样。人虽然也具有很强的自我调节和自动免疫能力，在大多数情况下可以保持健康状态，一些小病小善还可以自我调节恢复，但是，一日遇到大病大善就非找医生不可，否则可能性命不保。市场之需要政府正如人之需要医生。正是因为市场无法自动实现稳定，因此政府调节成为医治这一市场疾病的药方，于是就有了政府的经济稳定职能。政府的经济稳定职能主要是通过一整套宏观经济政策的调节来实现的。其手段除了财政政策与货币政策外，还有行政法律措施，如价格管制、工资管制和外贸管制等。在政府所拥有的各种宏观经济政策手段中，财政政策的地位举足轻重，它在维持社会总供求的平衡方面具有无法替代的作用，特别是在解决总供求的短期稳定和结构性失衡方面效果尤佳。财政政策虽然不能完全消除经济波动，但毕竟可以减轻波动之苦，而如果没有财政政策的调节，经济波动的状况必定更为糟糕，这也是政府经济稳定职能存在的根本依据之所在。（3）财政职能的相互关系从规范的观点看，政府有三大经济职能一一配置、分配与稳定，它们几乎完美共同构成了一个相互协调、密切联系的有机整体。但是从实证的观点看，在实践中落实或实施这三大职能却可能出现多方面的冲突。原因在于政府是用同一套财政政策工具去实现三个政策目标。1）职能的冲突。穆斯格雷夫说：“在执行过程中，个人与集团的利益常常发生冲突，因此，一个目标的实现往往是牺牲另一个而达到的。翻开财政政治历史，此类例证极多。”政府经济职能的冲突往往表现为鱼和熊掌不可兼得的关系。【美】理查德·A·穆斯格雷夫和皮吉·B·穆斯格雷夫：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社1987年版，第30页。30
30 比喻的因由”一节。原文为：耶苏回答说：“凡有的，还要加给他，叫他有余，凡没有的，连他所 有的，也要夺去。” 喻指贫者愈贫，富者愈富。市场分配导致两极分的原因在于人们先天拥有的 要素禀赋的分配是不均的以及人们后天获得的生财能力各不相同。在市场经济中，这种收入分配 的不平等，尤以资本收入分配为甚，原因是资本收入分配比劳动收入分配更占优势，资本生利的结 果是拥有大量资本者不劳动也可以收入越来越多，而劳动者即使辛勤劳动境况却极难改善，进一步 的积累则造成贫富悬殊。禀赋分配的不均对生而平等的观念本身就是一个很大的打击，而食利者阶 层坐享其成以及贫困者阶层的绝望挣扎也对市场分配的公平性形成了极大的冲击，但是两极分化问 题是市场分配自身产生的弊端，完全按照市场方式是无法解决的，于是客观上就要求依靠外部力量， 以非市场的方式——财政手段来完成这一任务，这样就产生了政府的收入分配职能。政府的收入分 配职能一般是由一套直接的所得税与转移支付所承担的。政府一方面通过对富人征收累进所得税、 遗产税和赠与税等巧妙地减少高收入者的一部分收入，另一方面又可以将筹集的资金以转移支付的 方式对穷人进行救助以提高低收入者的收入，这样就可以大大缓解市场分配中出现的两极分化和收 入分配不公问题。政府对收入进行再分配的手段除了财政措施如转移支付和税收外，还可以有行政 法律措施如最低工资法、减贫目标等。 3）经济稳定与增长职能 是指政府通过各种手段（主要是财政预算与政策手段）有意识 地影响、调控经济，消除波动，以实现宏观经济稳定的目标（四大目标），称之为经 济稳定职能。 在经济学家看来，市场机制本身具有很强的自我调节和自动均衡能力，在大多数情况下，市 场能够实现自动稳定，但是在解决诸如失业、通货膨胀和经济稳定增长等方面往往是力不从心的。 在市场经济中可以观察到的一个基本事实是：在严重的经济危机或经济萧条冲击下，市场自我调节 的能力是失效的，它无法自动实现充分就业的均衡。因此，虽然现代许多经济学家仍然相信市场自 身存在着最终使经济恢复稳定的力量，但是，他们也不得不痛苦地承认，等待经济自动恢复的成本 （代价）——从丧失掉的产出和人民遭受的痛苦的角度来看——是巨大的，有时甚至是危险的。