第15页 是成为决策者的依附，那么它就不能提出真正有价值的科学观点和论 证，也就难以起到参谋的作用，所以，决策研究机构必须实现独立 性。这就要求：一方面，决策机关要为决策研究机构创造条件，使其 独立自主地进行研究和论证，不左右、不干预。另一方面，决策研究 机构应独立自主地进行决策的研究和论证，不依附、不随和，真正做 到不唯上、不唯书、只唯实。 (三)遵循科学的政策制定程序和方法 赫伯特·A·西蒙把决策过程分为四个阶段，它们分别是探查环 境，寻求决策条件的情报活动阶段：创造、制定和分析行政方案的设 计活动阶段：从方案中选出一条特别行动方案的抉择活动阶段；对过 去的抉择活动进行评估的审查活动阶段。①一般而言，政策制定的程 序有四个阶段，即调查阶段、设计阶段、选择阶段、修正阶段。②调 查阶段是发现和分析问题并确定决策目标阶段。发现问题是决策活动 的起点。导致问题的发生原因是多种多样的，只有充分利用因果关 系，适用科学方法，理出问题头绪，清楚地了解决策问题的特点、性 质等，才能制定出切实可行的决策目标。确定目标是决策过程的关键 一步，因为整个日标确定之后，决策的过程就有了方向。设计阶段是 分析各种条件和拟制决策方案的阶段。目标制定以后，就要分析目标 实现条件问题，通过有目的地收集和调查研究情况之后，必须分析实 现目标的哪些条件已具备，哪些条件应有但现在还没有，对没有但必 须有的条件如何创造，并要分析哪些是有利条件，哪些是不利条件， 对不利条件如何进行控制等。分析了目标的实现条件之后，就得考虑 实现手段或途径问题，也就是备选方案的拟定问题。备选方案往往要 经过粗放设计阶段和精致设计阶段，备选方案的设计标准是一种对现 实环境作出准确反应的创造性思维规范。除了综合、整体效用、动态 ①[美]赫伯特·A·西蒙著：《管理决策新科学》，中国社会科学出版社1982年版， 第34页。 ②聂元军著：《略论行政决策的科学化》，载《鲁行经院学报》2002年第3期
第 15 页 是成为决策者的依附，那么它就不能提出真正有价值的科学观点和论 证，也就难以起到参谋的作用，所以，决策研究机构必须实现独立 性。这就要求：一方面，决策机关要为决策研究机构创造条件，使其 独立自主地进行研究和论证，不左右、不干预。另一方面，决策研究 机构应独立自主地进行决策的研究和论证，不依附、不随和，真正做 到不唯上、不唯书、只唯实。 （三）遵循科学的政策制定程序和方法 赫伯特 西蒙把决策过程分为四个阶段，它们分别是探查环 境，寻求决策条件的情报活动阶段；创造、制定和分析行政方案的设 计活动阶段；从方案中选出一条特别行动方案的抉择活动阶段；对过 去的抉择活动进行评估的审查活动阶段。 一般而言，政策制定的程 序有四个阶段，即调查阶段、设计阶段、选择阶段、修正阶段。 调 查阶段是发现和分析问题并确定决策目标阶段。发现问题是决策活动 的起点。导致问题的发生原因是多种多样的，只有充分利用因果关 系，适用科学方法，理出问题头绪，清楚地了解决策问题的特点、性 质等，才能制定出切实可行的决策目标。确定目标是决策过程的关键 一步，因为整个目标确定之后，决策的过程就有了方向。设计阶段是 分析各种条件和拟制决策方案的阶段。目标制定以后，就要分析目标 实现条件问题，通过有目的地收集和调查研究情况之后，必须分析实 现目标的哪些条件已具备，哪些条件应有但现在还没有，对没有但必 须有的条件如何创造，并要分析哪些是有利条件，哪些是不利条件， 对不利条件如何进行控制等。分析了目标的实现条件之后，就得考虑 实现手段或途径问题，也就是备选方案的拟定问题。备选方案往往要 经过粗放设计阶段和精致设计阶段，备选方案的设计标准是一种对现 实环境作出准确反应的创造性思维规范。除了综合、整体效用、动态 ① ［美］赫伯特 西蒙著：《管理决策新科学》，中国社会科学出版社 年版， 第 页 。 聂元军著：《略论行政决策的科学化》，载《鲁行经院学报》 年第 期
