第10页 所决定时，始谓之为判断。因此，民主化、科学化的决策，要求行政 领导必须先有若干种不同的衡量方案，再在其中选择最佳的一种。而 不同的决策方案的出台，则需要行政领导提出一种较为宽松的民主氛 围，鼓励大家发表意见和看法，形成“百家争鸣”的局势。实践证 明，科学的决策，应以互相冲突的意见为基础，应从不同观点中选 择，应从不同的判断中选择。因为只有经过正反不同意见的分析，才 能得出科学的结论。不能先有结论，而后去搜集“事实”来支持结 论。因此，行政领导在决策时，切忌独断专横，个人说了算，而要 泛听取意见，制定多种方案，并对这些方案进行利弊分析，全面评 估，总体权衡，从中选择或综合出一个最佳方案。 (四)外力原则 即借用他人智慧为自己的决策服务。现代社会科学技术突飞猛 进，专业分工越来越细，大科学、大工程、大企业又使各方面发生千 丝万缕的联系，特别是加入WT0后，国际交往更加频繁，地区之间 的竞争更加激烈。在这种情况下，行政领导单凭自己个人的智慧和力 量是难以保证决策完全正确的，因此，必须进行决策咨询，借助他人 智慧，这是因为，一方面重大行政决策的失误，其后果的严重性可能 危及一个地区的兴衰：另一方面现有学科之多，仅自然科学已发展到 二千四百多个分支，加上社会科学，纵使个人有三头六臂也是难以全 部掌握的。在这种形势下，行政领导只有善用能人、专家所长为己服 务，才能保证决策的科学性和正确性。努力提高各级行政首长的科学 决策意识和科学决策能力是实现决策民主化、科学化的关键环节。在 高度重视行政首长决策作用的同时，应充分认识到决策咨询智囊机构 在决策过程中的参谋作用。 二、政策制定民主化、科学化的途径 作为政策执行的前奏和依据，政策制定必须坚持民主化与科学化 原则，才能为政策的有效执行提供最坚实的基础保证。就现阶段而 言，主要途径有：
第 10 页 所决定时，始谓之为判断。因此，民主化、科学化的决策，要求行政 领导必须先有若干种不同的衡量方案，再在其中选择最佳的一种。而 不同的决策方案的出台，则需要行政领导提出一种较为宽松的民主氛 围，鼓励大家发表意见和看法，形成“百家争鸣”的局势。实践证 明，科学的决策，应以互相冲突的意见为基础，应从不同观点中选 择，应从不同的判断中选择。因为只有经过正反不同意见的分析，才 能得出科学的结论。不能先有结论，而后去搜集“事实”来支持结 论。因此，行政领导在决策时，切忌独断专横，个人说了算，而要广 泛听取意见，制定多种方案，并对这些方案进行利弊分析，全面评 估，总体权衡，从中选择或综合出一个最佳方案。 （ 四 ）外 力 原 则 即借用他人智慧为自己的决策服务。现代社会科学技术突飞猛 进，专业分工越来越细，大科学、大工程、大企业又使各方面发生千 丝万缕的联系，特别是加入 后，国际交往更加频繁，地区之间 的竞争更加激烈。在这种情况下，行政领导单凭自己个人的智慧和力 量是难以保证决策完全正确的，因此，必须进行决策咨询，借助他人 智慧，这是因为，一方面重大行政决策的失误，其后果的严重性可能 危及一个地区的兴衰；另一方面现有学科之多，仅自然科学已发展到 二千四百多个分支，加上社会科学，纵使个人有三头六臂也是难以全 部掌握的。在这种形势下，行政领导只有善用能人、专家所长为己服 务，才能保证决策的科学性和正确性。努力提高各级行政首长的科学 决策意识和科学决策能力是实现决策民主化、科学化的关键环节。在 高度重视行政首长决策作用的同时，应充分认识到决策咨询智囊机构 在决策过程中的参谋作用。 二、政策制定民主化、科学化的途径 作为政策执行的前奏和依据，政策制定必须坚持民主化与科学化 原则，才能为政策的有效执行提供最坚实的基础保证。就现阶段而 言，主要途径有：
