执行方式的差异则保证了实际结构中党政结构的主导地位。所以，作者得出结论：党政结构基本上 是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。 由此可见，不管是权力运行的双轨制还是宪政、党政结构，都保证了执政党在我国公共决簧权 力分配中的特殊地位。不同于西方的政党发展的历史和现状，中国共产党作为一个特殊的政党，其 宗旨、路线、方针和政策都代表着中国最广大人民的根本利益，体现了中国现代化的进步要求，在 各个历史时期主导着中国政治的走向，具有深厚的社会基础和民意基础。因此，中国共产党在我国 既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。这就决定了我国公共决 策权力分配制度中不同于西方其它国家的最大特征。同时，我国其他的八个民主党派作为参政党， 而不是在野党，对我国的公共决策也产生重要的影响，是决策权力分配制度中一个不可或缺的部分 在我国，利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益团体在其 所联系的领域对公共政策施加影响，作为个人的公民通过参加利益团体或直接参与决策过程，表达 自己的意愿。与西方相比，我国人民群众所拥有的非正式决策权力，在实质上更加真实、广泛和协 调。由于传统的全能政治的影响，中国利益团体所拥有的决策权力可以说未能发挥其实质作用，随 着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，利益团体的壮大和发展，以及在公共决 策中充分发挥其决策权力，将成为必然的趋势。 第二节公共决策体制的类型 在本节中，我们将先介绍公共决策体制的几种分类，然后介绍当今国外的两种主要的公共决策 体制（议会制和独裁制），最后介绍我国的公共决策体制，即人民代表大会制，目的在于在相互比 较中加深对各种决策体制的理解和认识。 一、公共决策体制的分类 可以从不同的角度对公共决策体制加以分类，各种划分方法大都是围绕决策权力进行的。按照 掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制：按照决策权力使用的特点可以划分为集权制 和分权制：如果以历史为线索，以最高决策权力的归属不同，可以对历史上出现的公共决策体制作 个总概括性的分类。 1.首长制和委员会制 首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制的历 史悠久，从古代的神权制、君主制到二战时期的法西斯独裁制，都是国家的各种大权集中于宗教领 袖、君主或国家元首。在现代总统制国家，如美国，行政权由总统掌握，这也是一种首长制。委员 会制（又称合议制），是最高决箭权由秀员会集体行使、集体负责的一种决笛体制。瑞士是实行委 员会制的国家 首长制和委员会制各有利弊。首长制可以做到决策权集中，决策果断、迅速、高效，但容易导 致个人专断，滥用决策权，以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制可以集思广益， 考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性，但容易导致决策缓 慢，办事拖拉，无人负责，效率不高 2.集权制和分权制 集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的
6 执行方式的差异则保证了实际结构中党政结构的主导地位。所以，作者得出结论：党政结构基本上 是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。 由此可见，不管是权力运行的双轨制还是宪政、党政结构，都保证了执政党在我国公共决策权 力分配中的特殊地位。不同于西方的政党发展的历史和现状，中国共产党作为一个特殊的政党，其 宗旨、路线、方针和政策都代表着中国最广大人民的根本利益，体现了中国现代化的进步要求，在 各个历史时期主导着中国政治的走向，具有深厚的社会基础和民意基础。因此，中国共产党在我国 既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。这就决定了我国公共决 策权力分配制度中不同于西方其它国家的最大特征。同时，我国其他的八个民主党派作为参政党， 而不是在野党，对我国的公共决策也产生重要的影响，是决策权力分配制度中一个不可或缺的部分。 在我国，利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益团体在其 所联系的领域对公共政策施加影响，作为个人的公民通过参加利益团体或直接参与决策过程，表达 自己的意愿。与西方相比，我国人民群众所拥有的非正式决策权力，在实质上更加真实、广泛和协 调。由于传统的全能政治的影响，中国利益团体所拥有的决策权力可以说未能发挥其实质作用，随 着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，利益团体的壮大和发展，以及在公共决 策中充分发挥其决策权力，将成为必然的趋势。 第二节 公共决策体制的类型 在本节中，我们将先介绍公共决策体制的几种分类，然后介绍当今国外的两种主要的公共决策 体制（议会制和独裁制），最后介绍我国的公共决策体制，即人民代表大会制，目的在于在相互比 较中加深对各种决策体制的理解和认识。 一、公共决策体制的分类 可以从不同的角度对公共决策体制加以分类，各种划分方法大都是围绕决策权力进行的。按照 掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制；按照决策权力使用的特点可以划分为集权制 和分权制；如果以历史为线索，以最高决策权力的归属不同，可以对历史上出现的公共决策体制作 一个总概括性的分类。 1．首长制和委员会制 首长制又称一长制或独任制，是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。首长制的历 史悠久，从古代的神权制、君主制到二战时期的法西斯独裁制，都是国家的各种大权集中于宗教领 袖、君主或国家元首。在现代总统制国家，如美国，行政权由总统掌握，这也是一种首长制。委员 会制（又称合议制），是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。瑞士是实行委 员会制的国家。 首长制和委员会制各有利弊。首长制可以做到决策权集中，决策果断、迅速、高效，但容易导 致个人专断，滥用决策权，以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制可以集思广益， 考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性，但容易导致决策缓 慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。 2．集权制和分权制 集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的
