第20页 念。这种观念认为，一个典型的理性决策者不会选择那种大而无当、 无所不包的行动，只会对现存政策作出一系列小敲小打的调整。 他们的观点对现实的政策制定不无启示和借鉴意义，使我们有了 更现实的“理性的”概念，可以把大量社会政治现实（当然包括政 策制定)纳入一种真正的理性政治模式。它要求在政策制定中，如 果被给定了选择的方案，我们更愿意选择最大化而非相对满意化的解 决方案。但更多地，在现实的决策行为中只包含有限的理性和满意 度，而不是实现满意最大化。尽管人们对实现完全信息和完全判断有 着迫切的要求，但事实上在对现实中决策行为的描述和实践中，满意 化分析方法更加有效。 (二)政策制定中有无“科学”的、唯一的结果？ 一般说来，人们对决策科学性的理解至少包括两个方面的内容， 一是指决策的方法和程序符合科学的要求，例如“所谓决策的科学 化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是 公共决策（政策科学）的理论和方法来进行决策，并采用科学合理 的决策程序”①二是指决策的结果符合不以人的意志为转移的客观 规律。 问题在于，就政策制定的结果而言，既然是符合客观规律，是否 意味着该结果是“唯一”的，而且只有这样才更“科学”？ 在一些人看来，完全科学的、似乎也更符合科学决策的本意的做 法是：区分出纯粹的决策者主体和决策客体—环境和人。二者在 定利益的作用之下产生这样和那样的反应。如果对每一项决策的主体 行为和客体的反应作出相关的细致分析，并且将这一过程看作是完全 可以重复进行的实验的过程，这样就能从自然科学的意义上对决策结 果进行科学性的、也是唯一性的考察。 然而，如果我们真的这么做的话，其实就是把政策制定的过程和 自然科学的实验相提并论了。事实上，我们不能够把决策的对象看成 ①陈振明主编：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第539页
第 20 页 念。这种观念认为，一个典型的理性决策者不会选择那种大而无当、 无所不包的行动，只会对现存政策作出一系列小敲小打的调整。 他们的观点对现实的政策制定不无启示和借鉴意义，使我们有了 更现实的“理性的”概念，可以把大量社会政治现实（当然包括政 策制定）纳入一种真正的理性政治模式。它要求在政策制定中，如 果被给定了选择的方案，我们更愿意选择最大化而非相对满意化的解 决方案。但更多地，在现实的决策行为中只包含有限的理性和满意 度，而不是实现满意最大化。尽管人们对实现完全信息和完全判断有 着迫切的要求，但事实上在对现实中决策行为的描述和实践中，满意 化分析方法更加有效。 （二）政策制定中有无“科学”的、唯一的结果？ 一般说来，人们对决策科学性的理解至少包括两个方面的内容， 一是指决策的方法和程序符合科学的要求，例如“所谓决策的科学 化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是 公共决策（政策科学）的理论和方法来进行决策，并采用科学合理 的决策程序”。 二是指决策的结果符合不以人的意志为转移的客观 规律。 问题在于，就政策制定的结果而言，既然是符合客观规律，是否 意味着该结果是“唯一”的，而且只有这样才更“科学”？ 在一些人看来，完全科学的、似乎也更符合科学决策的本意的做 法是：区分出纯粹的决策者主体和决策客体 环境和人。二者在一 定利益的作用之下产生这样和那样的反应。如果对每一项决策的主体 行为和客体的反应作出相关的细致分析，并且将这一过程看作是完全 可以重复进行的实验的过程，这样就能从自然科学的意义上对决策结 果进行科学性的、也是唯一性的考察。 然而，如果我们真的这么做的话，其实就是把政策制定的过程和 自然科学的实验相提并论了。事实上，我们不能够把决策的对象看成 ①陈振明主编：《政策科学》，中国人民大学出版社 年 版 ，第 页