第11项 (一)树立政策制定科学化的意识和观念 所谓科学决策，从本质上讲是在认识和遵循行政决策客观规律的 基础上，按照决策民主化的要求，根据决策过程每一步骤的需要，作 出符合客观实际的行政决策。行政管理的过程，实际上也是一个不断 决策的过程。从这个意义上讲，任何行政管理者都是决策者，应该掌 握科学决策的理论和方法。决策科学与否，直接关系到人们的行动能 否取得成效以及成效的大小。当前我国行政决策中存在的上述问题， 虽然既有方法上的原因，也有程序上的原因，还有机制上的问题，但 关键在于决策者缺乏科学决策的意识和观念。作为决策者，要树立科 学决策的意识和观念，既要摒弃决策的主观随意性、盲目性，又要避 免机械、僵化的行政决策方式，就必须自觉、努力地提高自身的素质 和水平。努力学习管理科学、现代决策等科学知识，并将其应用于实 际决策过程中：及时了解、掌握、分析各种信息资料，去伪存真，去 粗取精，使决策的每一过程都做到有的放矢：充分依靠专家，发挥专 家的作用，虚心听取各方面的意见，同时要积极支持开展软科学研 究，为科学决策、民主决策服务。① 我国经历了漫长的封建主义社会，专制和独裁是封建主义的重要 特点。在那个时代，“圣旨”决定一切，帝王拥有至高无上的权力， 决策只是皇帝及其官僚的事情，民主是不存在的。在这样的条件下， 人们自然会形成这样的观念：决策只能由少数有权的人作出，谁的权 大，谁作出的决策就正确，这种错误的观点对我们今天的影响仍然存 在。这表现在：一方面，有些决策是在制定时很少想到让群众参与决 策：另一方面，有些群众也缺乏自觉参与决策的观念，认为决策与自 己无关，领导怎么说就怎么干，对错是领导的事。目前，我国各级领 导在进行决策时，大体还是通过集体会议讨论决定，这种集体会议讨 论并不等于民主决策。人们仍习惯于按领导或权威事先定下的基调去 ①参见王斌伟著：《当前我国行玫决策的问题及改革思路》，载《暨南学报》（哲学 社会科学版)2002年第4期
第 11 页 （一）树立政策制定科学化的意识和观念 所谓科学决策，从本质上讲是在认识和遵循行政决策客观规律的 基础上，按照决策民主化的要求，根据决策过程每一步骤的需要，作 出符合客观实际的行政决策。行政管理的过程，实际上也是一个不断 决策的过程。从这个意义上讲，任何行政管理者都是决策者，应该掌 握科学决策的理论和方法。决策科学与否，直接关系到人们的行动能 否取得成效以及成效的大小。当前我国行政决策中存在的上述问题， 虽然既有方法上的原因，也有程序上的原因，还有机制上的问题，但 关键在于决策者缺乏科学决策的意识和观念。作为决策者，要树立科 学决策的意识和观念，既要摒弃决策的主观随意性、盲目性，又要避 免机械、僵化的行政决策方式，就必须自觉、努力地提高自身的素质 和水平。努力学习管理科学、现代决策等科学知识，并将其应用于实 际决策过程中；及时了解、掌握、分析各种信息资料，去伪存真，去 粗取精，使决策的每一过程都做到有的放矢；充分依靠专家，发挥专 家的作用，虚心听取各方面的意见，同时要积极支持开展软科学研 究，为科学决策、民主决策服务。 我国经历了漫长的封建主义社会，专制和独裁是封建主义的重要 特点。在那个时代，“圣旨”决定一切，帝王拥有至高无上的权力， 决策只是皇帝及其官僚的事情，民主是不存在的。在这样的条件下， 人们自然会形成这样的观念：决策只能由少数有权的人作出，谁的权 大，谁作出的决策就正确，这种错误的观点对我们今天的影响仍然存 在。这表现在：一方面，有些决策是在制定时很少想到让群众参与决 策；另一方面，有些群众也缺乏自觉参与决策的观念，认为决策与自 己无关，领导怎么说就怎么干，对错是领导的事。目前，我国各级领 导在进行决策时，大体还是通过集体会议讨论决定，这种集体会议讨 论并不等于民主决策。人们仍习惯于按领导或权威事先定下的基调去 ①参见王斌伟著：《当前我国行政决策的问题及改革思路》，载《暨南学报》（哲学 社会科学版） 年第 期