决策体制：分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。 集权制和分权制也各有利弊。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执 行通畅高效：缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”， 束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因 时、因地制宜地制定政策：缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调用难。 3.历史上出现的基本决策类型 在人类历史上，最高决策权的归属大致经历了由人到神、再到王、再到人的过程，不同的决簧 权归属产生了不同的决策体制。为了比较方便，我们将古今中外出现过的主要决策类型列表。· 表3-1历史上出现的公共决策体制类型 类型 最高决策权 最高决策者 主要有时期 主要存在地，点 主要决 归 属 (集体/个人) 策方式 原始民主制 氏族等原始组 全体会议 原始社会时 各原始氏族部 合议 织全体成员 (华体) 期，现代 落，古埃及鹤 现代海湾伊 僧侣、宗教领 神权制 袖（个人） 古代、现代 斯兰教用家 独裁 (如伊朗) 由宗教或传 中国封建于权 君权制 神域专制峮主 古代、近现代 统产生的皇 国家现代君 独裁 帝（个人） 国家（如特） 总统一议 议会（集体） 会制 名义上是 总统（个人） 美国等 合议， 内图一议 “人民”，实 会 会制 际上是资产 议会（集体） 近代、现代 英国等 三权分 立制 制 委员会一 阶级统治 议会（集体 瑞士等 议会制 合议，民 人民 全国人民代表 人民代表大会制 现代 主集钟 大会（集体） 法西斯制 法西斯国家 政党领瓶、国家20世纪20 意大利法西斯 元首（个人） 40年代 独栽 斯国家 神域君主或人 军队领 各军人专 军人独裁制 民，乐上是 自古至今 独戴 独裁者个人 (集体减个人 上面几种划分方法对公共决策体制作了一般的划分，这些分类方法可以使我们了解曾经出现过 的决策体制类型，比较各种决策体制的优缺点。现今世界中主要存在三种决策体制，即国外的议会 ①参见伍启元著.公共政策香港商务印书馆，1989217页。 7
7 决策体制；分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。 集权制和分权制也各有利弊。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执 行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”， 束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因 时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。 3．历史上出现的基本决策类型 在人类历史上，最高决策权的归属大致经历了由人到神、再到王、再到人的过程，不同的决策 权归属产生了不同的决策体制。为了比较方便，我们将古今中外出现过的主要决策类型列表。① 表 3 –1 历史上出现的公共决策体制类型 上面几种划分方法对公共决策体制作了一般的划分，这些分类方法可以使我们了解曾经出现过 的决策体制类型，比较各种决策体制的优缺点。现今世界中主要存在三种决策体制，即国外的议会 ① 参见伍启元著.公共政策.香港:商务印书馆,1989:217 页. 类 型 最高决策权 归 属 最高决策者 (集体/个人) 主要存在时期 主要存在地点 主要决 策方式 原始民主制 氏族等原始组 织全体成员 全体会议 (集体） 原始社会时 期，现代 各原始氏族部 落，古埃及等 合议 神权制 神 僧侣、宗教领 袖(个人） 古代、现代 现代海湾伊 斯兰教国家 （如伊朗） 独裁 君权制 神或专制君主 由宗教或传 统产生的皇 帝（个人） 古代、近现代 中国封建王权 国家，现代君主 国家（如沙特） 独裁 议 会 制 总统－议 会制 名义上是 “人民”，实 际上是资产 阶级统治 议会（集体） 总统（个人） 近代、现代 美国等 合议， 三权分 立制 内阁－议 会制 议会(集体) 英国等 委员会－ 议会制 议会（集体） 瑞士等 人民代表大会制 人民 全国人民代表 大会（集体） 现代 中国 合议，民 主集中 制 法西斯制 法西斯国家 政党领袖、国家 元首（个人） 20 世纪 20－ 40 年代 意大利法西斯 国家、德国法西 斯国家 独裁 军人独裁制 神或君主或人 民，实际上是 独裁者个人 军队首领 （集体或个人） 自古至今 各军人专政国 家 独裁
制、独裁制和我国的人民代表大会制。下面介绍这三种决策体制。 二、议会制 当今资本主义国家普遍实行议会制。议会制在“议会之母”的英国首先确立，它否定了君主专 制的决策制度，是历史的一大进步。随若资产阶级革命在欧美的展开，议会制度相继在各国建立， 并不断完普和发展。议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，其基本模式是：由人 民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。 议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。如最初法 国的议会由贵族、教士和平民组成三院，最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。当 今世界主要只有一院制和两院制。实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如丹麦、芬兰、冰 岛、以色列、卢森堡、新西兰、挪威和瑞典等。这些国家只设一院而不设两院，“因为这些国家中 政治权力平衡问题的解决，不像大国那么复杂，公共决策相对简单。”① 实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。两 院分为上院和下院（或参议院和众议院），两院有共同的权力和各自的特权，相互制衡，防止权力 被独掌。下院制定的政策，往往要经过上院的认可，以对下院有时是草率的决定维持小心的制衡。 尽管两院制可能导致复杂繁琐、拖延不决和更高的代价，但两院制反应了在议会及其内部需要有 种内部机制的原望，分权制衡以避免重大决策失误。