第16页 等方面之外，还有量化、技术监督等标准。此外，在拟定决策方案时 必须遵循两个原则：第一，方案的详尽完备。它的目的是防止漏掉最 好的方案。第二，相互排斥性。这样才便于选择。选择阶段是对各种 方案综合评估和抉择的阶段。抉择是决策过程中的关键，而评估是抉 择的前提。在评估决策时应注意到：第一，尽量最少的投入：第二， 抗外界的干扰能力强：第三，在保证预期目标实现的前提下，尽量减 少风险：第四，要有利于大系统、大目标。最后的抉择是领导作出 的，这里需要处理好领导者与专家的关系。现代行政决策问题涉及学 科门类较多，仅领导者的个人知识与经验是不足以决策的，必须依靠 专家的力量做可行性论证，但是领导者的高明之处往往不在于从各种 方案中选取一个，而舍弃其他，而在于善于汲取各种方案的优点，综 合出一个最佳方案。修正阶段就是决策方案的实施、反馈与完善阶 段。在方案的实施过程中，都会由于主客观情况发生变化，或者决策 方案不尽符合实际而产生执行结果与目标偏离的情况，所以方案实施 时都要随时做好反馈工作，把出现的新情况、新问题及时反馈给决策 中心，以便对已有决策进行相应的修正与补充。 (四)建立政策制定失误责任追究制度 这实际上涉及到行政决策制约权的建立和运用问题。决策权可分 为选择权（从各种行动方案中选出一种的权力）和制约权（否定或 增加某一行动方案)。目前，我国许多地方的行政决策者的选择权 (拍板)很充分、集中，但对其决策主观性、随意性、机械性的制约 则远远不够，导致很多决策频频失误又无法追究，并形成恶性循环， 这与长期以来我国的行政监督较弱有关。行政决策失误尤其是高层行 政决策失误所造成的损失，可能比贪污腐败的危害更大，这种例子不 胜枚举。长期以来，对这方面的责任追究并不多，大多是以“经验 不足”“情况变化”、“条件不成熟”等借口而将决策者或换岗或异 地任职。因此，必须建立行政决策失误责任追究制，按“谁主管谁 负责”的原则，明确“谁决策谁负责”的责任制，尤其对重大事件 的决策更应如此。如能按以上所述，建立、健全完善的行政决策体系
第 16 页 等方面之外，还有量化、技术监督等标准。此外，在拟定决策方案时 必须遵循两个原则：第一，方案的详尽完备。它的目的是防止漏掉最 好的方案。第二，相互排斥性。这样才便于选择。选择阶段是对各种 方案综合评估和抉择的阶段。抉择是决策过程中的关键，而评估是抉 择的前提。在评估决策时应注意到：第一，尽量最少的投入；第二， 抗外界的干扰能力强；第三，在保证预期目标实现的前提下，尽量减 少风险；第四，要有利于大系统、大目标。最后的抉择是领导作出 的，这里需要处理好领导者与专家的关系。现代行政决策问题涉及学 科门类较多，仅领导者的个人知识与经验是不足以决策的，必须依靠 专家的力量做可行性论证，但是领导者的高明之处往往不在于从各种 方案中选取一个，而舍弃其他，而在于善于汲取各种方案的优点，综 合出一个最佳方案。修正阶段就是决策方案的实施、反馈与完善阶 段。在方案的实施过程中，都会由于主客观情况发生变化，或者决策 方案不尽符合实际而产生执行结果与目标偏离的情况，所以方案实施 时都要随时做好反馈工作，把出现的新情况、新问题及时反馈给决策 中心，以便对已有决策进行相应的修正与补充。 （四）建立政策制定失误责任追究制度 这实际上涉及到行政决策制约权的建立和运用问题。决策权可分 为选择权（从各种行动方案中选出一种的权力）和制约权（否定或 增加某一行动方案）。目前，我国许多地方的行政决策者的选择权 （拍板）很充分、集中，但对其决策主观性、随意性、机械性的制约 则远远不够，导致很多决策频频失误又无法追究，并形成恶性循环， 这与长期以来我国的行政监督较弱有关。行政决策失误尤其是高层行 政决策失误所造成的损失，可能比贪污腐败的危害更大，这种例子不 胜枚举。长期以来，对这方面的责任追究并不多，大多是以“经验 不足”“、情况变化”“、条件不成熟”等借口而将决策者或换岗或异 地任职。因此，必须建立行政决策失误责任追究制，按“谁主管谁 负责”的原则，明确“谁决策谁负责”的责任制，尤其对重大事件 的决策更应如此。如能按以上所述，建立、健全完善的行政决策体系