第12页 组织讨论，会议中大多定议题与程序，任何偏离“主题”的发言则 被视为“题外话”而遭到摒弃，那些与领导意见不一致的、但可能 是具有真知灼见的建议大抵被搁置一旁，只有秉承上级意见的补充意 见才能得到肯定，最后才由领导拍板定案，从而形成决策者意志的自 我循环。决策虽然是人们主观意志的体现，但它却必须符合一般科学 的法则即事物运动的客观规律。而在决策中采用新的科学理论、方法 和手段，意味着决策是一种科学的行为，而不是某种权力或其他性质 的行为。认识这一点，就可以使人们自觉地把决策建立在科学的基础 之上。因此，要在我国实现决策的民主化、科学化，就必须从根本上 改变这种决策不民主、不科学的思想观念和传统心理。 (二)建立健全完善的政策制定体系 任何决策都面临三大困境：信息不完全、（未来的）不确定性以 及（现时的）模糊性。无论是要具备科学决策的意识和观念还是推 行决策的民主化、科学化，都是为了减少信息不完全、不确定性和模 糊性所带来的决策障碍，而完善的行政决策体系和程序则为科学决策 提供了有力的保证。科学、合理、可行的决策只有在一定的决策体系 中，按照一定的决策程序才能作出。现代行政决策体系是由决策系 统、信息系统（反馈）和咨询系统（智囊团、思想库）组成。信息 是决策的基础，有效的信息系统对于信息的搜集、处理及各种情况的 反馈等起着重要的作用。智囊团、思想库是现代行政决策体系非常重 要的一个中介环节，可以为决策提供各种可行性方案和参考意见。决 策系统是整个决策活动的关键，在对决策问题充分了解的基础上，经 征询专家以及有关方面的意见和建议，对备选方案进行评估后，作最 后的“拍板”。 完整的行政决策系统包括五个相互联系和相互利用的子系统：信 息系统、咨询系统、中枢系统、执行系统、反馈系统。信息系统是指 各行政机关从事信息的收集、加工、贮存和传输的机构和人员所组成 的有机整体。它的主要目的是为其他系统，特别是为中枢系统和咨询 系统收集、加工、处理、输送行政决策所需要的情报。为确保行政决
第 12 页 组织讨论，会议中大多定议题与程序，任何偏离“主题”的发言则 被视为“题外话”而遭到摒弃，那些与领导意见不一致的、但可能 是具有真知灼见的建议大抵被搁置一旁，只有秉承上级意见的补充意 见才能得到肯定，最后才由领导拍板定案，从而形成决策者意志的自 我循环。决策虽然是人们主观意志的体现，但它却必须符合一般科学 的法则即事物运动的客观规律。而在决策中采用新的科学理论、方法 和手段，意味着决策是一种科学的行为，而不是某种权力或其他性质 的行为。认识这一点，就可以使人们自觉地把决策建立在科学的基础 之上。因此，要在我国实现决策的民主化、科学化，就必须从根本上 改变这种决策不民主、不科学的思想观念和传统心理。 （二）建立健全完善的政策制定体系 任何决策都面临三大困境：信息不完全、（未来的）不确定性以 及（现时的）模糊性。无论是要具备科学决策的意识和观念还是推 行决策的民主化、科学化，都是为了减少信息不完全、不确定性和模 糊性所带来的决策障碍，而完善的行政决策体系和程序则为科学决策 提供了有力的保证。科学、合理、可行的决策只有在一定的决策体系 中，按照一定的决策程序才能作出。现代行政决策体系是由决策系 统、信息系统（反馈）和咨询系统（智囊团、思想库）组成。信息 是决策的基础，有效的信息系统对于信息的搜集、处理及各种情况的 反馈等起着重要的作用。智囊团、思想库是现代行政决策体系非常重 要的一个中介环节，可以为决策提供各种可行性方案和参考意见。决 策系统是整个决策活动的关键，在对决策问题充分了解的基础上，经 征询专家以及有关方面的意见和建议，对备选方案进行评估后，作最 后 的“ 拍 板 ”。 完整的行政决策系统包括五个相互联系和相互利用的子系统：信 息系统、咨询系统、中枢系统、执行系统、反馈系统。信息系统是指 各行政机关从事信息的收集、加工、贮存和传输的机构和人员所组成 的有机整体。它的主要目的是为其他系统，特别是为中枢系统和咨询 系统收集、加工、处理、输送行政决策所需要的情报。为确保行政决