第21页 是纯粹的客体。因为：第一，决策者通过一定的决策并不一定能从决 策对象方面得到预期的反应：第二，决策者的决策动机本身要受到决 策对象反作用的影响。决策的对象和决策者一样，也是具有主观能动 性的人或人群，在市场经济日益发展的条件下，随着人们民主观念和 民主能力的增强，他们不限于对决策者的行为作出一定的被动的反 应，决策的对象还能以主体的姿态对决策者施加影响，并且力求达到 预期的结果。在这种情况下，虽然总的权力格局并没有发生根本性的 变化，决策者仍处于领导者的地位，但实际上已形成了一种决策者与 决策对象之间互动的局面。于是，决策过程已经不是一些人所设想的 单向运动，而是一种往复不断的双向运动，从而使决策者和决策对象 双方的地位都变得相对化了。在这种双向的运动中，原来所谓的决策 结果可以预见、具有确定性、唯一性的科学性不见了！决策过程成为 决策者和决策对象双方不断的相互作用的过程。两个过程结合在 起，真正反映着现实的决策状况。① 与此类似地，詹姆斯·布坎南在《自由、市场与国家》中分析 了经济学与政治学的区别，指出，经济学把作为研究对象的人完全看 成像自然对象一样的纯客观对象，决策过程就变成了与自然科学实验 一样的过程，每一项政策作用于客体之后就会产生预期的反应，而且 这种作用与反应的内容是可以重复的，不论什么人在什么时候都可以 用同样的政策作用得到同样的反应。然而作为政治决策对象的人们， 却并不是一个纯客观的对象，而是一个具有主观能动性的实体。他们 并不是简单地接受政策的作用，也在把决策人当作实验的对象。所 以，政治决策的过程实际上也是一种利益的交易过程，是决策者与决 策对象之间的利益交易的过程。因此，虽然基本上说来决策是在政治 管理的权力框架内运行，决策者与决策对象之间的地位也可能是不平 等的，但这其中在很大的程度上已渗透进了交易的内容，因而已经在 ①参见李景鹏著：《关于科学决策与民主决策》，载《北京行政学院学报》1999年第 1期
第 21 页 是纯粹的客体。因为：第一，决策者通过一定的决策并不一定能从决 策对象方面得到预期的反应；第二，决策者的决策动机本身要受到决 策对象反作用的影响。决策的对象和决策者一样，也是具有主观能动 性的人或人群，在市场经济日益发展的条件下，随着人们民主观念和 民主能力的增强，他们不限于对决策者的行为作出一定的被动的反 应，决策的对象还能以主体的姿态对决策者施加影响，并且力求达到 预期的结果。在这种情况下，虽然总的权力格局并没有发生根本性的 变化，决策者仍处于领导者的地位，但实际上已形成了一种决策者与 决策对象之间互动的局面。于是，决策过程已经不是一些人所设想的 单向运动，而是一种往复不断的双向运动，从而使决策者和决策对象 双方的地位都变得相对化了。在这种双向的运动中，原来所谓的决策 结果可以预见、具有确定性、唯一性的科学性不见了！决策过程成为 决策者和决策对象双方不断的相互作用的过程。两个过程结合在一 起，真正反映着现实的决策状况。 与此类似地，詹姆斯 布坎南在《自由、市场与国家》中分析 了经济学与政治学的区别，指出，经济学把作为研究对象的人完全看 成像自然对象一样的纯客观对象，决策过程就变成了与自然科学实验 一样的过程，每一项政策作用于客体之后就会产生预期的反应，而且 这种作用与反应的内容是可以重复的，不论什么人在什么时候都可以 用同样的政策作用得到同样的反应。然而作为政治决策对象的人们， 却并不是一个纯客观的对象，而是一个具有主观能动性的实体。他们 并不是简单地接受政策的作用，也在把决策人当作实验的对象。所 以，政治决策的过程实际上也是一种利益的交易过程，是决策者与决 策对象之间的利益交易的过程。因此，虽然基本上说来决策是在政治 管理的权力框架内运行，决策者与决策对象之间的地位也可能是不平 等的，但这其中在很大的程度上已渗透进了交易的内容，因而已经在 ①参见李景鹏著：《关于科学决策与民主决策》，载《北京行政学院学报》 年第 期