第17页 和决策程序，那么建立行政决策失误责任追究制是可行的，也具有可 操作性。并且，对于提高行政决策的有效性、针对性具有重大的意 义。在这方面，我们应多向西方学习、借鉴，建立一套比较完整、有 效的行政决策评估体系，以推进决策民主化、科学化的进程。① 三、公共决策科学性的若干深层问题 与以经验和学科依附性为主要特征的传统政策研究相比，现代公 共政策研究有目的、有系统地将现代科学的理论、方法和分析技术应 用于实际公共政策研究，形成了自己独立的理论和方法体系，因而具 有许多鲜明的特征。也正是现代科学技术广泛运用的自觉性，使公共 政策的科学性似乎具备了更具体的内容。不过关于什么是政策制定的 科学性，学界只是有一个大致的理解，其中有些问题尚待进一步厘 清。 (一)在政策制定中能否实现“完全判断”？ 特别是欧洲文艺复兴以来，理性成为唤起人们觉醒、发挥人们主 观能动性的自觉指引。当我们强调政策制定应该讲究科学性时，其实 是在承认：人是服从科学理性的，人们制定政策的过程，就是运用并 服从人类的知识理性的过程，也是理性方法运用的过程。“这意味着 在决策中，人类行为是理性的、合乎逻辑的。其他条件相同的情况 下，决策者的目标是做出具有最高价值的选择以使满足程度最大 化。”②这种理性方法假定所有政治行动者包括政策制定者都是理性 的，也就是说他们会从某一前提出发，推演出个人或政治系统的其他 特征，并能以此为基础，得出一系列假说。而且进一步地，如果某些 假说得到了验证，则再次以实证的方式表明了理性主义的胜利。这 ①参见王斌伟著：《当前我国行政决策的问题及改革思路》，载《暨南学报》（哲学 社会科学版)2002年第4期。 ②[英]斯蒂文·库克、尼葛尔·斯莱克著：《制定管理决策教程》，邸东辉等译 华复出版社2000年版.第35-36页
第 17 页 和决策程序，那么建立行政决策失误责任追究制是可行的，也具有可 操作性。并且，对于提高行政决策的有效性、针对性具有重大的意 义。在这方面，我们应多向西方学习、借鉴，建立一套比较完整、有 效的行政决策评估体系，以推进决策民主化、科学化的进程。 三、公共决策科学性的若干深层问题 与以经验和学科依附性为主要特征的传统政策研究相比，现代公 共政策研究有目的、有系统地将现代科学的理论、方法和分析技术应 用于实际公共政策研究，形成了自己独立的理论和方法体系，因而具 有许多鲜明的特征。也正是现代科学技术广泛运用的自觉性，使公共 政策的科学性似乎具备了更具体的内容。不过关于什么是政策制定的 科学性，学界只是有一个大致的理解，其中有些问题尚待进一步厘 清。 （一）在政策制定中能否实现“完全判断”？ 特别是欧洲文艺复兴以来，理性成为唤起人们觉醒、发挥人们主 观能动性的自觉指引。当我们强调政策制定应该讲究科学性时，其实 是在承认：人是服从科学理性的，人们制定政策的过程，就是运用并 服从人类的知识理性的过程，也是理性方法运用的过程。“这意味着 在决策中，人类行为是理性的、合乎逻辑的。其他条件相同的情况 下，决策者的目标是做出具有最高价值的选择以使满足程度最大 化。” 这种理性方法假定所有政治行动者包括政策制定者都是理性 的，也就是说他们会从某一前提出发，推演出个人或政治系统的其他 特征，并能以此为基础，得出一系列假说。而且进一步地，如果某些 假说得到了验证，则再次以实证的方式表明了理性主义的胜利。这 ①参见王斌伟著：《当前我国行政决策的问题及改革思路》，载《暨南学报》（哲学 社会科学版） 年第 期。 ② ［ 英］ 斯蒂文 库克、尼葛尔 斯莱克著：《制定管理决策教程》，邸东辉等译， 华夏出版社 年版 第 页