第13页 策中信息发挥作用，行政系统必须保证进入行政决策过程的信息的真 实性、及时性、系统性和适用性，这就要求行政信息系统的运作达到 以下标准：信息传递规范化、信息内容系统化、信息形式标准化、信 息工作程序化、信息人员专业化。咨询系统又称“智囊团”。它是指 为决策中枢出谋划策的智力辅助机构的总称。一般由各类专家以及资 深的己退休的行政官员组成。他们运用其学识、智慧共同为行政决策 者提供政治、经济、科技、文教等方面的方针、政策、规划方案等咨 询服务。它的作用是在调研的基础上或向领导者提出战略性的建议， 或应领导请求提供如何决策的意见，或对领导交议的战略报告提出会 审意见等等。中枢系统是指行政决策系统的核心，整个行政决策都是 在中枢系统的宏观指挥下安排进行的。它由拥有行政决策权的各级政 府的行政首长或行政部门的领导成员组成。它的主要职能是发现问 题，确立目标，制定重大战略规划并进行决断，根据信息系统提供的 有关信息，对各种备选方案进行分析、比较，弄清各种方案的优缺 点，以及各种方案所要具备的条件，作出正确抉择，最后责令执行系 统执行决策方案。中枢决策系统对决策及实施后果负全部责任。执行 系统是指行政机关及工作人员为实施行政决策，达到预期目标而进行 的一系列活动所构成的组织体系。它的任务是执行决策系统的各项指 令。它是决策系统中的重要一环，因为使决策转化为现实是决策的意 义所在。应该强调的是执行系统必须领悟决策系统的决策理念、意 图，严格按决策的目标要求坚决执行各项指令。反馈系统是根据决策 中心的指令对执行系统进行检查监督，以保证决策得到切实的贯彻与 执行，并把方案实施过程中的具体信息以及发现的新情况反馈给中枢 决策系统，使决策者能及时地对原有方案进行修正、补充和完善甚至 重新决策，以实现决策的优化控制。显然这是保证决策科学化的重要 环。① 长期以来，在决策的制定过程中，我们缺少必要的研究机构和专 ①参见聂元军著：《略论行政决策的科学化》，载《鲁行经院学报》2002年第3期
第 13 页 策中信息发挥作用，行政系统必须保证进入行政决策过程的信息的真 实性、及时性、系统性和适用性，这就要求行政信息系统的运作达到 以下标准：信息传递规范化、信息内容系统化、信息形式标准化、信 息工作程序化、信息人员专业化。咨询系统又称“智囊团”。它是指 为决策中枢出谋划策的智力辅助机构的总称。一般由各类专家以及资 深的已退休的行政官员组成。他们运用其学识、智慧共同为行政决策 者提供政治、经济、科技、文教等方面的方针、政策、规划方案等咨 询服务。它的作用是在调研的基础上或向领导者提出战略性的建议， 或应领导请求提供如何决策的意见，或对领导交议的战略报告提出会 审意见等等。中枢系统是指行政决策系统的核心，整个行政决策都是 在中枢系统的宏观指挥下安排进行的。它由拥有行政决策权的各级政 府的行政首长或行政部门的领导成员组成。它的主要职能是发现问 题，确立目标，制定重大战略规划并进行决断，根据信息系统提供的 有关信息，对各种备选方案进行分析、比较，弄清各种方案的优缺 点，以及各种方案所要具备的条件，作出正确抉择，最后责令执行系 统执行决策方案。中枢决策系统对决策及实施后果负全部责任。执行 系统是指行政机关及工作人员为实施行政决策，达到预期目标而进行 的一系列活动所构成的组织体系。它的任务是执行决策系统的各项指 令。它是决策系统中的重要一环，因为使决策转化为现实是决策的意 义所在。应该强调的是执行系统必须领悟决策系统的决策理念、意 图，严格按决策的目标要求坚决执行各项指令。反馈系统是根据决策 中心的指令对执行系统进行检查监督，以保证决策得到切实的贯彻与 执行，并把方案实施过程中的具体信息以及发现的新情况反馈给中枢 决策系统，使决策者能及时地对原有方案进行修正、补充和完善甚至 重新决策，以实现决策的优化控制。显然这是保证决策科学化的重要 一环。 长期以来，在决策的制定过程中，我们缺少必要的研究机构和专 ①参见聂元军著：《略论行政决策的科学化》，载《鲁行经院学报》 年第 期