这 正如人的自我调节能力也是有限的一样。人虽然也具有很强的自我调节和自动免疫能力，在大多数 情况下可以保持健康状态，一些小病小恙还可以自我调节恢复，但是，一旦遇到大病大恙就非找医 生不可，否则可能性命不保。市场之需要政府正如人之需要医生。正是因为市场无法自动实现稳定， 因此政府调节成为医治这一市场疾病的药方，于是就有了政府的经济稳定职能。政府的经济稳定职 能主要是通过一整套宏观经济政策的调节来实现的。其手段除了财政政策与货币政策外，还有行政 法律措施，如价格管制、工资管制和外贸管制等。在政府所拥有的各种宏观经济政策手段中，财政 政策的地位举足轻重，它在维持社会总供求的平衡方面具有无法替代的作用，特别是在解决总供求 的短期稳定和结构性失衡方面效果尤佳。财政政策虽然不能完全消除经济波动，但毕竟可以减轻波 动之苦，而如果没有财政政策的调节，经济波动的状况必定更为糟糕，这也是政府经济稳定职能存 在的根本依据之所在。 （3）财政职能的相互关系 从规范的观点看，政府有三大经济职能——配置、分配与稳定，它们几乎完美 共同构成了一个相互协调、密切联系的有机整体。但是从实证的观点看，在实践中落 实或实施这三大职能却可能出现多方面的冲突。原因在于政府是用同一套财政政策工 具去实现三个政策目标。 1）职能的冲突。穆斯格雷夫说：“在执行过程中，个人与集团的利益常常发生冲突，因此， 一个目标的实现往往是牺牲另一个而达到的。翻开财政政治历史，此类例证极多。”③ 政 府经济职能的冲突往往表现为鱼和熊掌不可兼得的关系。 ③ [美]理查德·A·穆斯格雷夫和皮吉·B·穆斯格雷夫：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社 1987 年版， 第 30 页
a.配置职能与分配职能的冲突。他们实质上是效率与公平的冲突。配置职能要求提高全社会的资源配置效率，以获得一个较高的经济增长率，而较高的效率和较高的经济增长率又要求较高的资本形成率。经济学理论表明，较高的资本形成率有赖于增加储蓄与投资，因为高收入者的储蓄边际倾向要高于低收入集团，这就似乎要求政府在为公共物品筹资时应该有一个累退的所得税制度，但这对公平显然是无助的。如果政府为了公共物品的筹资而把累进所得税强加在高收入者身上，虽然促进了再分配，有助于分配职能的实现，但对于手效率的实现又是无助的。b.稳定职能与配置职能的冲突。他们实质上是稳定与效率的冲突。稳定与效率也存在交换关系，高速要付出稳定性降低的代价，稳定要付出速度降低的代价，经济列车如果速度过快就容易脱轨，腾飞的经济如果速度过慢也象飞机一样容易掉下来，因此，经济过热和过冷都是不稳定的，政府应通过稳定政策维持一个适度的经济速度，在稳定与效率的冲突中求得一个平衡。在稳定自标至关重要的时候，就不得不栖牲一些效率，在效率目标至关重要的时候，就不得不牺牲一些稳定。稳定职能要求在经济过冷和失业严重时期，可尽快通过增加政府支出的办法进行补救，但这却可能导致社会货物的供应过剩，或公共支出的浪费，这将对配置效率不利。同样，在经济过热和通货膨胀严重时期，可通过减少政府支出的办法进行调节，但这却可能可能导致公共货物的供应不足，这同样对配置效率是不利的。相反，在经济过冷和过热的时期，如果要求得资源配置的高效率，就不得不较仔细分析衡量增支或减支的政策措施，那么就可能错过稳定的最好时机这对尽快实现经济稳定是不利的。c.稳定职能与分配职能的冲突。他们实质上是稳定与公平的冲突。稳定与公平也存在交换关系，稳定要付出公平的代价，公平也不得不付出稳定的代价，稳定职能要求在经济过冷和失业严重时期，应对高收入集团给予较多的减免税收以刺激经济尽快复苏，但这却会损害公平，这时稳定职能就与分配职能发生冲突。在经济过热和通货膨胀严重时期，情况类似，经济学家认为，为抑制经济过热，应提高低收入集团的税收，因为他们比高收入者更可能降低需求，另外为抑制通涨冻结工资，更可能伤害低收入者。