所以，大多数发达资本主义国家采用两院制 议会制是普遍存在于资本主义世界的决策体制，但由于各国国情不同，历史文化传统不同，各 国的议会制也不完全相同，有如下几种基本形式。 1.总统一议会制 这种体制有几个特点：第一，总统既是国家元首，又是政府首脑，对一切行政事务有决定权， 不受议会约束：第二，总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责：第三，政府由总统组织，政 府成员不能兼任国会议员，不得参与议会议案表决：第四，议会有权弹劾总统，但总统无权解散议 会：第五，总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会通过的公共政策方案要经总统批准才能 有效：第六，总统隶属的政党未必就是议会多数党：第七，总统的某些决策权受议会制约。 实行总统一议会制的国家主要有美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。 2。内阁一议会制 这种决策体制的特点是：第一，国家行政权属于内阁，国家元首是虚设的：第二，议会是国家 的最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督：第三，国家元首颁布的法令必须经 内阁总理签署才行：第四，内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持：第五，议会可以对内阁提 出不信任案，内阁也可以要求国家元首解散议会：第六，内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数 党组建。 实行这种体制的国家主要有英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大 丹麦、新西兰、以色列等。 3,委员会一议会制 该决策体制的主要特点是：第一，议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行政权： 第二，委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最 后决策提供咨询：第三，委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会：第四，委员会所作的决策， ①田穗生、陈延庆主编.各国议会制度概况.长春：吉林人民出版社，1991：1页
8 制、独裁制和我国的人民代表大会制。下面介绍这三种决策体制。 二、议会制 当今资本主义国家普遍实行议会制。议会制在“议会之母”的英国首先确立，它否定了君主专 制的决策制度，是历史的一大进步。随着资产阶级革命在欧美的展开，议会制度相继在各国建立， 并不断完善和发展。议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上，其基本模式是：由人 民选举出他们信任的议员，由议员代表人民做出公共决策，维护人民的利益。 议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。如最初法 国的议会由贵族、教士和平民组成三院，最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。当 今世界主要只有一院制和两院制。实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家，如丹麦、芬兰、冰 岛、以色列、卢森堡、新西兰、挪威和瑞典等。这些国家只设一院而不设两院，“因为这些国家中 政治权力平衡问题的解决，不像大国那么复杂，公共决策相对简单。”① 实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、德国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。两 院分为上院和下院（或参议院和众议院），两院有共同的权力和各自的特权，相互制衡，防止权力 被独掌。下院制定的政策，往往要经过上院的认可，以对下院有时是草率的决定维持小心的制衡。 尽管两院制可能导致复杂繁琐、拖延不决和更高的代价，但两院制反应了在议会及其内部需要有一 种内部机制的愿望，分权制衡以避免重大决策失误。所以，大多数发达资本主义国家采用两院制。 议会制是普遍存在于资本主义世界的决策体制，但由于各国国情不同，历史文化传统不同，各 国的议会制也不完全相同，有如下几种基本形式。 1．总统－议会制 这种体制有几个特点：第一，总统既是国家元首，又是政府首脑，对一切行政事务有决定权， 不受议会约束；第二，总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；第三，政府由总统组织，政 府成员不能兼任国会议员，不得参与议会议案表决；第四，议会有权弹劾总统，但总统无权解散议 会；第五，总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会通过的公共政策方案要经总统批准才能 有效；第六，总统隶属的政党未必就是议会多数党；第七，总统的某些决策权受议会制约。 实行总统－议会制的国家主要有美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国最为典型。 2．内阁－议会制 这种决策体制的特点是：第一，国家行政权属于内阁，国家元首是虚设的；第二，议会是国家 的最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；第三，国家元首颁布的法令必须经 内阁总理签署才行；第四，内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持；第五，议会可以对内阁提 出不信任案，内阁也可以要求国家元首解散议会；第六，内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数 党组建。 实行这种体制的国家主要有英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、 丹麦、新西兰、以色列等。 3．委员会－议会制 该决策体制的主要特点是：第一，议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具有行政权； 第二，委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最 后决策提供咨询；第三，委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；第四，委员会所作的决策， ① 田穗生、陈延庆主编.各国议会制度概况.长春:吉林人民出版社，1991:1 页