第22页 很大的程度上改变了权力关系。面对这样一种实际的情况，强调 “决策结果”的科学性就有可能使人们走人歧途。因为在实际上并不 存在一些人所追求的“唯一正确”的答案。如果人们把并非唯一正 确的答案当作唯一正确的答案，并自认为已经掌握了真理，就会把其 他的可能答案当作谬误加以排斥和打击。正如布坎南所指出的，不注 重利益交易而只注重追求真理的政治学，很容易变成专制主义的政治 学，名义上追求科学性的决策，很可能变成专制主义的决策。这样， 所谓的科学决策不但不等于正确的决策，而且还与民主决策完全对立 起来了。 如果说真理是决不妥协的，那么利益却是可以妥协的：如果说政 策制定的过程是利益各方相互博弈的过程，那么政策制定的结果也就 是利益各方相互交易、相互进行利益妥协的产物，这完全合乎人们关 于“使满足程度最大化”的理解。所以，对政策制定的科学性应该 仅仅从决策的方法和程序符合科学的要求这个意义上来使用，而不应 该将其意义延伸到决策的结果方面上来。决策的结果并不存在追求真 理和追求科学性的问题，而是决策者与决策对象之间围绕着利益问题 的互动过程，是追求利益的协调、追求双方都能够或都愿意接受的结 果的过程。这才应该是“正确决策”或者说是科学决策的最后的衡 量标准。 (三)没有民主的制约能否实现政策制定的科学性？ 为人民服务是我国政府存在的目的。而现代国家不可能在民主形 式的政府以外有效履行提供公共服务的职能。代议制先驱们早已提 示：在一个现代大国的政治实践中，要确保所有的公民都能得到公平 的代表是困难的，但越接近这一理想，国家就越能有效地服务于公 民。这要求政府在制定公共政策时必须了解公民的需求和期望，也使 得是否能充分公平地表达公民的需求和期望，也就是政策制定和执行 过程的民主化程度成为衡量一个政府民主与否的重要尺度，意味着现 代的科学决策内在地包含着民主的要求。 于是现实向我们提出了两个相互联系的问题，一是怎样才能孕育
第 22 页 很大的程度上改变了权力关系。面对这样一种实际的情况，强调 “决策结果”的科学性就有可能使人们走人歧途。因为在实际上并不 存在一些人所追求的“唯一正确”的答案。如果人们把并非唯一正 确的答案当作唯一正确的答案，并自认为已经掌握了真理，就会把其 他的可能答案当作谬误加以排斥和打击。正如布坎南所指出的，不注 重利益交易而只注重追求真理的政治学，很容易变成专制主义的政治 学，名义上追求科学性的决策，很可能变成专制主义的决策。这样， 所谓的科学决策不但不等于正确的决策，而且还与民主决策完全对立 起来了。 如果说真理是决不妥协的，那么利益却是可以妥协的；如果说政 策制定的过程是利益各方相互博弈的过程，那么政策制定的结果也就 是利益各方相互交易、相互进行利益妥协的产物，这完全合乎人们关 于“使满足程度最大化”的理解。所以，对政策制定的科学性应该 仅仅从决策的方法和程序符合科学的要求这个意义上来使用，而不应 该将其意义延伸到决策的结果方面上来。决策的结果并不存在追求真 理和追求科学性的问题，而是决策者与决策对象之间围绕着利益问题 的互动过程，是追求利益的协调、追求双方都能够或都愿意接受的结 果的过程。这才应该是“正确决策”或者说是科学决策的最后的衡 量标准。 （三）没有民主的制约能否实现政策制定的科学性？ 为人民服务是我国政府存在的目的。而现代国家不可能在民主形 式的政府以外有效履行提供公共服务的职能。代议制先驱们早已提 示：在一个现代大国的政治实践中，要确保所有的公民都能得到公平 的代表是困难的，但越接近这一理想，国家就越能有效地服务于公 民。这要求政府在制定公共政策时必须了解公民的需求和期望，也使 得是否能充分公平地表达公民的需求和期望，也就是政策制定和执行 过程的民主化程度成为衡量一个政府民主与否的重要尺度，意味着现 代的科学决策内在地包含着民主的要求。 于是现实向我们提出了两个相互联系的问题，一是怎样才能孕育