为平衡预算削减社会福利，同样可能损害低收入者。而这些措施都损害了公平，与分配职能是相冲突的。相反，在经济过冷和失业严重时期，为了公平目标，只对低收入者减税和加大转移支付，而对富人不减税，那么就要付出经济较慢复苏的代价：在经济过热和通货膨胀严重时期，只提高高收入者的税收和冻结高收入者的薪金，那么就要付出经济较慢降温的代价。2)职能的协调。政府经济职能的协调最终往往表现为舍鱼而取熊掌的关系。协调就是在目标发生冲突时进行规范分析，理性取舍，最终以宏观的得大于失，进行择决。应该指出的是，协调并不能消除冲突，但可以化解、弱化冲突，使之朝着有益于社会的方向转化，对政府来讲关键是要加强公共政策的研究与设计。事实上，世界各国普遍存在的有关政府预算的激烈辩论，就很好地表明了政府职能的冲突，而最后的政治决定往往体现的就是冲突的协调。31
31 a．配置职能与分配职能的冲突。他们实质上是效率与公平的冲突。 配置职能要求提高全社会的资源配置效率，以获得一个较高的经济增长率，而较高 的效率和较高的经济增长率又要求较高的资本形成率。经济学理论表明，较高的资本形 成率有赖于增加储蓄与投资，因为高收入者的储蓄边际倾向要高于低收入集团，这就似 乎要求政府在为公共物品筹资时应该有一个累退的所得税制度，但这对公平显然是无助 的。如果政府为了公共物品的筹资而把累进所得税强加在高收入者身上，虽然促进了再 分配，有助于分配职能的实现，但对于效率的实现又是无助的。 b．稳定职能与配置职能的冲突。他们实质上是稳定与效率的冲突。 稳定与效率也存在交换关系，高速要付出稳定性降低的代价，稳定要付出速度降低的 代价，经济列车如果速度过快就容易脱轨，腾飞的经济如果速度过慢也象飞机一样容易掉 下来，因此，经济过热和过冷都是不稳定的，政府应通过稳定政策维持一个适度的经济速 度，在稳定与效率的冲突中求得一个平衡。在稳定目标至关重要的时候，就不得不牺牲一 些效率，在效率目标至关重要的时候，就不得不牺牲一些稳定。稳定职能要求在经济过冷 和失业严重时期，可尽快通过增加政府支出的办法进行补救，但这却可能导致社会货物的 供应过剩，或公共支出的浪费，这将对配置效率不利。同样，在经济过热和通货膨胀严重 时期，可通过减少政府支出的办法进行调节，但这却可能可能导致公共货物的供应不足， 这同样对配置效率是不利的。相反，在经济过冷和过热的时期，如果要求得资源配置的高 效率，就不得不较仔细分析衡量增支或减支的政策措施，那么就可能错过稳定的最好时机， 这对尽快实现经济稳定是不利的。 c．稳定职能与分配职能的冲突。他们实质上是稳定与公平的冲突。 稳定与公平也存在交换关系，稳定要付出公平的代价，公平也不得不付出稳定的代价， 稳定职能要求在经济过冷和失业严重时期，应对高收入集团给予较多的减免税收以刺激经 济尽快复苏，但这却会损害公平，这时稳定职能就与分配职能发生冲突。在经济过热和通 货膨胀严重时期，情况类似，经济学家认为，为抑制经济过热，应提高低收入集团的税收， 因为他们比高收入者更可能降低需求，另外为抑制通涨冻结工资，更可能伤害低收入者。 为平衡预算削减社会福利，同样可能损害低收入者。而这些措施都损害了公平，与分配职 能是相冲突的。相反，在经济过冷和失业严重时期，为了公平目标，只对低收入者减税和 加大转移支付，而对富人不减税，那么就要付出经济较慢复苏的代价；在经济过热和通货 膨胀严重时期，只提高高收入者的税收和冻结高收入者的薪金，那么就要付出经济较慢降 温的代价。 2)职能的协调。政府经济职能的协调最终往往表现为舍鱼而取熊掌的关系。 协调就是在目标发生冲突时进行规范分析，理性取舍，最终以宏观的得大于失，进行择 决。应该指出的是，协调并不能消除冲突，但可以化解、弱化冲突，使之朝着有益于社会的 方向转化，对政府来讲关键是要加强公共政策的研究与设计。 事实上，世界各国普遍存在的有关政府预算的激烈辩论，就很好地表明了政府职能的冲突， 而最后的政治决定往往体现的就是冲突的协调