第18页 样，理性方法既具有启示性价值，也有潜在的解释价值。罗伯特·达 尔和查尔斯·林德布罗姆在概述了许多政治学家关于理性的各种理解 的基础上说：“假定论及的目标和现实世界不变，那么，只要行动得 以正确地筹划，有利于最大限度地实现目标，这种行动就是理性 的。”①这意味着，人们在寻求目标时，理性的就是有效的，用经济 学家安东尼·唐斯的话来说：“以既定的投入获得最大产出，或以最 小的投入获得既定的产出。”② 在经济理论的影响下，与经济现象相类似，我们同样可以认为： 在既定的特殊目标中，政治活动者若能选择最有希望实现目标的行动 路线，那么，他就是理性的。 不过存在的问题是，决策者的行为在多大程度上是理性的？我们 对决策者理性的期望在多大程度上能成为现实？在什么条件下管理者 才可能以理性的和最大化的方式进行决策？ 其实人们在决策时，要想做到完全理性化，必须具备两个方面的 特质： 第一，决策者在做任何决策时，要了解全部的选择方案及这些方 案的结果，也就是具备进行科学决策所需要的全部信息，这种状况有 时被称为“完全信息”。 第二，为了实现最大化，必须存在某种机制使决策者对可能结果 的好处或价值进行排序，以反映决策者的真实偏好。这是假定我们可 以判断出特定决策中所有可选方案的相对优点，并能够从中选出将带 来最大程度满足的方案。而且该过程还假定存在一个前后一致的评估 系统（起码在决策期间），从而可以对不同实施方案的结果加以判 断。这种状况有时被称为“完全判断”。 1 Dahl,Robert A.and C.E.Lindblom.1953.Politics,Economics and Weifare:Plan- ning and Politico-Economie System Resolved int Basi Social Processes Chicago:University of Chi cago Press,Ist ed.p.38. 2 Anthony Downs,1957.An Encomie Theory of Democracy.New York Harper&Brothers,p.5
第 18 页 样，理性方法既具有启示性价值，也有潜在的解释价值。罗伯特 达 尔和查尔斯 林德布罗姆在概述了许多政治学家关于理性的各种理解 的基础上说：“假定论及的目标和现实世界不变，那么，只要行动得 以正确地筹划 ，有利于最大限度地实现目标 ，这种行动就是理性 的。” 这意味着，人们在寻求目标时，理性的就是有效的，用经济 学家安东尼 唐斯的话来说：“以既定的投入获得最大产出，或以最 小的投入获得既定的产出。” 在经济理论的影响下，与经济现象相类似，我们同样可以认为： 在既定的特殊目标中，政治活动者若能选择最有希望实现目标的行动 路线，那么，他就是理性的。 不过存在的问题是，决策者的行为在多大程度上是理性的？我们 对决策者理性的期望在多大程度上能成为现实？在什么条件下管理者 才可能以理性的和最大化的方式进行决策？ 其实人们在决策时，要想做到完全理性化，必须具备两个方面的 特质： 第一，决策者在做任何决策时，要了解全部的选择方案及这些方 案的结果，也就是具备进行科学决策所需要的全部信息，这种状况有 时被称为“完全信息”。 第二，为了实现最大化，必须存在某种机制使决策者对可能结果 的好处或价值进行排序，以反映决策者的真实偏好。这是假定我们可 以判断出特定决策中所有可选方案的相对优点，并能够从中选出将带 来最大程度满足的方案。而且该过程还假定存在一个前后一致的评估 系统（起码在决策期间），从而可以对不同实施方案的结果加以判 断。这种状况有时被称为“完全判断