第14页 门人才。有的领导者把决策研究机构的建立当作可有可无的事情，往 往一遇重大决策，不是能力经验不足、难以决策，就是形成错误的决 策。还有的决策研究机构虽然建立起来了，但是缺乏研究的独立性， 往往为某一行政结构所左右，不能独立地进行科学研究，而是成了领 导的附属和秘书班子。因此，为了实现决策科学化，我们必须健全各 种研究机构，增强决策研究机构的独立性。第一，建立专家、智囊团 机构，充分发挥外脑和软科学的作用。现代行政决策面对的事务多、 涉及的范围广、需要解决的问题杂，单凭领导者的个人素质和经验是 远远不够的。因此，必须建立专家、智囊团机构，充分发挥外脑和软 科学的作用，这对于弥补决策者智慧、才能之不足，尤为重要。所谓 专家、智囊团，是指由各种各类专家所组成的、为决策提供多领域、 多范围、多角度的科学依据和研究论证的参谋机构。所谓软科学，是 指心理学、社会心理学等社会科学的运用。现代行政决策所面临的复 杂多变的管理特点决定：只有建立专家、智囊团机构，充分发挥软科 学的作用，才能为决策机关提供翔实、准确而又具有创造性和思维性 的决策依据和论证，促进领导者正确决策、科学决策。只有建立专 家、智囊团机构，充分发挥外脑作用，才能使领导者面对复杂多变的 客观事物而不乱，利用集体的智慧创造性地制定出科学的决策，提高 行政决策的水平。第二，建立信息服务系统，应用硬科学技术进行决 策。现代社会是一个信息社会，没有信息，就没有现代行政决策。整 个决策过程实际上就是信息输入、整理和输出的过程。因此，我们必 须高度重视信息系统的建立，从不足做到完善，在完善基础上达到提 高。同时，还要广泛应用数学、计算机等硬科学技术进行决策，提高 信息系统的准确性和科学性。为现代行政决策提供完善、丰富而又准 确、及时、适用的信息，实行行政决策的信息化。第三，增强决策研 究机构的独立性，促使其独立自主地进行研究和论证。为了适应决策 科学化的要求，决策研究机构除了要做到健全化外，还应实现独立 性。决策研究机构的建立就是要以旁观者的角度出现，为决策机关提 出自己的真知灼见和科学观点。如果决策机构不能独立进行研究，而
第 14 页 门人才。有的领导者把决策研究机构的建立当作可有可无的事情，往 往一遇重大决策，不是能力经验不足、难以决策，就是形成错误的决 策。还有的决策研究机构虽然建立起来了，但是缺乏研究的独立性， 往往为某一行政结构所左右，不能独立地进行科学研究，而是成了领 导的附属和秘书班子。因此，为了实现决策科学化，我们必须健全各 种研究机构，增强决策研究机构的独立性。第一，建立专家、智囊团 机构，充分发挥外脑和软科学的作用。现代行政决策面对的事务多、 涉及的范围广、需要解决的问题杂，单凭领导者的个人素质和经验是 远远不够的。因此，必须建立专家、智囊团机构，充分发挥外脑和软 科学的作用，这对于弥补决策者智慧、才能之不足，尤为重要。所谓 专家、智囊团，是指由各种各类专家所组成的、为决策提供多领域、 多范围、多角度的科学依据和研究论证的参谋机构。所谓软科学，是 指心理学、社会心理学等社会科学的运用。现代行政决策所面临的复 杂多变的管理特点决定：只有建立专家、智囊团机构，充分发挥软科 学的作用，才能为决策机关提供翔实、准确而又具有创造性和思维性 的决策依据和论证，促进领导者正确决策、科学决策。只有建立专 家、智囊团机构，充分发挥外脑作用，才能使领导者面对复杂多变的 客观事物而不乱，利用集体的智慧创造性地制定出科学的决策，提高 行政决策的水平。第二，建立信息服务系统，应用硬科学技术进行决 策。现代社会是一个信息社会，没有信息，就没有现代行政决策。整 个决策过程实际上就是信息输入、整理和输出的过程。因此，我们必 须高度重视信息系统的建立，从不足做到完善，在完善基础上达到提 高。同时，还要广泛应用数学、计算机等硬科学技术进行决策，提高 信息系统的准确性和科学性。为现代行政决策提供完善、丰富而又准 确、及时、适用的信息，实行行政决策的信息化。第三，增强决策研 究机构的独立性，促使其独立自主地进行研究和论证。为了适应决策 科学化的要求，决策研究机构除了要做到健全化外，还应实现独立 性。决策研究机构的建立就是要以旁观者的角度出现，为决策机关提 出自己的真知灼见和科学观点。如果决策机构不能独立进行研究，而