第23页 并产生政策制定过程中的民主：二是政策制定的民主性如何才能落到 实处，以最终保障政策科学性的实现。 首先，有效的制约才能孕育并产生政策制定中的民主。 “为了支持市场体制的信念。在公共讨论中，在公众媒介中，在 学校和教堂，他们发动着对人们思想意识的攻击，意在创造和形成赞 美市场体制上的一致性。一言以蔽之，既然精英权力受到了挑战，通 过对大众心灵的攻击，说服公民遵守市场体制的规则，不要想当 ‘环境的主人’，从而使民主受到了压制。”①并且“由于没有一个成 功的可行的制度可以求助，所以毫无疑问，一些人及其政府根本不会 去冒险跳入未知的世界”②，去抛弃市场经济体制，从而市场经济成 为民主发展的必要条件。不过，在市场经济中，政治权力与经济权力 遵循不同的逻辑积聚权力。前者主张平等，讲数量（人数多少或票 数多少)、重参与，而后者则强调效率至上，具有排外性，并主张高 度的不平等和权力集中。如果我们用管理经济的方法管理政治系统 (比如允许选票像股票一样买卖)，或者经济权力控制了政治权力， 对人民都可能是巨大灾难。如我们所知，政教分离是自由的起源，类 似地政治权力与经济权力的分离则是民主的基础。正如沙特施纳德所 说“当今的民主取决于分离政治与经济权力的方式”，因为任何“巨 大权力拥有者之间的分离都会对小民有利”。此时尽管政府并非万 能，但人民需要政府，是因为这是唯一可同经济权力抗衡的力量。作 为公共利益的保护者，政府应在同经济权力的竞争中保持力量的动态 平衡。没有这种一定程度上的动态制约关系，民主将不复存在。为了 实现民主，就得把经济权力和政治权力公开，用政治权力来抗衡经济 权力。 ①[美]CE.林德布鲁姆著：《市场体制的秘密》，江苏人民出版社2002年版，第 201-202页。 ②[美]CE林德布鲁姆著：《市场体制的移密》，江苏人民出版社2002年版，第 199-200页
第 23 页 并产生政策制定过程中的民主；二是政策制定的民主性如何才能落到 实处，以最终保障政策科学性的实现。 首先，有效的制约才能孕育并产生政策制定中的民主。 “为了支持市场体制的信念。在公共讨论中，在公众媒介中，在 学校和教堂，他们发动着对人们思想意识的攻击，意在创造和形成赞 美市场体制上的一致性。一言以蔽之，既然精英权力受到了挑战，通 过对大众心灵的攻击，说服公民遵守市场体制的规则，不要想当 ‘环境的主人’，从而使民主受到了压制。” 并且“由于没有一个成 功的可行的制度可以求助，所以毫无疑问，一些人及其政府根本不会 去冒险跳入未知的世界” ，去抛弃市场经济体制，从而市场经济成 为民主发展的必要条件。不过，在市场经济中，政治权力与经济权力 遵循不同的逻辑积聚权力。前者主张平等，讲数量（人数多少或票 数多少）、重参与，而后者则强调效率至上，具有排外性，并主张高 度的不平等和权力集中。如果我们用管理经济的方法管理政治系统 （比如允许选票像股票一样买卖），或者经济权力控制了政治权力， 对人民都可能是巨大灾难。如我们所知，政教分离是自由的起源，类 似地政治权力与经济权力的分离则是民主的基础。正如沙特施纳德所 说“当今的民主取决于分离政治与经济权力的方式”，因为任何“巨 大权力拥有者之间的分离都会对小民有利”。此时尽管政府并非万 能，但人民需要政府，是因为这是唯一可同经济权力抗衡的力量。作 为公共利益的保护者，政府应在同经济权力的竞争中保持力量的动态 平衡。没有这种一定程度上的动态制约关系，民主将不复存在。为了 实现民主，就得把经济权力和政治权力公开，用政治权力来抗衡经济 权力。 ［美］ 林德布鲁姆著：《市场体制的秘密》，江苏人民出版社 年版，第 页 。 ［美］ 林德布鲁姆著：《市场体制的秘密》，江苏人民出版社 年版，第 页