第19页 尽管人们预测每种可能出现的结果这一行为本身就是理性的表 现，但实际上在处理大多数决策时，人们的知识和能力都是有限的， 他们所作出的某种选择的结果也可能是无法预知的。即使在可以预测 结果的情况下，结果也通常是以概率而不是以确定的形式表示出来 的。也就是说，决策者拥有完全的信息是不可能的。因此在实践中， 决策者的有限知识使完全理性决策成为空谈。何况，在实际的制定决 策的过程中，由于决策者自身素质的原因比如缺乏训练以及决策本身 的复杂性甚至决策者本身的某些特点，都会使“人们在决策时都是 理性的”基本假设趋于失败。 当我们考察理性决策的另一个条件，即人们有进行“完全判断” 的能力时，同样会发现个人或组织的目标很少是单一、孤立而明确 的。相反，决策目标通常构成复杂的目标系统或目标集，我们常会发 现决策试图满足某个特定目标时却无法满足其他目标。这时我们会惊 异地发现，一方面人们是以组织的目标作为判断各种决策方案优劣的 标准，但另一方面这些目标本身又是组织内部利益相关者各自目标的 结合。这些目标在特定时空中往往互相冲突，各自的分量也常因目标 持有者的不同而不同。对同一决策，不同的个人或组织从不同的利益 角度出发，其评价结果的满意程度是不一样的。这表明决策实际上不 仅是在有限信息的基础上进行的，而且更多的不是一个产生社会 “最大化”收益的过程，只是一个满足最低“可接受”目标要求的过 程。 西蒙指出，人们在进行决策时会利用他们个人关于实际情况的大 致的、有限的、简化的模型作为判断情势的依据。该模型是在决策者 有意识选择在某一时点对整体形势中最有意义、最重要的因素的基础 上建立起来的。决策者所处的社会环境、背景和经历、抱负、价值观 和动机等都会影响到模型的构建。而且西蒙声称，他的任务是用一种 行为取代经济人的总体的合理性，而这种理性行为与包括人在内的机 体在其环境中实际上所拥有的获得信息和计算的能力是一致的。达尔 和林德布罗姆则进一步用渐进主义的概念提出了更现实的合理性观
第 19 页 尽管人们预测每种可能出现的结果这一行为本身就是理性的表 现，但实际上在处理大多数决策时，人们的知识和能力都是有限的， 他们所作出的某种选择的结果也可能是无法预知的。即使在可以预测 结果的情况下，结果也通常是以概率而不是以确定的形式表示出来 的。也就是说，决策者拥有完全的信息是不可能的。因此在实践中， 决策者的有限知识使完全理性决策成为空谈。何况，在实际的制定决 策的过程中，由于决策者自身素质的原因比如缺乏训练以及决策本身 的复杂性甚至决策者本身的某些特点，都会使“人们在决策时都是 理性的”基本假设趋于失败。 当我们考察理性决策的另一个条件，即人们有进行“完全判断” 的能力时，同样会发现个人或组织的目标很少是单一、孤立而明确 的。相反，决策目标通常构成复杂的目标系统或目标集，我们常会发 现决策试图满足某个特定目标时却无法满足其他目标。这时我们会惊 异地发现，一方面人们是以组织的目标作为判断各种决策方案优劣的 标准，但另一方面这些目标本身又是组织内部利益相关者各自目标的 结合。这些目标在特定时空中往往互相冲突，各自的分量也常因目标 持有者的不同而不同。对同一决策，不同的个人或组织从不同的利益 角度出发，其评价结果的满意程度是不一样的。这表明决策实际上不 仅是在有限信息的基础上进行的，而且更多的不是一个产生社会 “最大化”收益的过程，只是一个满足最低“可接受”目标要求的过 程。 西蒙指出，人们在进行决策时会利用他们个人关于实际情况的大 致的、有限的、简化的模型作为判断情势的依据。该模型是在决策者 有意识选择在某一时点对整体形势中最有意义、最重要的因素的基础 上建立起来的。决策者所处的社会环境、背景和经历、抱负、价值观 和动机等都会影响到模型的构建。而且西蒙声称，他的任务是用一种 行为取代经济人的总体的合理性，而这种理性行为与包括人在内的机 体在其环境中实际上所拥有的获得信息和计算的能力是一致的。达尔 和林德布罗姆则进一步用渐进主义的概念提出了更现实的合理性观