第24页 与经济权力和政治权力间的对抗相似，在政治权力与社会权力的 对抗中，更直接的表现就在于政府与人民这一对关系中，只有形成人 民对政府的动态制约才能实现决策的民主。 当出现“政府失败”现象时，人们会更多地想到依靠市场，而 往往忽略如何通过扩大民主参与来诊治政府。在权力抗衡中，民主的 功能就是给一般民众提供另外一种权力系统，它可以被用来同政治权 力相抗衡（从这方面讲，扩大民主参与和进行政治体制改革才是解 决市场无秩序和政府官员腐败现象的根本途径)。这要求在制定和执 行政策的过程中，公民的需求和期望能得到充分公平的表达。只有这 样的政府才真正是“为人民服务”的政府。 同时民主化的决策保证了决策的科学性。实现了决策的民主化， 才能集思广益，突破经验型决策中依靠领导者个人拍脑袋决策的局限 性。“同经验型决策相比，科学型决策的最重要转变在于强化决策民 主化，从个人决策转向依靠包括信息、智囊、决策三要素系统的集体 决策。”@故而保证了决策方法和程序的科学性。因此实现了民主化 的决策，真正保证了决策的科学性。 其次，相对完备的运行机制才能保证民主决策落到实处，以最终 保证决策的科学性。 决策的民主化要求必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政 策研究组织能够充分参与政策制定的过程，在政策中反映广大人民群 众的根本利益和要求：并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、 程序及气氛。②在这里，“保障”道出了决策民主化的真谛。按一般 的理解，决策的民主化既有对决策的实体内容的要求，也有对民主程 序的要求。民主决策的实体内容主要是指采纳群众的意见。不过，采 纳群众的意见，完全可能是单向地进行，即自上而下地实现，而不体 ①贺善侃著：《决策民主化：至关重要的执政理念》，载《探索与争鸣》2001年第9 期。 ②参见陈振明主编：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第539页
第 24 页 与经济权力和政治权力间的对抗相似，在政治权力与社会权力的 对抗中，更直接的表现就在于政府与人民这一对关系中，只有形成人 民对政府的动态制约才能实现决策的民主。 当出现“政府失败”现象时，人们会更多地想到依靠市场，而 往往忽略如何通过扩大民主参与来诊治政府。在权力抗衡中，民主的 功能就是给一般民众提供另外一种权力系统，它可以被用来同政治权 力相抗衡（从这方面讲，扩大民主参与和进行政治体制改革才是解 决市场无秩序和政府官员腐败现象的根本途径）。这要求在制定和执 行政策的过程中，公民的需求和期望能得到充分公平的表达。只有这 样的政府才真正是“为人民服务”的政府。 同时民主化的决策保证了决策的科学性。实现了决策的民主化， 才能集思广益，突破经验型决策中依靠领导者个人拍脑袋决策的局限 性。“同经验型决策相比，科学型决策的最重要转变在于强化决策民 主化，从个人决策转向依靠包括信息、智囊、决策三要素系统的集体 决策。” 故而保证了决策方法和程序的科学性。因此实现了民主化 的决策，真正保证了决策的科学性。 其次，相对完备的运行机制才能保证民主决策落到实处，以最终 保证决策的科学性。 决策的民主化要求必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政 策研究组织能够充分参与政策制定的过程，在政策中反映广大人民群 众的根本利益和要求；并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、 程序及气氛。 在这里，“保障”道出了决策民主化的真谛。按一般 的理解，决策的民主化既有对决策的实体内容的要求，也有对民主程 序的要求。民主决策的实体内容主要是指采纳群众的意见。不过，采 纳群众的意见，完全可能是单向地进行，即自上而下地实现，而不体 ①贺善侃著：《决策民主化：至关重要的执政理念》，载《探索与争鸣》 年第 期。 ②参见陈振明主编：《政策科学》，中国人民大学出版社 年版，第 页